ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2119/2018

Circumstanțele cauzei Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, la data de 07.04.2015, reclamantul A. a solicitat în contradictoriu cu pârâții Ministerul Mediului Apelor și Pădurilor și Comisariatul de Regim Silvic și Cinegetic Brașov: 1. anularea adresei pârâtului 1 cu nr. x/08.01.2015; 2. obligarea pârâților, în solidar, la plata sumei de 506.321,00 RON plus dobânda legală până la data plății, cu titlu de despăgubiri reprezentând contravaloarea alocațiilor bugetare (compensațiilor) prevăzute la art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008, pentru anii 2011, 2012 și 2013; 3. obligarea pârâților in solidar, la suportarea cheltuielilor de judecată.

Soluția instanței de fond Prin sentința nr. 86 din data de 29 septembrie 2015 Curtea de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal: - a respins excepțiile prematurității formulării și inadmisibilității acțiunii introductive, invocate de pârâtul Comisariatul de Regim Silvic și Cinegetic Brașov - a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Comisariatul de Regim Silvic și Cinegetic Brașov, invocată de această parte, cu privire la petitului II al acțiunii (în ceea ce privește obligarea pârâtei C.R.S.C. Brașov la plata, în solidar, cu pârâtul M.M.A.P. a sumei de 506.321 RON, cu dobânzile aferente, reprezentând alocații bugetare aferente anilor 2011-2013). - a respins excepția prescripției dreptului material la acțiune, cu privire la despăgubirile aferente anului 2011, invocată de pârâtul Comisariatul de Regim Silvic și Cinegetic Brașov - a respins excepția inadmisibilității petitului vizând anularea Adresei nr. x, invocată de pârâtul de Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor, - a admis acțiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâții Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor și Comisariatul de Regim Silvic și Cinegetic Brașov, a obligat pârâții, în solidar, la plata sumei de 506.321 RON, reprezentând despăgubiri pentru contravaloarea alocațiilor bugetare, aferente anilor 2011-2013; precum și la plata dobânzilor calculate asupra sumei de 506.321 RON, începând cu data de 09.12.2014 și până la achitarea integrală a debitului principal; - a obligat pârâții la plata sumei de 214 RON, cheltuieli de judecată, către reclamantul A..

Recursurile exercitate în cauză Împotriva sentinței au declarat recurs pârâții Garda Forestieră Brașov (fostul Comisariatul de Regim Silvic și Cinegetic Brașov) și Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor, ambii criticând-o pentru nelegalitate. Invocând dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenții au solicitat casarea hotărârii, iar pe fond, în rejudecare, respingerea acțiunii ca neîntemeiată. 3.1. Recurenta-pârâtă Garda Forestieră Brașov, în dezvoltarea criticilor formulate, a arătat, în esență, că metodologia de calcul pentru pădurile cu funcții de protecție T1 și T2 situate în siturile Natura 2000 nu a fost publicată în Monitorul Oficial, situație în care nu a fost întocmit decontul justificativ, considerând obiectiv că nu poate fi avizată o plată în lipsa formulei tehnice de calcul aplicabilă. A mai arătat că restricțiile absolute în exploatarea materialelor lemnoase invocate de intimata-reclamantă nu sunt reale, întrucât suprafața de pădure nu se află în Parc Național, ci în sit Natura 2000, arie în care exploatarea este permisă cu atât mai mult cu cât pădurea are funcția de protecție T2. 3.2. Recurentul-pârât Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor (reorganizat în temeiul art. 13 și 20(2) din O.U.G. nr. 1/2017 în Ministerul Apelor și Pădurilor) a susținut, în esență, că hotărârea recurată a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material, în sensul că instanța de fond a omis, în pronunțarea hotărârii, aspectul că în lipsa avizelor, acordate de către toate instituțiile de specialitate implicate, recurentul nu poate proceda la acordarea sumelor solicitate de reclamantă drept compensații și dispuse de instanță, prin hotărârea recurată. În concret, faptul că procedura internă necesară acordării ajutoarelor de stat/compensațiilor, vizate de Decizia Comisiei Europene nu a fost finalizată, în condițiile în care nu a fost adoptată și publicată în Monitorul Oficial al României Hotărârea Guvernului pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare și control a ajutorului de stat pentru compensații, nu există baza legală privind acordarea acestora. Astfel, nu se poate reține culpa instituției recurente, având în vedere că în lipsa normelor metodologice documentația înaintată nu are bază legală de calcul, existența certă a creanței solicitate de intimata-reclamantă fiind condiționată de pronunțarea unor norme metodologice, prin care să fie calculată întinderea prejudiciului solicitat cu titlu de compensație. În opinia recurentului-pârât, dreptul intimatei-reclamante de acordare a ajutoarelor de stat privind compensațiile, aferente anilor 2011-2013, pentru terenuri forestiere, deținute în proprietate și situate în arii naturale protejate, supuse unor restricții de folosință, nu a fost încălcat și nici infirmat prin adresa de răspuns comunicată reclamantei, ci coroborat cu prevederile legale în drept, ajutoarele de stat se vor acorda numai după aprobarea și publicarea proiectului de Hotărâre a Guvernului mai sus menționat, în Monitorul Oficial al României, în limita fondurilor alocate în buget cu această destinație, conform Deciziei Europene nr. C(2012) 5166.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea depusă la dosar la data de 22.01.2016, intimatul-reclamant A. a solicitat respingerea recursurilor ca nefondate, arătând, în esență, că exploatarea suprafețelor pentru care a solicitat plata despăgubirilor este restricționată de amenajamente silvice, despăgubirile pentru terenurile situate în situl Natura 2000 fiind reglementate de O.U.G. nr. 57/2007. Totodată, instituțiile recurente sunt în culpă pentru că nu au solicitat Comisiei Europene acordul pentru plata sumelor aferente despăgubirilor pentru păduri a căror exploatare este restricționată și nu au publicat în Monitorul Oficial normele metodologice de calcul.

Procedura derulată în recurs Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2), (3) C. proc. civ. a fost analizat în complet de filtru și comunicat părților în baza încheierii de ședință din 05.10.2017, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ. Prin încheierea de ședință din 01.02.2018, completul de filtru a constatat că cererile de recurs îndeplinesc condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, a admis în principiu recursurile, în temeiul dispozițiilor art. 493 alin. (7) C. proc. civ. și a fixat termen de judecată în ședință publică.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor Examinând legalitatea sentinței recurate prin prisma criticilor formulate, a apărărilor din întâmpinare și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursurile sunt fondate, în limitele și pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare, cu precizarea că argumentele autorităților recurente vor fi grupate și li se va răspunde prin considerente comune, în funcție de finalitatea urmărită. Intimatul-reclamant A. a supus controlului de legalitate, pe calea comună reprezentată de art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, refuzul exprimat de Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor prin adresa nr. x, solicitând recunoașterea dreptului său la plata compensațiilor aferente perioadei 2011-2013 pentru restricțiile pe care le-au suportat proprietarii de fond forestier persoane fizice și juridice cu care reclamantul are încheiate contracte de administrare servicii silvice. Curtea de apel a găsit întemeiată cererea de chemare în judecată, argumentând în sensul că există un cadru normativ care reglementează domeniul specific al acordării, utilizării și controlului sumelor anuale destinate gestionării durabile a fondului forestier proprietate privată, neputându-se susține că inexistența normelor metodologice de acordare a compensațiilor determină imposibilitatea de plată a ajutoarelor de stat, atâta timp cât nepublicarea acestor norme se datorează conduitei culpabile a statului. Totodată, instanța de fond a respins excepțiile inadmisibilității acțiunii, lipsei calității procesuale pasive și prescripției dreptului material la acțiune, invocate de recurenta-pârâtă Garda Forestieră de Mediu, precum și excepția inadmisibilității petitului vizând anularea adresei nr. x invocată de recurentul-pârât Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor. Înalta Curte împărtășește soluția primei instanțe doar în ceea ce privește dezlegarea dată cu privire la excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei Garda Forestieră Brașov și excepția prescripției dreptului material la acțiune. Reevaluând întregul material probator administrat în cauză pentru a răspunde criticilor formulate de recurenții-pârâți, Înalta Curte reține următoarele: 5.1. Referitor la inadmisibilitatea petitului vizând anularea adresei nr. x emisă de recurentul-pârât Ministerul Apelor și Pădurilor, prin care i s-a comunicat faptul că, în conformitate cu art. 6 alin. (1) și (2) din H.G. nr. 861/2009, formele de sprijin solicitate se vor finanța numai după primirea deciziei favorabile a Comisiei Europene privind ajutoarele de stat, instanța de control judiciar constată că, având conținutul prezentat mai sus, adresa contestată nu întrunește toate caracterele juridice ale actului administrativ, așa cum sunt trasate acestea în definiția legală cuprinsă în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. Aceasta întrucât, adresei contestate îi lipsește dimensiunea de a da naștere, a modifica sau stinge raporturi juridice, cu alte cuvinte, de a produce, prin ea însăși, raporturi juridice, fiind o simplă comunicare către intimata-reclamantă. 5.2. Referitor la refuzul nejustificat de soluționare a cererii, Înalta Curte reține că, ulterior pronunțării sentinței fondului, problema de drept analizată a fost tranșată prin decizia nr. 36/23 noiembrie 2014 a Înaltei Curți de Casație și Justiție -Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial nr. 107/11.02.2016, în sensul că "Pentru acordarea compensațiilor prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic, republicată, și de art. 4 lit. s) pct. 4 din Ordonanța Guvernului nr. 14/2010 privind măsuri financiare pentru reglementarea ajutoarelor de stat acordate producătorilor agricoli, începând cu anul 2010, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 74/2010, cu modificările și completările ulterioare, după data de 1 ianuarie 2010, trebuie să existe decizia favorabilă a Comisiei Europene privind ajutorul de stat și să fie adoptate normele metodologice ulterioare, în condițiile art. 5 din Ordonanța Guvernului nr. 14/2010." Prin urmare, începând cu 1 ianuarie 2010, acordarea compensațiilor în discuție reclamă în mod obligatoriu adoptarea de către legiuitorul delegat a unei hotărâri pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare și control al ajutorului de stat pentru compensații reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanță europeană Natura 2000. Analizând în cuprinsul considerentelor deciziei amintite situația în care neîndeplinirea acestei condiții suspensive, respectiv adoptarea hotărârii de Guvern, este aptă să lezeze dreptul la compensații al proprietarilor suprafețelor forestiere, Înalta Curte a reținut că "pentru aceasta există un alt remediu judiciar"(§ 79). Susținerile intimatei-reclamante în sensul că regimul juridic al despăgubirilor pentru terenurile situate în situl Natura 2000 este reprezentat de O.U.G. nr. 57/2007 nu pot fi primite, întrucât posibilitatea acordării de despăgubiri pentru proprietarii terenurilor aflate în ariile naturale protejate instituită prin art. 26 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2007 și modalitatea de solicitare, de calcul și de acordare a despăgubirilor statuate prin H.G. nr. 891/2009 se înscriu în cadrul de reglementare al "ajutoarelor de stat existente" până la sfârșitul anului 2009. Or, în speță, pentru perioada solicitată - 2011-2013 - prezintă relevanță dispozițiile art. 6 alin. (2) din H.G. nr. 861/2009, potrivit cu care "Toate formele de sprijin prevăzute în Legea nr. 46/2008, cu modificările și completările ulterioare, vor fi continuate după data de 1 ianuarie 2010 numai după primirea deciziei favorabile a Comisiei Europene privind ajutoarele de stat." Cadrul juridic privind condițiile generale pentru acordarea ajutorului de stat în sectorul agricol și forestier, începând cu anul 2010, a fost stabilit prin O.G. nr. 14/2010, care prin art. 4 lit. s) pct. 4 conferă Guvernului abilitatea de a acorda forme de ajutor de stat permise pentru plăți Natura 2000. În continuare, prin art. 5 din același act normativ se prevede că: "(1) Normele metodologice privind modul de acordare a ajutoarelor de stat prevăzute la art. 4 se aproba prin hotărâri ale Guvernului, cu respectarea prevederilor comunitare și naționale în domeniul ajutorului de stat, și reglementează scopul, obiectivul, durata, cuantumul ajutorului exprimat ca procent din cheltuiala eligibila și valoare în RON, fluxurile financiare pentru acordarea ajutoarelor de stat, criteriile de eligibilitate, procedurile de implementare, supraveghere și control. (2) Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale transmite Comisiei Europene notificările formelor de ajutor de stat prevăzute la art. 4, în conformitate cu dispozițiile Regulamentului (CE) nr. 794/2004 al Comisiei din 21 aprilie 2004 de punere în aplicare a Regulamentului (CE) nr. 659/1999 al Consiliului de stabilire a normelor de aplicare a articolului 93 din Tratatul CE." Prin urmare, normele metodologice adoptate de către legiuitorul delegat au rol determinant în individualizarea dreptului la compensații al beneficiarului, în condițiile în care au ca obiect de reglementare atât modul de calcul, cât și criteriile de eligibilitate, procedurile de supraveghere și control. În aceste coordonate, în lipsa cadrului normativ intern, devine fondat motivul de recurs invocat de ambele autorități recurente referitor la natura justificată a refuzului, în raport de neîndeplinirea condiției suspensive constând în adoptarea hotărârii de guvern cu obiectul de reglementare mai sus arătat, astfel încât, acțiunea judiciară apare ca fiind prematur formulată, urmând a fi respinsă în consecință.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursurile formulate, va casa în parte sentința recurată și, rejudecând, va admite excepția inadmisibilității și va respinge petitul vizând anularea adresei nr. x ca inadmisibil; va admite excepția prematurității și va respinge acțiunea reclamantului A. ca prematur formulată; totodată va menține dispozițiile referitoare la soluționarea excepțiilor lipsei calității procesuale pasive a pârâtei Garda Forestieră Brașov (fost Comisariat de Regim Silvic și Cinegetic) și prescripției dreptului la acțiune.