ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2692/2018

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea de chemare în judecată adresată Curții de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, la data de 25 mai 2015, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, a solicitat anularea Raportului de Evaluare nr. x/08.05.2015 emis de autoritatea pârâtă.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 241 din 17 noiembrie 2015, Curtea de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins, ca neîntemeiată, acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond a formulat recurs reclamantul A., întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și, rejudecând fondul cauzei, admiterea cererii de chemare în judecată. Recurentul-reclamant susține că instanța de fond a aplicat în mod greșit dispozițiile legale invocate prin acțiune, în coroborare cu documentele depuse la dosarul cauzei. Reluând argumentele expuse în cererea de chemare în judecată cu privire la inexistența stării de incompatibilitate, recurentul-reclamant arată că instanța de fond le-a înlăturat în baza unor argumente care nu au legătură cu realitatea. Instanța fondului a arătat că unele dintre atribuțiile și competențele aferente funcției exercitată de reclamant sunt specifice celei de manager, împrejurare nereală, întrucât recurentul nu a încheiat un contract de management și nu a exercitat această funcție nici în fapt și nici în drept. Postul ocupat de acesta era un post de execuție și nu implica exercițiul autorității în cadrul sucursalei. De asemenea, este eronată opinia instanței conform căreia recurentul-reclamant a fost expres îndrituit a reprezenta societatea în relațiile cu Primăria la nivel local, unde exercita funcția de consilier local. Din actele dosarului rezultă că reclamantul nu are delegare privitor la competențele de conducere și nu reprezintă societatea în relațiile cu terții. Reprezentarea sucursalei, dezmembrământ fără personalitate juridică, se face de către directorul general sau Consiliul de Administrație. Recurentul-reclamant arată că motivarea instanței de fond conform căreia reclamantul avea funcție de coordonare și antrenare a personalului subordonat, ceea ce asimilează funcția deținută cu aceea de manager, este greșită. Instanța de fond a ignorat adresa emisă de B. S.A., prin care se detaliau atribuțiile reclamantului și se indicau persoanele cu drept de reprezentare a societății, conform actului constitutiv, în hotărâre nefiind menționată această probă depusă la dosar. În mod neîntemeiat, instanța de fond a înlăturat argumentația conform căreia trebuie făcut un paralelism între starea de incompatibilitate și starea de conflict de interese. Prin analogie, pentru aprecierea unei situații de incompatibilitate trebuie avute în vedere atât situațiile expres reglementate drept cazuri de incompatibilitate, cât și potențialul acestora de a atinge starea de pericol prezumată de legiuitor.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea depusă în cauză, intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a solicitat respingerea recursului ca nefondat, în esență, reiterând apărările formulate în fața instanței de fond.

Procedura de soluționare a recursului 5.1 Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 1 noiembrie 2017, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ. Prin încheierea din data de 28 martie 2018, completul de filtru a constatat, în raport de conținutul raportului, că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ. și a fixat termen de judecată pe fond a recursului. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este fondat. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Criticile recurentului-reclamant A. se încadrează în ipoteza reglementată de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., context în care sentința atacată va fi analizată din perspectiva acestui motiv de casare, astfel cum s-a reținut și prin concluziile raportului asupra admisibilității în principiu a recursului. Recurentul-reclamant a învestit instanța de contencios administrativ cu exercitarea controlului de legalitate a Raportului de evaluare nr. x/8.05.2015, prin care autoritatea publică intimată a concluzionat că, în perioada 30.06.2012 - 08.05.2015 (data emiterii raportului de evaluare), s-a aflat în starea de incompatibilitate prevăzută de art. 88 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 prin prisma faptului că a deținut, concomitent cu funcția de consilier local în cadrul Consiliului Local al Orașului Băicoi, și pe cea de coordonator al Sucursalei Băicoi a Societății B. S.A. Sentința primei instanțe a validat raportul de evaluare întocmit de intimata-pârâtă ANI pentru persoana verificată, recurentul-reclamant A., confirmând că acesta a încălcat regimul juridic al incompatibilităților, prin faptul că, în exercitarea funcției de coordonator al Sucursalei Băicoi a Societății B. S.A., unele dintre atribuțiile, competențele și responsabilitățile acestei funcții erau specifice celei de manager, în fapt A. îndeplinind o astfel de funcție, chiar dacă între acesta și Sucursala Băicoi a Societății B. S.A. nu s-a încheiat un contract de management, raportul de muncă fiind stabilit în baza unui contract individual. În ceea ce privește starea de incompatibilitate reținută asupra recurentului-reclamant, acesta a susținut că nu erau îndeplinite premisele încălcării prevederilor art. 88 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, soluția primei instanțe fiind, în opinia sa, greșită sub acest aspect. În acest sens, recurentul-reclamant consideră că raționamentul instanței de fond este în contradicție cu dispozițiile art. 88 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 și probatoriul administrat în cauză, cu referire la adresa nr. x emisă de B. S.A., prin care se detaliau atribuțiile sale (funcția de coordonator de sucursală fiind una de execuție, iar nu de manager) și se indicau persoanele cu drept de reprezentare a societății, conform actului constitutiv. Potrivit dispozițiilor art. 88 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, funcția de consilier local (...) este incompatibilă cu funcția de președinte, vicepreședinte, director general, director, manager, asociat, administrator, membru al consiliului de administrație sau cenzor la regiile autonome și societățile comerciale de interes local înființate sau aflate sub autoritatea consiliului local (...) respectiv (...). În analizarea motivelor de nelegalitate expuse de reclamant, urmând a tranșa chestiunea de drept litigioasă în cauză, Înalta Curte reține că scopul principal al instituirii prin lege a incompatibilităților este acela de a proteja mandatul și de a garanta electoratului independența persoanei care îl reprezintă. Incompatibilitatea reprezintă o măsură necesară pentru asigurarea transparenței în exercitarea funcțiilor publice, precum și pentru prevenirea și combaterea corupției, urmărindu-se garantarea exercitării cu imparțialitate a funcțiilor publice. Stabilirea expresă a incompatibilităților are ca fundament premisa că, fiind în serviciul public, alesul local trebuie să fie nu numai independent, dar și să se abțină de la exercitarea unor funcții sau de la desfășurarea unor activități care, prin natura lor, ar fi în contradicție cu mandatul său reprezentativ sau care l-ar împiedica de la exercitarea acestuia, potrivit exigențelor legale sau regulamentare. Or, prin cumularea mandatului public cu o funcție privată stabilită prin legea specială, alesul local ar putea intra în conflict cu prerogativele și obligațiile ce-i revin în această calitate. Astfel, confuzia de competențe și de calități generată de un asemenea cumul este în dauna funcției publice îndeplinite, a imparțialității, obiectivității și independenței pe care exercițiul lor corect îl presupune. Starea de incompatibilitate reglementată de art. 88 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 reclamă existența unui cumul între funcția de consilier local și cea de manager în cadrul unei societăți comerciale de interes local, înființată sau aflată sub autoritatea consiliului local din care face parte persoana verificată. În cauză este necontestat de părți și probat cu înscrisurile aflate la dosarul de fond că reclamantul A. are calitatea de consilier local din 30.06.2012, conform Hotărârii Consiliului Local Băicoi nr. 2, prin care i s-a validat mandatul, iar din data de 05.04.2012 este angajat în funcția de coordonator al Sucursalei Băicoi a societății B. S.A., conform contractului de muncă înregistrat sub nr. x Cât privește exercitarea funcției de manager, sunt întemeiate susținerile recurentului, formulate în fața primei instanțe și reluate prin cererea de recurs, în sensul că nu a exercitat o funcție de conducere efectivă, întrucât postul ocupat este unul exclusiv de execuție, ce nu implică exercițiul autorității, neputând fi angajată în mod valabil societatea sau sucursala prin puterea sau semnătura sa. Se impune precizarea că, deși funcția de coordonator sucursală nu este prevăzută în mod expres de textul de lege - art. 88 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 -, se constată că prima instanță a făcut o analiză a acesteia prin prisma atribuțiilor efectiv îndeplinite de către reclamant, potrivit fișei postului, însă a concluzionat greșit că unele dintre atribuțiile, competențele și responsabilitățile acestei funcții erau specifice celei de manager, în fapt reclamantul neexercitând o astfel de funcție. Așa cum reiese din fișa postului, reclamantul A. are calitatea de salariat în funcția de coordonator sucursală și se subordonează ierarhic inginerului șef sistem exploatare zonal central (cel care, de altfel, a semnat fișa de post a reclamantului), iar atribuțiile și responsabilitățile specifice postului ocupat se limitează la coordonarea din punct de vedere tehnic a activității sucursalei sau la punerea în aplicare a unor măsuri stabilite de persoane cu funcții superioare din punct de vedere ierarhic. Atribuții din fișa postului precum, "coordonează direct personalul din subordine pentru rezolvarea în termenele stabilite a problemelor de ordin tehnic survenite în activitatea sucursalei", "planifică lucrările de reparații și întreținere din cadrul construcțiilor speciale (...)", "efectuează instruirea periodică NNSM și PSI a personalului din subordine", "participă la execuția lucrărilor către terți: (...)", nu implică în niciun fel acțiuni/atribuții de conducere a sucursalei, ci demonstrează că reclamantul este responsabil de activitatea curentă a sucursalei, exclusiv din punct de vedere tehnic. În termeni generali, postul de manager presupune o activitate decizională cu privire la definirea și formularea politicii economico-sociale și gestionarea eficientă a resurselor materiale, financiare, informaționale și umane în vederea realizării obiectivelor stabilite pentru ocupantul postului. Or, în cauză, se constată că atribuțiile de serviciu ale reclamantului relevate în fișa postului nu sunt de natură a demonstra că sunt specifice funcției de manager în spiritul celor expuse anterior, funcție care i-ar fi dat reclamantului o anumită putere decizională în privința activității economice și politicii de personal a sucursalei, întrucât, în concret, reclamantul realizează coordonarea personalului din subordine doar din punct de vedere tehnic, fără vreo implicare în activitatea economică a sucursalei. Pe de altă parte, din contractul individual de muncă nu rezultă că reclamantul a primit indemnizație de conducere din salariul de bază lunar, conform atribuțiilor din fișa postului. Așa cum rezultă și din adresa nr. x emisă de B. S.A., "domnul A. are calitatea de salariat în funcția de coordonator de sucursală, fiind subordonat direct directorului de exploatare (care are funcția de conducere)". Astfel, în condițiile în care reclamantul "informează inginerul șef de orice problemă apărută în sistemele de alimentare cu apă menite să producă disfuncționalități în furnizarea serviciului", "raportează inginerului șef gradul de realizare și eficiență a programelor de investiții", potrivit fișei postului, astfel de atribuții exclud calitatea de manager a reclamantului, fiind evidentă subordonarea ierarhică a acestuia. Din interpretarea teleologică (scopul urmărit de legiuitor) a art. 88 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, excepțiile prevăzute de acest text de lege sunt de strictă interpretare. Or, judecătorul fondului s-a abătut de la principiul potrivit căruia excepțiile sunt de strictă interpretare, extinzând în mod nelegal situațiile de incompatibilitate prevăzute de textul de lege în discuție, întrucât nu se poate interpreta că reclamantul a avut calitatea de manager doar pentru că a exercitat anumite atribuții pe care le poate îndeplini un manager. Mai mult, fișa postului de coordonator sucursală nu conferă titularului acestui post competența de conducere a societății în ansamblul său și de reprezentare a acesteia în relațiile cu terții. Sucursalele sunt definite de art. 43 alin. (1) din Legea nr. 31/1990 privind societățile comerciale, ca fiind dezmembrăminte fără personalitate juridică ale societăților comerciale și se înregistrează, înainte de începerea activității lor, în registrul comerțului din județul în care vor funcționa. Sucursala Băicoi a societății B. S.A., al cărei coordonator este reclamantul, nu are personalitate juridică, motiv pentru care ea nu poate participa în nume propriu la circuitul juridic, ci dispune de o anumită autonomie, în limitele stabilite de societate. Actele juridice pe care le reclamă desfășurarea activității sucursalei se încheie de reprezentanții (prepușii) desemnați de societatea comercială. Din conținutul actului constitutiv actualizat al B. S.A., rezultă că potrivit art. 18.2 "Directorul general reprezintă societatea în relațiile cu terții și poate delega puterea de reprezentare, prin procură specială cu menționarea atribuțiilor delegate și a duratei mandatului, cu condiția ca Directorul general să informeze Consiliul de Administrație. (...)". În considerarea prevederilor legale mai sus-citate, așa cum rezultă și din cuprinsul adresei nr. x emisă de B. S.A., singurul reprezentant legal al societății B. S.A. este directorul general, având puteri depline în reprezentarea și conducerea societății, iar delegarea atribuțiilor se poate face numai prin mandat special, cu informarea prealabilă a conducerii societății. Din probatoriul administrat în cauză nu rezultă că reclamantului i-au fost delegate atribuții de reprezentare și conducere a societății, în condițiile anterior arătate, astfel încât contrar susținerilor instanței de primă jurisdicție, nu se poate reține că recurentul-reclamant a fost expres împuternicit să reprezinte societatea în relațiile cu Primăria la nivel local, unde acesta exercita funcția de consilier local. Concluzionând, în dezacord cu opinia exprimată de judecătorul fondului, se reține că, în raport de înscrisurile existente la dosarul cauzei, nu s-a făcut dovada deținerii de către recurentul-reclamant a funcției de manager al Sucursalei Băicoi a societății B. S.A., în perioada de referință, context în care, nu sunt întrunite elementele necesare stabilirii stării de incompatibilitate prevăzută de art. 88 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, în conformitate cu prevederile art. 496 C. proc. civ., raportat la dispozițiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinței civile nr. 241 din 17 noiembrie 2015, pronunțată de Curtea de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, va casa sentința atacată și, rejudecând, va admite cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A. și va anula raportul de evaluare nr. x/08.05.2015 întocmit de pârâta Agenția Națională de Integritate. În temeiul dispozițiilor art. 451 C. proc. civ., va fi obligată intimata-pârâtă ANI la plata către recurentul-reclamant A. a sumei de 3.000 RON, reprezentând cheltuieli de judecată efectuate în calea recursului, dovedite prin înscrisurile depuse la dosar, cuantumul acestora fiind rezonabil față de circumstanțele litigiului și munca prestată în dosar de apărătorul ales al titularului cererii de chemare în judecată.