ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3655/2016

Acțiunea judiciară Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal sub nr. x/42/2014, reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâta Agenția Națională de Integritate, solicitând instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța în cauză să dispună anularea Raportului de evaluare nr. x din 12.05.2014 întocmit de pârâtă.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 240 din 24.11.2014, a respins acțiunea reclamantului A., ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată Împotriva sentinței a declarat recurs reclamantul, care a solicitat casarea acesteia și, în urma rejudecării cauzei, admiterea acțiunii. În motivarea căii de atac, încadrată în drept în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul a susținut faptul că sentința contestată a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material. În dezvoltarea acestui motiv de recurs au fost formulate de către recurent critici de nelegalitate cu privire la hotărârea judecătorească atacată ce vor fi prezentate în continuare.

Apărările formulate în cauză 4.1. Intimata Agenția Națională de Integritate a depus întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat. Partea a reluat prezentarea argumentelor care au condus la evaluarea stării de incompatibilitate și a formulat următoarele apărări: 4.2. Recurentul a formulat răspuns la întâmpinarea intimatei.

Procedura derulată în recurs Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru și a fost comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 11.11.2015, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din același act normativ. Prin încheierea de ședință din data de 01.06.2016, completul de filtru a constatat, analizând conținutul raportului întocmit, că memoriul de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, a admis în principiu recursul, în temeiul prevederilor art. 493 alin. (7) C. proc. civ., și a fixat termen de judecată a fondului recursului, în ședință publică, pentru data de 09.12.2016.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, a cadrului normativ aplicabil și a probatoriului administrat, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat, în limitele și pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Recurentul-reclamant a supus controlului de legalitate, pe calea prevăzută de art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative, Raportul de evaluare nr. x din 12.05.2014 întocmit de intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate. Prin acest act administrativ unilateral cu caracter individual s-a stabilit că recurentul s-a aflat "în stare de incompatibilitate, în perioada 07.06.2004 - 11.11.2013, întrucât în perioada exercitării funcției publice de consilier în compartimentul informatică în cadrul Inspectoratului Teritorial de Muncă Dâmbovița, a desfășurat activități remunerate, în baza Convențiilor Civile și a Contractelor individuale de muncă, care sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuțiile exercitate ca funcționar public, potrivit fișei postului, încălcând astfel dispozițiile art. 94 alin. (2) lit. a) coroborat cu dispozițiile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției." Instanța de primă jurisdicție a respins acțiunea reclamantului, ca neîntemeiată, având în vedere, în esență, următoarele considerente juridice: Reevaluând materialul probator administrat în cauză pentru a răspunde la criticile formulate în memoriul de recurs, subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., instanța de control judiciar reține următoarele: 6.1. Referitor la respectarea procedurii de informare a persoanei evaluate Critica recurentului vizează faptul că intimata ar fi procedat la solicitarea de informații care nu sunt publice anterior momentului la care a fost informat și invitat să-și prezinte punctul de vedere cu privire la activitatea de evaluare. Înalta Curte apreciază că inspectorul de integritate a respectat cerința impusă de art. 13 din Legea nr. 176/2010, citat de prima instanță. În concret, prin Adresa nr. x/G/II din 16.09.2013, recurentul a fost informat în legătură cu declanșarea activității de evaluare, prin intermediul unei scrisori recomandate, însă aceasta a fost returnată cu mențiunea "avizat lipsă domiciliu". După cum în mod corect a reținut și judecătorul fondului, recurentul nu a indicat și nu a dovedit că are un alt domiciliu decât cel unde au fost trimisă adresa anterior nominalizată, situație în care se poate aprecia că informarea a fost corect efectuată, iar critica acestuia este nefondată. 6.2. Referitor la respectarea dreptului la apărare Critica recurentului este pur formală, întrucât a fost informat cu privire la identificarea unor elemente privind existența stării de incompatibilitate și a avut posibilitatea de a-și exprima în scris punctul de vedere pe această chestiune, după cum impun prevederile art. 20 alin. (1) din Legea nr. 176/2010. 6.3. Referitor la respectarea principiului motivării actului administrativ Într-adevăr, un act administrativ este motivat atunci când el enunță motivele de fapt și de drept pentru care autorul său îl consideră justificat. Motivarea reprezintă o condiție generală, aplicabilă oricărui act administrativ. Altfel spus, motivarea este o condiție de legalitate externă a actului, care face obiectul unei aprecieri in concreto, după natura acestuia și contextul adoptării sale. Obiectivul său este prezentarea într-un mod clar și neechivoc a raționamentului instituției emitente a actului. Așadar, motivarea este o formalitate substanțială a cărei absență sau insuficiență antrenează invaliditatea actului. Motivarea urmărește o dublă finalitate: îndeplinește o funcție de transparență a procedurilor administrative în profitul cetățenilor care vor putea astfel să verifice dacă actul este sau nu întemeiat și permite autorității judiciare să exercite controlul de legalitate asupra acestuia. Din această cauză, motivarea trebuie să expună într-un mod clar și neechivoc raționamentele instituției publice care a emis actul administrativ. De asemenea, motivarea trebuie să indice în mod expres baza juridică a actului adoptat. O motivare insuficientă sau greșită este considerată a fi echivalentă cu o lipsă a motivării actului administrativ, iar aceasta atrage nulitatea sau nevalabilitatea lui. În materia analizată, art. 21 alin. (3) din Legea nr. 176/2010 prevede că raportul de evaluare va avea următorul cuprins: a) partea descriptivă a situației de fapt; b) punctul de vedere al persoanei supuse evaluării, dacă acesta a fost exprimat; c) evaluarea elementelor de conflict de interese sau de incompatibilitate; d) concluzii. Verificând conținutul raportului de evaluare dedus controlului de legalitate, Înalta Curte apreciază că este justificată concluzia primei instanțe în sensul că acesta respectă cerințele impuse de textul normativ anterior enunțat și, prin urmare, critica recurentului este nefondată. 6.4. Referitor la starea de incompatibilitate reținută prin raportul de evaluare În speța de față, se disting două perioade: a) perioada 07.03.2007 - 09.11.2009, când art. 94 alin. (1) și (2) lit. c) și art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, aveau următorul conținut: "Art. 94 (1) calitatea de funcționar public este incompatibilă cu orice altă funcție publică decât ceea în care a fost numit, precum și cu funcțiile de demnitate publică. (2) Funcționarii publici nu pot deține alte funcții și nu pot desfășura alte activități, enumerate sau neremunerate, după cum urmează (…) c) în cadrul regiilor autonome, societăților comerciale ori în alte unități cu scop lucrativ, din sectorul public sau privat, în cadrul unei asociații familiale sau ca persoană fizică autorizată." Art. 96 alin. (1): Funcționarii publici pot exercita funcții sau activități în domeniul didactic, al cercetării științifice și al creației literar-artistice." b) perioada ulterioară modificării Legii nr. 161/2003 prin Legea nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, când art. 96 alin. (1) avea următorul conținut: "Funcționarii publici pot exercita funcții sau activități în domeniul didactic, al cercetării științifice, al creației literar-artistice și în alte domenii de activitate din sectorul privat, care nu sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuțiile exercitate ca funcționar public, potrivit fișei postului." Așadar, de la regula privind incompatibilitatea între calitatea de funcționar public și orice altă funcție publică decât cea în care a fost numit, funcțiile de demnitate publică sau activitățile din sectorul privat - instituită prin art. 94 din Legea nr. 161/2003 - s-au prevăzut mai multe excepții - prin art. 96 alin. (1) din aceeași lege - printre care "activitățile din domeniul didactic" sau funcțiile exercitate "în alte domenii de activitate din sectorul privat, care nu sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuțiile exercitate ca funcționar public." Problema de drept asupra căreia părțile litigante au poziții divergente este aceea dacă activitatea de lector/formator/îndrumător în sistemul privat prestată de recurent, în baza convențiilor civile sau a contractelor individuale de muncă, poate fi considerată activitate didactică. Pentru clarificarea acestei chestiuni prezintă relevanță prezentarea cadrului normativ aplicabil. Art. 15 alin. (6) din Legea învățământului nr. 84/1995 prevedea că: "Sistemul național de învățământ cuprinde și educația permanentă." (în vigoare de la 30.08.1995 până la 08.02.2011). Art. 3 din Legea nr. 128/1997 privind Statutul personalului didactic menționa că: "Personalul didactic cuprinde persoanele din sistemul de învățământ responsabile cu instrucția și educația." (în vigoare de la 01.09.1997 până la 08.02.2011) Dispozițiile normative incidente pe subiectul analizat din Legea educației naționale nr. 1/2011 sunt: - Art. 1 alin. (1) care arată că: "Prezenta lege asigură cadrul pentru exercitarea sub autoritatea statului român a dreptului fundamental la învățătură pe tot parcursul vieții. Legea reglementează structura, funcțiile, organizarea și funcționarea sistemului național de învățământ de stat, particular și confesional." - Art. 2 alin. (4) care menționează că: "Statul asigură cetățenilor României drepturi egale de acces la toate nivelurile și formele de învățământ preuniversitar și superior, precum și la învățarea pe tot parcursul vieții, fără nicio formă de discriminare." - Art. 5 alin. (1) teza I care precizează că: "În domeniul educației și al formării profesionale prin sistemul național de învățământ, dispozițiile prezentei legi prevalează asupra oricăror prevederi din alte acte normative." Așadar, formarea profesională a adulților este parte din sistemul național de învățământ. Statutul personalului didactic este reglementat în Titlul IV din Legea educației naționale nr. 1/2011, iar în art. 233 alin. (1) se prevede că: "Personalul didactic cuprinde persoanele din sistemul de învățământ responsabile cu instruirea și educația." Funcțiile didactice sunt enumerate de art. 247 din lege și, într-adevăr, după cum a subliniat judecătorul fondului, funcția de lector/formator nu se regăsește printre ele. Însă, acesta nu a avut în vedere faptul că, în corpul legii analizate, există și Titlul V, intitulat "Învățarea pe tot parcursul vieții", iar prevederile legale din acest titlu care prezintă importanță pentru dezlegarea problemei de drept aflate în discuție sunt următoarele: - Art. 328 "(1) Prezentul titlu reglementează cadrul general și integrator al învățării pe tot parcursul vieții în România. (2) Educația permanentă reprezintă totalitatea activităților de învățare realizate de fiecare persoană pe parcursul vieții în contexte formale, nonformale și informale, în scopul formării sau dezvoltării competențelor dintr-o multiplă perspectivă: personală, civică, socială ori ocupațională. (3) Învățarea pe tot parcursul vieții cuprinde educația timpurie, învățământul preuniversitar, învățământul superior, educația și formarea profesională continuă a adulților. - Art. 329 (1) Finalitățile principale ale învățării pe tot parcursul vieții vizează dezvoltarea plenară a persoanei și dezvoltarea durabilă a societății. (2) Învățarea pe tot parcursul vieții se centrează pe formarea și dezvoltarea competențelor-cheie și a competențelor specifice unui domeniu de activitate sau unei calificări. - Art. 330 (1) Învățarea pe tot parcursul vieții se realizează în contexte de învățare formale, nonformale și informale. (2) Învățarea în context formal reprezintă o învățare organizată și structurată, care se realizează într-un cadru instituționalizat și se fundamentează pe o proiectare didactică explicită. Acest tip de învățare are asociate obiective, durate și resurse, depinde de voința celui care învață și se finalizează cu certificarea instituționalizată a cunoștințelor și competențelor dobândite. (…)" - Art. 332 alin. (3): "Organizarea și funcționarea formării profesionale a adulților sunt reglementate de legislația referitoare la formarea profesională continuă a adulților și ucenicia la locul de muncă." - Art. 333: "Statul garantează și susține, inclusiv financiar, accesul la educație și formare profesională continuă pentru: a) tinerii și adulții care nu au finalizat învățământul obligatoriu; b) tinerii care au părăsit sistemul de educație înainte de a obține o calificare profesională și nu sunt cuprinși în nicio formă de educație sau formare profesională; c) absolvenții de învățământ nonprofesional sau cei care au absolvit studiile învățământului liceal sau ale învățământului superior în domenii și calificări redundante ori nerelevante pe piața forței de muncă; d) persoanele cu cerințe educaționale speciale; e) tinerii și adulții care revin în țară după o perioadă de muncă în străinătate; f) tinerii și adulții rezidenți în comunități dezavantajate economic și social; g) angajații de peste 40 de ani cu nivel scăzut de educație, rezidenți în mediul urban și în mediul rural, cu calificare redusă sau necalificați; h) elevii cu risc major de eșec școlar; i) toți cetățenii care doresc să urmeze programe de educație permanentă." - Art. 334: "Finanțarea învățării pe tot parcursul vieții se realizează prin fonduri publice și private pe baza parteneriatului public-privat, prin finanțare și cofinanțare din partea angajatorilor, organizațiilor nonguvernamentale, prin fonduri nerambursabile din programe europene, prin conturi de educație permanentă și prin contribuția beneficiarilor." - Art. 340 alin. (1): "Se înființează Autoritatea Națională pentru Calificări prin reorganizarea Consiliului Național al Calificărilor și Formării Profesionale a Adulților (CNCFPA) și a Unității Executive a Consiliului Național al Calificărilor și Formării Profesionale a Adulților", iar aceasta "este coordonată de Ministerul Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului". - Art. 357 alin. (1): "Personalul care lucrează în domeniul educației permanente poate ocupa următoarele funcții: cadru didactic, cadru didactic auxiliar, formator, instructor de practică, evaluator de competențe, mediator, facilitator al învățării permanente, consilier, mentor, facilitator/tutore on-line, profesor de sprijin și alte funcții asociate activităților desfășurate în scopul educației permanente." Din interpretarea sistematică a dispozițiilor normative anterior citate, rezultă faptul că învățarea pe tot parcursul vieții cuprinde, alături de celelalte forme de învățământ, și educația și formarea profesională continuă a adulților, care se poate desfășura în contexte formale. Între instituțiile sau organizațiile în care se realizează învățarea în contexte formale se numără centrele de educație și formare profesională din subordinea ministerelor sau autorităților publice locale, furnizorii publici și privați de educație și formare profesională autorizați/acreditați în condițiile legii care oferă programe autorizate. Personalul implicat în astfel de activități poate ocupa funcții de cadru didactic, formator, evaluator de competențe. În același context, trebuie amintită și O.G. nr. 129/2000 privind formarea profesională a adulților, care, la art. 5 alin. (2) lit. a), prevede că se pot dobândi competențe profesionale, pe cale formală, adică prin parcurgerea unui program organizat de un furnizor de formare profesională, care poate fi o persoană juridică de drept public sau privat ori o persoană fizică. În plus, art. 23 alin. (2) din aceeași ordonanță menționează faptul că, pentru a fi autorizați, furnizorii de formare profesională trebuie să facă dovada că realizează programele de formare profesională cu formatori care au pregătirea pedagogică specifică formării profesionale a adulților și pregătirea de specialitate corespunzătoare programei de pregătire. În temeiul prevederilor O.G. nr. 129/2000 și Normelor metodologice de aplicare a acesteia, aprobate prin H.G. nr. 522/2003, recurentului i s-au eliberat certificatele de competențe profesionale nr. 12445 din 07.04.2008 de către Consiliul pentru Standarde Ocupaționale și Atestare - Centrul de Evaluare CNFPA pentru calitatea de "evaluator de competențe profesionale", precum și nr. 1623 din 16.01.2009 de către Consiliul Național de Formare Profesională a Adulților pentru calitatea de "formator" . În baza unor convenții civile și a unor contracte individuale de muncă încheiate cu Asociația B., Asociația Înapoi la Muncă Dâmbovița, Asociația C., Agenția pentru Ocuparea Forței de Muncă Târgoviște, Direcția de Muncă și Protecție Socială Dâmbovița, Asociația D. recurentul a desfășurat activitate de formator/lector, în cadrul unor programe de pregătire profesională a adulților. Înalta Curte, în raport de toate argumentele anterior prezentate, apreciază că o parte din activitatea de formator/lector efectuată de recurent este activitate didactică și se circumscrie în excepția reglementată de art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, motiv pentru care nu se poate reține existența stării de incompatibilitate descrise în raportul de evaluare dedus judecății. În acest sens, instanța de control judiciar apreciază că, în speța de față, prezintă importanță și punctul de vedere exprimat de Agenția Națională de Integritate (instituția publică cu competență în domeniu), prin adresele nr. 1366 din 30 mai 2011 și nr. 1619 din 29 iunie 2011, în sensul că funcționarii publici care desfășoară activități de formare profesională a șomerilor, în cadrul unor proiecte finanțate din Fonduri Structurale Europene POSDRU 2007-2013, îndeplinesc "o activitate menită să instruiască (didactică), în înțelesul dat de art. 96 alin. (1), cu respectarea alin. (2) din Legea nr. 161/2003." Celelalte activități efectuate de recurent nu au caracter didactic, însă nu au legătură directă sau indirectă cu atribuțiile exercitate de acesta ca funcționar public, respectiv consilier în cadrul Compartimentului de Informatică al ITM Dâmbovița. Cu titlu exemplificativ, Înalta Curte reține activitatea prestată de recurent în cadrul celor două instituții publice (AJPS Dâmbovița și DMPD Dâmbovița), respectiv evaluarea dosarelor de autorizare pentru diverse cursuri de specializare, precum și monitorizarea activităților desfășurate de anumiți furnizori de formare profesională. Or, conform fișei postului nr. 7 din 05 ianuarie 2011, printre atribuțiile funcției de consilier în cadrul Compartimentului de Informatică din ITM Dâmbovița se numără: instruirea și acordarea asistenței personalului Inspectoratului cu privire la utilizarea corectă a echipamentelor și aplicațiilor specifice domeniului de activitate (calculatoare, imprimante, aparate fax, echipamente de telecomunicații), elaborarea și aplicarea, în conformitate cu cerințele Inspecției Muncii și ale Inspectoratului, regulilor specifice pentru utilizarea echipamentelor și aplicațiilor informatice, asigurarea și întreținerea funcționării rețelei locale de calculatoare din sediile și punctele de lucru din județ, precum și transferul de date între acestea (a se vedea, filele 261-264 dosar fond). Ca atare, și această categorie de activități se încadrează în excepția prevăzută de art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, mai precis, funcțiile exercitate "în alte domenii de activitate din sectorul privat, care nu sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuțiile exercitate ca funcționar public." În consecință, instanța de control judiciar apreciază că este fondat motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 și art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, raportat la art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința atacată și, rejudecând, va admite acțiunea reclamantului și va anula Raportul de evaluare nr. x din 12.05.2014 emis de Agenția Națională de Integritate.