Decizia nr. 5236/2019 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, suspendarea executării art. 1 și art. 2 din H.G. nr. 565 din 8 august 2019 privind rechemarea și numirea unui consul general, până la pronunțarea instanței de fond în Dosarul nr. x/2019.

Hotărârea primei instanțe Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, prin Sentința nr. 463 din 18 septembrie 2019, a respins cererea de suspendare formulată de reclamant, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată Împotriva sentinței au declarat recurs principal reclamantul A. și recurs incident pârâtul Guvernul României. 3.1. Reclamantul a solicitat casarea, în parte, a acesteia, în sensul constatării unei pagube iminente derivate din executarea actului administrativ atacat și, pe fondul cauzei, admiterea cererii de suspendare. În motivarea căii de atac, încadrată în drept în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul a susținut faptul că în mod greșit prima instanță a considerat că nu este îndeplinită condiția existenței unei pagube iminente, în condițiile în care posibilitatea dezorganizării votului din diasporă este reală, deoarece: - consulii nominalizați în actul aflat discuție nu se pot întâlni pentru a-și preda/prelua mandatul; - continuitatea prevăzută în hotărârea de guvern este doar formală: împrejurarea că noul consul face parte din corpul consular nu îi conferă acces la corespondența clasificată dintre Consulatul de la Milano și Ambasada României de la Roma; noul consul nu cunoaște parteneriatele încheiate cu primarii din localitățile italiene unde s-au deschis noi secții de votare și nici nu îi cunoaște pe șefii de secții de votare desemnați pentru coordonarea procesului electoral; - în preajma alegerilor nu se schimbă nici regulile votului și nici nu se creează situații de risc prin vid de putere, după cum impun dispozițiile art. 89 din Constituție. În ceea ce privește prejudiciul material suferit, recurentul arată faptul că rechemarea din funcție reprezintă, în realitate, concedierea sa, întrucât este angajat cu contract individual de muncă, pe perioadă determinată, respectiv pe durata misiunii permanente în străinătate. Mai precis, a fost angajat, inițial, la Ministerul pentru întreprinderi Mici și Mijlocii, Comerț, Turism și Profesii Liberale (pe perioada celor două mandate de 4 ani cât a fost consul economic) și, ulterior, la Ministerul Afacerilor Externe (cât a fost consul general). Pe acest aspect, recurentul menționează că, în materia obligațiilor civile, regula este repararea prejudiciului în natură, iar excepția o reprezintă acordarea de despăgubiri. În fine, recurentul mai susține faptul că prima instanță nu a arătat motivele pentru care nu a ținut seama de afectarea imaginii sale publice, deși aceasta este de natură să-i producă prejudicii materiale. 3.2. În cadrul recursului incident împotriva considerentelor sentinței anterior arătate, pârâtul Guvernul României a arătat ca în mod eronat prima instanță a reținut existența cazului bine justificat. În motivarea căii de atac, întemeiată pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul a susținut faptul că judecătorul fondului nu a apreciat corect normele de tehnică legislativă incidente în speță, ceea ce a condus la aplicarea greșită a prevederilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare. În concret, hotărârea de guvern a cărei suspendare se solicită este un act administrativ unilateral cu caracter individual și, prin urmare, nu este necesar ca nota de fundamentare care o însoțește să conțină secțiunile prevăzute de art. 31 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările și completările ulterioare. Motivarea oportunității luării măsurii rechemării reclamantului este suficientă și concludentă, fiind circumscrisă în mod rezonabil marjei de apreciere recunoscută autorității pârâte în materia numirii/rechemării unui consul general. În Nota de fundamentare, ca instrument cerut de lege ce însoțește actul contestat, se regăsește justificarea aplicării măsurii rechemării reclamantului din calitatea de consul general. Totodată, motivele de drept care fundamentează soluția adoptată sunt precizate în preambulul Hotărârii de Guvern aflate în discuție.

Apărările formulate în cauză 4.1. Recurentul-pârât Guvernul României a formulat întâmpinare la recursul părții adverse în care a invocat excepția nulității acestuia pentru lipsa timbrajului. În același timp, partea a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, pentru argumentele prezentate la dosar. 4.2. Recurentul-reclamant A. a depus concluzii scrise, în care a invocat excepția inadmisibilității recursului incident. De asemenea, partea a solicitat, în subsidiar, respingerea recursului, ca neîntemeiat, pentru argumentele prezentate la dosar.

Soluția instanței de recurs 5.1. Referitor la excepția inadmisibilității recursului incident Recurentul-reclamant a arătat faptul că recursul incident este inadmisibil, deoarece nu tinde la schimbarea soluției primei instanțe, mai ales că partea adversă nu a căzut în pretenții, acțiunea pendinte fiind respinsă în totalitate. Ca atare, se urmărește doar înlăturarea anumitor considerente din sentință. Or, critica la considerente poate fi formulată exclusiv pe calea apelului principal și nu a acelui incident. Înalta Curte va respinge excepția invocată de recurentul-reclamant. Obiectul recursului incident îl constituie considerentele din sentința atacată care au condus instanța de fond la concluzia că Nota de fundamentare la H.G. nr. 565/2019 nu cuprinde nicio nominalizare a rațiunilor pentru care s-a procedat la încetarea misiunii reclamantului, iar simpla indicare a unor texte de lege (art. 108 din Constituție, Legea nr. 269/2003 și Legea nr. 62/2019) nu satisface principiul motivării actului administrativ; ca atare, reclamantul a aprobat existența unor împrejurări legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ contestat. Aceste considerente se regăsesc la fila x par. 8 și urm, respectiv fila x par. 2 - 4 din sentință. Art. 461 alin. (2) C. proc. civ. reglementează partea din hotărâre care poate fi atacată și stabilește următoarele: "(1) Calea de atac se îndreaptă împotriva soluției cuprinse în dispozitivul hotărârii. (2) Cu toate acestea, în cazul în care calea de atac vizează numai considerentele hotărârii prin care s-au dat dezlegări unor probleme de drept ce nu au legătură cu judecata acelui proces sau care sunt greșite ori cuprind constatări de fapt ce prejudiciază partea, instanța, admițând calea de atac, va înlătura acele considerente și le va înlocui cu propriile considerente, menținând soluția cuprinsă în dispozitivul hotărârii atacate." Pentru soluționarea excepției analizate, prezintă relevanță alin. (2) al articolului anterior enunțat care consacră dreptul părții nemulțumite de considerentele hotărârii judecătorești să formuleze o cale de atac împotriva acestora. Cu alte cuvinte, partea care are câștig de cauză are posibilitatea de a ataca considerentele prin care au fost înlăturate o parte din argumentele invocate în cauză. De asemenea, prezintă relevanță și prevederile art. 472 alin. (1) C. proc. civ. în care se statuează faptul că: "Intimatul este în drept, după împlinirea termenului de apel, să formuleze apel în scris, în cadrul procesului în care se judecă apelul făcut de partea potrivnică, printr-o cerere proprie care să tindă la schimbarea hotărârii primei instanțe." (aceste dispoziții se aplică în mod corespunzător și în privința recursului incident, după cum impun prevederile art. 491 alin. (1) C. proc. civ.) Așadar, se observă că dispoziția normativă mai sus citată menționează faptul că recursul incident se referă la schimbarea hotărârii primei instanțe, iar nu la schimbarea dispozitivului acestei hotărâri, după cum se susține de către recurentul-reclamant în motivarea excepției inadmisibilității. În măsura în care considerentele sunt înlăturate, hotărârea judecătorească este schimbată. Altfel spus, prin schimbarea hotărârii nu se înțelege doar schimbarea soluției din dispozitiv, ci și schimbarea/înlăturarea considerentelor sentinței, ele fiind parte a hotărârii. 5.2. Referitor la recursurile promovate în cauză Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor prezentate în cele două memorii de recurs, subsumate motivului de casare reglementat de prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a apărărilor expuse în întâmpinare, în notele scrise, a cadrului normativ aplicabil și a probatoriului administrat, Înalta Curte reține următoarele: În temeiul dispozițiilor art. 14 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, recurentul-reclamant a solicitat suspendarea executării art. 1 și art. 2 din H.G. nr. 565/2019 prin care s-a dispus: "(1) Domnul A. se recheamă din calitatea de Consul General, șef al Consulatului General al României la Milano, Republica Italiană. (2) Domnul A. își va încheia misiunea în termen de cel mult 90 de zile de la intrarea în vigoare a prezentei hotărâri." Prima instanță a respins cererea de suspendare, întrucât reclamantul nu a probat îndeplinirea condiției pagubei iminente. Înalta Curte apreciază că soluția pronunțată este legală, însă se impune schimbarea parțială a considerentelor avute în vedere de judecătorul fondului cauzei. Conform art. 14 din Legea contenciosului administrativ, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond. După cum se cunoaște, suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există. Mai este de observat că suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați. Pe de altă parte, se impune a fi făcută precizarea, realizată și de către prima instanță, că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă). De aici, rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuși titlu executoriu. Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept și o democrație constituțională. Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004. De altfel, în cadrul activității de organizare a executării și de executare în concret a legii, autoritățile publice emit acte juridice cu scopul de a modifica ordinea juridică existentă, folosind prerogative de putere publică, iar actele administrative se adresează persoanelor fizice sau juridice, care au obligația punerii lor în executare. Cert este că trebuie asigurat un echilibru în procesul executării din oficiu a actelor administrative, precum și anumite garanții de echitate pentru cetățeni, întrucât activitățile administrative nu pot fi discreționare în ceea ce privește alegerea formelor de executare. În altă ordine de idei, din lecturarea dispoziției normative anterior citate, rezultă că, pentru a se dispune suspendarea actului administrativ, trebuie îndeplinite cumulativ următoarele condiții: existența unui act administrativ, parcurgerea procedurii administrative prealabile prin care se solicită autorității publice revocarea actului administrativ, prezența unui caz bine justificat și prevenirea unei pagube iminente. Așadar, o primă cerință pentru a interveni această măsură excepțională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezența unui asemenea act. Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noțiunea de act administrativ se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice. În mod indiscutabil, H.G. nr. 565/2019, în raport de obiectul de reglementare și de destinatarul său, este un act administrativ unilateral cu caracter individual. Recurentul-reclamant a formulat plângere prealabilă și, ulterior, s-a adresat instanței cu cererea de chemare în judecată având ca obiect anularea H.G. nr. 565/2019, aceasta formând obiectul Dosarului nr. x/2019 aflat pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a, de contencios administrativ și fiscal. Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. La modul concret, conform legislației naționale, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu. Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate. Prima instanță a apreciat că este îndeplinită această condiție, întrucât H.G. nr. 565/2019 nu este motivată în fapt și în drept, opinie care nu este împărtășită de instanța de control judiciar. Pe acest aspect, Înalta Curte reține că, într-adevăr, un act administrativ este motivat atunci când el enunță motivele de fapt și de drept pentru care autorul său îl consideră justificat. Motivarea reprezintă o condiție generală, aplicabilă oricărui act administrativ. Altfel spus, motivarea este o condiție de legalitate externă a actului, care face obiectul unei aprecieri in concreto, după natura acestuia și contextul adoptării sale. Obiectivul său este prezentarea într-un mod clar și neechivoc a raționamentului instituției emitente a actului. Așadar, motivarea este o formalitate substanțială a cărei absență sau insuficiență antrenează invaliditatea actului. Motivarea urmărește o dublă finalitate: îndeplinește o funcție de transparență a procedurilor administrative în profitul cetățenilor care vor putea astfel să verifice dacă actul este sau nu întemeiat și permite autorității judiciare să exercite controlul de legalitate asupra acestuia. Din această cauză, motivarea trebuie să expună într-un mod clar și neechivoc raționamentele instituției care a emis actul. De asemenea, motivarea trebuie să indice în mod expres baza juridică a actului adoptat. O motivare insuficientă sau greșită este considerată a fi echivalentă cu o lipsă a motivării actului administrativ, iar aceasta atrage nulitatea sau nevalabilitatea lui. În cauza de față, la o analiză în aparență a actul administrativ a cărei suspendare se solicită, Înalta Curte reține că acesta este motivat în mod corespunzător. Astfel, temeiurile de drept care au fundamentat măsura administrativă adoptată au fost nominalizate în preambulul hotărârii de guvern aflate în discuție. În plus de aceasta, trebuie avute în vedere și normele care reglementează activitatea consulară, norme indicate în Nota de fundamentare a acestei Hotărâri de Guvern (aflată la dosar fond): Legea nr. 269/2003 privind Statutul Corpului Diplomatic și Consular al României, cu modificările și completările ulterioare, cât și Legea nr. 62/2019 privind activitatea consulară. De menționat faptul că Nota de fundamentare face corp comun cu Hotărârea de Guvern, iar temeiurile de fapt se regăsesc în cuprinsul acesteia: "pentru desfășurarea în condiții normale a activității Consulatului General al României la Milano, Republica Italiană, precum și pentru reprezentarea corespunzătoare a intereselor românești în cadrul circumscripției consulare (...)." Contrar celor menționate de primă instanță, fiind vorba despre un act administrativ unilateral cu caracter individual, nu este necesar ca instrumentul de prezentare și motivare ce însoțește un asemenea act să conțină secțiunile prevăzute de art. 31 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările și completările ulterioare. În raport de cadrul normativ aplicabil acestei categorii de personal, se poate concluziona în sensul că oportunitatea numirii și, corelativ, a rechemării trebuie să fie apreciată de autoritatea publică căreia îi revine competența legală de numire în funcție, în scopul și limitele prevăzute de lege; în speța de față, numirea/rechemarea consulului general se face de către Guvern, la propunerea Ministrului Afacerilor Externe. Este de observat faptul că măsura rechemării recurentului-reclamant a fost dispusă printr-un act administrativ având aceeași formă și forța juridică cu actul administrativ prin care acesta fusese numit în calitatea de consul general. În consecință, instanța de control judiciar apreciază că H.G. nr. 565/2019 este motivată în mod corespunzător, iar măsura administrativă dispusă prin intermediul său se încadrează în marja de apreciere de care dispune autoritatea publică emitentă. Așa fiind, nu există împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității acestui act administrativ. Prin urmare, criticile prezentate în cadrul recursului incident promovat de recurentul-pârât sunt fondate. Conform art. 2 alin. (1) lit. ș) din legea în discuție, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. Așadar, paguba iminentă presupune o anumită urgență pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ. Putem aprecia că există urgență atunci când executarea actului administrativ aduce o atingere gravă și imediată unui interes public, situației reclamantului sau intereselor pe care acesta înțelege să le apere. Revine judecătorului de contencios administrativ, investit cu soluționarea unei cereri de suspendare, să aprecieze în mod concret, având în vedere argumentele prezentate de reclamant, dacă efectele actului aflat în discuție sunt de natură să justifice urgența. Aceasta din urmă poate justifica măsura provizorie a suspendării executării unui act administrativ, fără ca ea să aducă atingere hotărârii judecătorești ce urmează a se pronunța cu privire la cererea de anulare a actului. În speța de față, Înalta Curte apreciază că este corectă concluzia primei instanțe, în sensul că nu este îndeplinită condiția prevenirii pagubei iminente, impusă de art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ, în raport de considerentele prezentate în cuprinsul sentinței recurate. Într-adevăr, reclamantul-reclamant nu a probat iminența producerii unui prejudiciu material în patrimoniul său susceptibil să determine suspendarea actului administrativ contestat. Partea susține că rechemarea din funcție este o măsură sancționatorie, de concediere, care îi afectează cariera diplomatică și reputația. Prin urmare, măsura în discuție îi generează un prejudiciu material viitor și previzibil. Instanța de control judiciar apreciază că opinia recurentului este nefondată, deoarece nu se poate considera că prin rechemarea din calitatea de consul general se aduce atingere dreptului la muncă, inclusiv în componenta sa materială. Pe acest aspect, trebuie evidențiat faptul că, la momentul accederii în această calitate, persoana în cauză este supusă reglementarilor conținute în Statutul Corpului Diplomatic și Consular al României. Membrii acestui Corp sunt, în principal, diplomații de carieră și au un statut specific, conferit de atribuțiile și răspunderile ce le revin pentru înfăptuirea politicii externe a României, potrivit prevederilor legale. Așadar, este întemeiată apărarea recurentului-pârât în sensul că rechemarea din calitatea de consul general este o caracteristică a acestei categorii pe care persoana în cauză și-o asumă la momentul în care accede în funcție; ca atare, aflându-se într-o astfel de situație, nu se poate pretinde vătămarea în dreptul de natură să determine necesitatea suspendării efectelor actului administrativ litigios. În motivarea îndeplinirii condiției analizate, recurentul-reclamant invocă faptul că, prin punerea în executare a actului administrativ contestat, în sensul rechemării sale din calitatea de Consul General, se produce dezorganizare la nivelul Consulatului General al României la Milano, mai ales în contextul desfășurării alegerilor pentru Președintele României. Înalta Curte nu poate primi această susținere, în condițiile în care buna funcționare a activității la Consulatul General al României la Milano a fost asigurată prin numirea unui nou consul general, prin art. 3 din hotărârea criticată, care va asigura continuitatea activității la nivelul instituției, inclusiv în ceea ce privește organizarea alegerilor ce urmează a se desfășura. Aserțiunile recurentului-reclamant în sensul că noul consul general ar putea întâmpina dificultăți la preluarea mandatului nu pot fi primite, în condițiile în care dreptul de apreciere asupra competenței profesionale revine Guvernului, la propunerea Ministrului Afacerilor Externe. În consecință, criticile prezentate în cadrul memoriului de recurs promovat de recurentul-reclamant, subsumate motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., sunt nefondate. Însă, critica prezentată în recursul incident este fondată.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 și art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, raportat la art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge excepția inadmisibilității recursul incident, va respinge recursul formulat de reclamant, ca nefondat; totodată, instanța va admite recursul incident formulat de pârât și va înlătura considerentele din sentința atacată în ceea ce privește existența cazului bine justificat.