ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6127/2020

Asupra conflictului negativ de competență;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele;

Prin cererea formulată la data de 26.05.2020, înregistrată pe rolul Tribunalului Alba, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, sub dosar nr. x/2020, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Blaj (U.A.T. Municipiul Blaj), în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltarii Regionale și Administrației Publice - Direcția Generală Programul Operațional Regional - Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Regional București a solicitat:

I. Anularea Deciziei nr. 295 din 20.11,2019 (comunicată în 26.11.2019) privind soluționarea contestației formulate de către UAT Municipiul Blaj înregistrată la MLPDA sub nr. x/29.10.2019, emisă de către pârât prin Compartimentul de Soluționare Contestații

II. Anularea Notei de neconformitate nr. x/19.09.2019 emisă de pârât și pe cale de consecință anularea reducerilor procentuale in cuantum de 100% aplicate in baza notei de neconformitate nr. x/19.09.2019;

În motivarea cererii, reclamanta a arătat că, atât prin Nota de neconformitate nr. x/19.09.2019, cât și prin Decizia nr. 295 din 20.11.2019 privind soluționarea contestației formulate de către UAT Municipiul Blaj, se susține că autoritatea contractantă era obligată să realizeze procedura competitivă pentru atribuirea contractelor în cauză, și nu prin achiziție directă.

Prin sentința civilă nr. 336/CAF/2020, Tribunalul Alba, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a admis excepția necompetenței teritoriale și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului București, secția Contencios.

Pentru a pronunța această sentință, Tribunalul Alba a reținut că potrivit art. 10 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, "Reclamantul autoritate publică, instituție publică sau asimilată acestora se adresează exclusiv instanței de la domiciliul sau sediul pârâtului".

Cum, în speță, pârâtul are sediul în București, instanța a admis excepția de necompetență teritorială a Tribunalului Alba, secția a II-a civilă, de contencios administrativ Fiscal și de Insolvență și a declinat soluționarea acțiunii privind pe reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Blaj, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale Și Administrației Publice - Direcția Generală Programul Operațional Regional - Autoritatea De Management Pentru Programul Operațional Regional, în favoarea Tribunalului București, secția Contencios.

Cauza a fost înregistrată la data de 24.08.2020, pe rolul Tribunalului București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2020.

Prin sentința civilă nr. 3930 din data de 11.09.2020, Tribunalul București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția necompetenței teritoriale a Tribunalului București și a dispus declinarea competentei de soluționare a cauzei privind pe reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Blaj, în contradictoriu cu pârât Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice - Direcția Generală Programul Operațional Regional - Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Regional, în favoarea Tribunalului Alba.

Pentru a pronunța această sentință, Tribunalul București a reținut că prin Nota de neconformitate nr. x/19.09.2019 s-a reținut aplicarea unei reduceri procentuale de 100% din valoarea contractelor de servicii nr. x/24.04.2017 și nr. y/04.01.2018+AA 1/01.02.2019 încheiate de reclamanta UAT Municipiul Blaj cu S.C. A. S.R.L., respectiv cu S.C. B. S.R.L., corecția fiind aplicată în baza O.U.G. nr. 66/2011 și H.G. nr. 519/2014. Prin Decizia nr. 295/20.11.2019 a fost respinsă ca neîntemeiată contestația formulată de reclamantă împotriva notei de neconformitate menționate.

Potrivit art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, "Deciziile pronunțate în soluționarea contestațiilor pot fi atacate de către contestatar la instanța judecătorească de contencios administrativ competentă, în conformitate cu prevederile Legii nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare."

În condițiile în care legea specială face trimitere la dispozițiile Legii nr. 554/2004, se constată că sub aspectul competenței teritoriale sunt aplicabile dispozițiile art. 10 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, așa cum a fost modificată prin Legea nr. 212/2018, care prevăd expres că reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanței de la domiciliul sau sediul său, iar reclamantul autoritate publică, instituție publică sau asimilată acestora se adresează exclusiv instanței de la domiciliul sau sediul pârâtului.

Conform art. 1 alin. (1) din Legea 554/2004 "Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât și public". Conform art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea 554/2004 autoritate publică - orice organ de stat sau al unităților administrativ-teritoriale care acționează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public; sunt asimilate autorităților publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obținut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de putere publică;

Conform art. 2 alin. (1) lit. g) din O.U.G. nr. 66/2011 reprezintă beneficiar - orice persoană fizică sau juridică de drept public ori privat, așa cum este aceasta definită pentru fiecare program în reglementările europene incidente și documentele programului respectiv și care este fie direct sau indirect parte în contractul/acordul/decizia/ordinul de finanțare finanțat integral sau parțial din fonduri europene și/sau fonduri publice naționale aferente acestora ori, după caz, din fonduri provenite de la alți donatori publici internaționali, fie persoană fizică sau juridică îndreptățită să primească, numai pe baza unei cereri de plată, subvenții ori ajutoare care sunt finanțate din instrumentele de finanțare a politicii agricole comune, în conformitate cu prevederile legale naționale și/sau comunitare în vigoare.

Din analiza prevederilor citate, Tribunalul București a constatat că în contenciosul administrativ este dedus judecății raportul de drept administrativ ce se naște între o autoritate publică și o persoană vătămată, ca regulă generală acestea fiind și persoanele cu calitate procesuală.

Având în vedere ansamblul dispozițiilor O.U.G. nr. 66/2011 s-a reținut că în raportul de drept administrativ dedus judecății nu Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Blaj are calitatea de autoritate publică în accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea 554/2004, ci organul de stat care acționează în regim de putere publică și care, în virtutea competenței legale, a emis actele administrative care sunt contestate în prezenta cauză, Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Blaj având în speță calitatea de persoană vătămată.

Or, în raport de prevederile art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Tribunalul București a constatat că în speță nu autoritatea publică în sensul art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004 are calitatea de reclamant, ci aceasta are calitate de pârât, astfel că sunt incidente în cauză prevederile art. 10 alin. (3) teza I, respectiv este competentă instanța de la sediul reclamantei, întrucât potrivit prevederilor art. 2 alin. (1) lit. g) din O.U.G. nr. 66/2011, beneficiar poate fi atât o persoană de drept public cât și o persoană de drept privat și nu teza a II-a a art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

Tribunalul a reținut, în acest context, faptul că prin articolul 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, legiuitorul a presupus două ipoteze. Prima privește reclamantul persoană fizică și persoană juridică de drept privat, fiind stabilită competența în favoarea acesteia, iar cea de-a doua privește reclamantul autoritate publică, instituție publică sau asimilată, fiind stabilită competența tot în favoarea persoanei fizice sau juridice de drept privat (în textul legal fiind menționat cuvântul pârât, fără o distincție). Această din urmă concluzie, anume stabilirea competenței în favoarea persoane fizice sau juridice de drept privat și în situația în care este pârâtă, este întemeiată pe criteriul dezechilibrului de putere în cadrul raportului juridic de drept administrativ. Altfel spus, așa cum rezultă din art. 10 alin. (3), în situația în care există un diferend juridic între părțile raportului juridic de drept administrativ, instanța competentă urmărește partea care este într-un dezavantaj.

Norma de competență este edictată în favoarea părții din raportul juridic de drept material care nu are aceleași resurse pe care le are statul, acesta din urmă având, în esență, un avantaj net superior oricărei persoane fizice sau juridice.

Articolul 10 alin. (3) nu definește pârâtul, făcând vorbire doar de reclamant, fiind necesară o interpretare din partea instanțelor pentru a aduce la lumină rațiunea acestuia.

Așadar, dacă prima teză a art. 10 alin. (3) stabilește competența în favoarea reclamantului atunci când acesta este persoană fizică sau juridică de drept privat, fiind de presupus că pârâtul poate fi doar statul, lucru care reiese din configurația raportului juridic de drept administrativ (raport juridic material), a doua teza privește raportul juridic procesual din sens invers, adică ipoteza în care statul este reclamant, competența fiind, din nou, stabilită în favoarea pârâtului.

Deși "pârâtul" nu este definit în niciun fel în teza a doua, nu se poate presupune că textul se referă exclusiv la persoana fizică sau juridică de drept privat, întrucât raportul juridic administrativ poate presupune ca ambele părți să fie reprezentante ale statului (lato sensu), singura interpretare care dă sens regulii prevăzute în art. 10 alin. (3) este cea privind favorizarea părții aflate într-o poziție de inferioritate cu statul, indiferent dacă aceasta este o persoană fizică, juridică de drept privat sau juridică de drept privat asimilată unei autorități publice sau o persoană juridică de drept public, întrucât o altă interpretare ar conduce la lipsa rațiunii alegerii competenței in favorem.

Calitatea de persoană juridică de drept public are relevanță procesuală din punctul de vedere al competenței doar în situația în care această calitate dă naștere unui raport juridic de drept material dezechilibrat, în situația în care persoana juridică de drept public acționează în regim de putere publică, deci cu puteri exorbitante. Doar într-o astfel de situație se poate apăra interesul pârâtului prin judecarea procesului cât mai aproape de sediul/domiciliul acestuia.

În situația în care configurarea raportului juridic de drept material nu presupune acționarea în regim de putere publică a unei persoane juridice de drept public, rațiunea celei de-a doua teze încetează să mai existe, fiind lipsit de orice finalitate textul legal.

Altfel spus, persoana juridică de drept public sesizează instanța de la sediul/domiciliul pârâtului doar în cazul în care acționează ca o parte cu puteri exorbitante, anume în calitate de autoritate publică ce acționează în regim de putere publică.

Așadar, deși completul de judecată nu neagă calitatea de autoritate publică a reclamantei, în mod general, așa cum este definită în Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, consideră că în raportul juridic dedus judecății reclamanta nu acționează în calitate de autoritate publică, iar pentru stabilirea competenței trebuie să se pornească de la raportul juridic administrativ concret ce face obiect al cauzei.

În plus, trebuie observat faptul că în situația în care reclamant ar fi fost o persoană fizică de drept privat ce contestă o decizie emisă de autoritatea de management în cadrul derulării unui contract de finanțare nerambursabilă, competența s-ar fi stabilit fără dubiu în favoarea instanței de la sediul reclamantei.

Rațiunea stabilirii competenței în favoarea persoanei fizice sau juridice de drept privat, indiferent dacă este reclamant sau pârât, conduce la concluzia că norma prevăzută în art. 10 alin. (3) trebuie să fie interpretată nu literal, ci în spiritul acesteia, numai într-o astfel de situație scopul legii, anume protecția suplimentară acordată părții vulnerabile, putând fi atins.

Or, nu există niciun argument pentru care nu s-ar aplica aceeași regulă și în cazul în care într-un raport juridic litigios identic, reclamantul este o persoană juridică de drept public, atâta timp cât acesta nu acționează în regim de putere publică, ci într-o poziție de inferioritate în raport cu autoritatea emitentă a actelor contestate.

Astfel fiind, de vreme ce în prezenta cauză, reclamantul nu acționează în regim de putere publică, competența teritorială de soluționare a litigiului se stabilește conform dispozițiilor prevăzute de art. 10 alin. (3) teza I din Legea nr. 554/2004, în considerarea cărora instanța a admis excepția necompetenței teritoriale și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului Alba.

Ivindu-se conflictul negativ de competență a fost sesizată, în baza art. 135 din C. proc. civ., Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal pentru soluționarea acestuia.

Pentru a hotărî astfel, se au în vedere considerentele arătate în continuare.

În ceea ce privește cadrul procesual se constată că, prin cererea dedusă judecății, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Blaj (U.A.T. Municipiul Blaj), în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltarii Regionale și Administrației Publice - Direcția Generală Programul Operațional Regional - Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Regional București a solicitat anularea Deciziei nr. 295 din 20.11,2019 (comunicată în 26.11.2019) privind soluționarea contestației formulate de către UAT Municipiul Blaj înregistrată la MLPDA sub nr. x/29.10.2019, emisă de către pârât prin Compartimentul de Soluționare Contestații și a Notei de neconformitate nr. x/19.09.2019 emisă de pârât și pe cale de consecință anularea reducerilor procentuale în cuantum de 100% aplicate în baza notei de neconformitate nr. x/19.09.2019.

Aspectul care a generat conflictul negativ de competență între cele două instanțe se referă la stabilirea competenței teritoriale, în raport cu prevederile legale incidente în materie.

Înalta Curte constată că Tribunalul Alba, secția a II-a civilă, de contencios administrativ Fiscal și de Insolvență în mod corect a reținut că potrivit art. 10 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, "Reclamantul autoritate publică, instituție publică sau asimilată acestora se adresează exclusiv instanței de la domiciliul sau sediul pârâtului".

Astfel, se consată că este greșit raționamentul Tribunalului București în sensul că deși nu se neagă calitatea de autoritate publică a reclamantei, în mod general, așa cum este definită în Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, a considerat fără temei că în raportul juridic dedus judecății reclamanta nu acționează în calitate de autoritate publică, iar pentru stabilirea competenței trebuie să se pornească de la raportul juridic administrativ concret ce face obiect al cauzei, deoarece dispozițiile legale sus-citate nu oferă această alternativă, ci menționează în mod expres că reclamantul autoritate publică, instituție publică sau asimilată acestora se adresează exclusiv instanței de la domiciliul sau sediul pârâtului.

Cum, în speță, pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice - Direcția Generală Programul Operațional Regional - Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Regional are sediul în București, Înalta Curte constată că acestei instanțe îi aparține competența de soluționare a prezentei cauze.

Pentru toate considerentele arătate, în temeiul art. 135 alin. (4) din C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabilește competența de soluționare a cauzei privind pe reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Blaj, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice - Direcția Generală Programul Operațional Regional - Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Regional, în favoarea Tribunalului București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 18 noiembrie 2020.