ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5217/2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 24.04.2015 sub nr. x/2015, reclamanta Agenția Națională pentru Pescuit și Acvacultura a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Administrației și Internelor, prin Direcția Generală Juridică, și Guvernul României, prin Cancelaria Primului Ministru, ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună anularea poziției 184 din anexa nr. 46 (Inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al comunei Mihăilești, însușită de Consiliul Local Mihăilești prin Hotărârea nr. 10 din 27.08.1999, modificata și completata prin Hotărârea Consiliului Local nr. 13/27.09.2000) la H.G. nr. 1348/2001 privind atestarea domeniului public al județului Buzău, precum și a municipiilor, orașelor și comunelor din județul Buzău.

Prin sentința civilă nr. 1599 din 4 mai 2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, s-a admis excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de pârâtul Ministerul Afacerilor Interne și, pe cale de consecință, s-a respins cererea formulată de reclamanta Agenția Națională pentru Pescuit și Acvacultură, astfel cum a fost precizată de aceasta în dosarul nr. x/2015, ca fiind introdusă împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă; s-a admis excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de pârâtul Guvernul României în ceea ce privește capetele de cerere având ca obiect anularea actelor subsecvente H.G. nr. 1348/2001 indicate de reclamanta Agenția Națională pentru Pescuit și Acvacultură în cererea precizatoare înregistrată la data de 03.11.2015 în dosarul nr. x/2015 și, pe cale de consecință, s-au respins aceste capete de cerere în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României ca fiind formulate împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă; s-au respins, ca neîntemeiate, excepțiile inadmisibilității pentru lipsa procedurii prealabile și tardivității invocate de pârâții Guvernul României, Unitatea Administrativ Teritorială Mihăilești și Consiliul Local al comunei Mihăilești în dosarul nr. x/2015; s-au respins, ca neîntemeiate, excepțiile lipsei calității procesuale active, lipsei de interes, inadmisibilității pentru lipsa procedurii prealabile și tardivității invocate de pârâții S.C. A. S.R.L., Guvernul României și Consiliul Local al comunei Mihăilești în dosarul nr. x/2015.

În temeiul art. 406 C. proc. civ., s-a luat act de renunțarea reclamantei Administrația Națională "Apele Române" - Administrația Bazinală de Apă Buzău-Ialomița la judecarea capetelor de cerere având ca obiect anularea pct. 176, 178 și 179 din Anexa 46 la H.G. nr. 1348/2001 și s-au admis, în parte, cererile de chemare în judecată conexate, astfel cum au fost precizate de reclamantele AGENȚIA NAȚIONALĂ PENTRU PESCUIT ȘI ACVACULTURĂ și ADMINISTRAȚIA NAȚIONALĂ APELE ROMÂNE - ADMINISTRAȚIA BAZINALĂ DE APĂ BUZĂU-IALOMIȚA, în contradictoriu cu pârâții MINISTERUL AFACERILOR INTERNE - DIRECȚIA GENERALĂ JURIDICĂ, GUVERNUL ROMÂNIEI, CONSILIUL LOCAL AL COMUNEI MIHĂILEȘTI și UAT MIHĂILEȘTI, S.C. A. S.R.L. și STATUL ROMÂN prin MINISTERUL FINANȚELOR PUBLICE și intervenienta S.C. B. S.R.L. și cererea de intervenție voluntară principală formulată de Agenția Națională pentru Pescuit și Acvacultură în dosarul nr. x/2015, astfel cum a fost precizată.

S-a anulat pct. 177, pct. 180, pct. 181, pct. 182, pct. 183, pct. 184 și pct. 185 din Anexa nr. 46 la H.G. nr. 1348/2001; s-a anulat, în parte, HCL Mihăilești nr. 6/2003 în ceea ce privește pozițiile nr. 177, nr. 180, nr. 181, nr. 182, nr. 183, nr. 184 și nr. 185 din Anexa nr. 46 la H.G. nr. 1348/2001, indicate în Anexa nr. 6 la HCL Mihăilești, s-a anulat, în parte, HCL Mihăilești nr. 54/25.07.2008 în ceea ce privește pozițiile nr. 30, nr. 33, nr. 34, nr. 35, nr. 36, nr. 37 și nr. 38 din Anexa nr. 1 la această hotărâre, s-a anulat în tot HCL Mihăilești nr. 18/23.04.2010 și HCL nr. 26/09.07.2010, s-a anulat contractul de asociere în participațiune nr. x/19.07.201 și s-a dispus radierea înscrierii de carte funciară în ceea ce privește amenajarea piscicolă Lunca Mihăilești reprezentată de încheierea nr. 13337/14.04.2010 a OCPI Buzău.

S-au respins, în rest, cererile de chemare în judecată conexate, astfel cum au fost precizate, și cererea de intervenție voluntară principală formulată de Agenția Națională pentru Pescuit și Acvacultură în dosarul nr. x/2015, astfel cum a fost precizată și s-a respins cererea de intervenție voluntară principală formulată de S.C. B. S.R.L., ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței au declarat recurs Guvernul României și UAT Mihăilești.

În susținerea recursului său recurentul-pârât Guvernul României a invocat cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 4 și 8.

Referitor la primul motiv de casare, recurentul pârât susține că raportat la obiectul acțiunii introductive, respectiv anularea parțială a H.G. nr. 1348/2001 privind atestarea domeniului public al județului Buzău precum și a municipiilor, orașelor și comunelor din județul Buzău soluția pronunțată de instanța de fond vizează aspecte ale unei acțiuni de natură eminamente civilă, excedând cadrului procesual și legal precum și sferei de competență a instanței de contencios administrativ (competentă să cenzureze actele administrative supuse controlului său).

Întreaga argumentație care a condus la pronunțarea sentinței atacate se referă la acte ale unor autorități publice locale.

O altă critică invocată de recurentul-pârât se referă la modul în care instanța de fond a soluționat excepția tardivității acțiunii în anulare. Recurentul afirmă că instanța de fond a interpretat în mod subiectiv considerentul invocat de Guvernul României care nu se referea la tardivitatea introducerii cererii în justiție față de momentul introducerii plângerii prealabile ci la tardivitatea ei față de momentul intrării în vigoare a actului atacat.

Recurentul afirmă că o hotărâre de guvern se aduce la cunoștința publică prin publicarea în Monitorul Oficial al României și, față de data publicării, respectiv data de 22.08.2002, acțiunea formulată la data de 24.04.2014 este tardivă. În ceea ce privește modalitatea de publicare a anexelor, recurentul-pârât arată că anexele, datorită faptului că sunt ample, se publică în Monitorul Oficial al României Partea I bis care și se poate obține, în afara abonamentului, de către persoanele interesate de la Regia Autonomă Monitorul Oficial al României.

În ceea ce privește fondul cererii, recurentul-pârât arată că a procedat în mod legal la atestarea domeniului public al UAT Mihăilești, în acord cu prevederile H.G. nr. 561/2009. Actul său nu creează drepturi noi, nu modifică regimul juridic al bunurilor respective și nu este de natură să vatăme vreun drept, neavând niciun efect asupra proprietății altor persoane. Se mai invocă faptul că Guvernul nu are decât competența de a atesta sau nu apartenența bunurilor la domeniul public de interes local sau județean neavând abilitatea de a inventaria aceste bunuri. Intervenția Guvernului asupra inventarelor însușite de către autoritățile locale în sensul adăugării sau eliminării unor bunuri ar reprezenta o ingerință inacceptabilă în autonomia locală autonomie consfințită prin legea fundamentală.

Recurenta-pârâtă UAT Mihăilești a invocat, la rândul său, motive de casare care se pot subsuma cazurilor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 din C. proc. civ.

O primă critică se referă la modalitatea în care a fost soluționată excepția inadmisibilității acțiunii pentru lipsa plângerii prealabile. În ceea ce privește hotărârea de guvern atacată, recurenta-reclamantă arată că procedura prealabilă a fost formulată tardiv în raport cu data publicării hotărârii de guvern în Monitorul Oficial al României. În ceea ce privește hotărârile de consiliu local se arată că nu a existat nicio cerere de anulare a acestora fiind formulate doar cereri de lăsare a terenurilor respective în deplină proprietate și posesie, aceste cereri neputând fi interpretate ca o plângere prealabilă, neîntrunind condițiile de fond și de formă. Oricum, și aceste cereri sunt formulate tardiv astfel încât, chiar dacă sunt interpretate ca având valoare de plângeri prealabile acțiunea ar fi trebuit respinsă ca inadmisibilă datorită tardivității procedurii prealabile.

O altă critică se referă la modul în care a fost soluționată excepția tardivității acțiunii, recurenta-pârâtă arătând că acțiunea ar fi trebuit să fie respinsă ca tardivă întrucât a fost formulată cu depășirea termenului de 6 luni prevăzut de art. 11 din legea nr. 554/2004 din momentul publicării anexei 46 în Monitorul Oficial al României, iar reclamantei Administrația Națională "Apele Române" i s-a solicitat în anul 2007 emiterea autorizației de gospodărire a apelor.

Se invocă și nerespectarea art. 204 din C. proc. civ. în sensul că au fost soluționate precizările la acțiune în condițiile în care acestea au fost formulate tardiv de intimata-reclamantă ANPA.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurenta-pârâtă arată că chiar dacă intimatele pretind un drept de administrare a bazinelor hidrografice aflate în proprietatea publică a statului, acest lucru nu le conferă un drept exclusiv de administrare asupra terenului care aparține, din punct de vedere istoric și geografic, în mod legal, comunității locale. Din niciun înscris nu rezultă că bălțile comunei ar fi fost în administrarea unor autorități publice și sunt domeniul public al statului pentru a fi aplicabile prevederile art. 3 alin. (1) din legea 107/1996.

De asemenea, în mod eronat, instanța de fond a apreciat că sunt incidente prevederile art. 3 alin. (1) și (2) din legea nr. 107/1996, neexistând nicio dovadă cu privire la localizarea amenajării piscicole Mihăilești.

Recurenta-pârâtă arată că deși nu au fost formulate apărări în sensul incidenței art. 3 alin. (5) din Legea nr. 107/1996, conform dispozițiilor art. 22 alin. (2) din C. proc. civ. prima instanță trebuia să analizeze și să constate că anumite acumulări ce fac obiectul poziției nr. 177 și poziției 180-185 din Anexa 46 la H.G. nr. 1348/2001 sunt exceptate de la art. 1. Consiliul Local al Comunei Mihăilești a emis în mod legal HCL nr. 10 din 1999 și HCL nr. 6/2003 deoarece bălțile sunt distincte și aparțin comunei Mihăilești nu fac parte din domeniul public al statului pentru ca reclamantele să pretindă un drept de administrare exclusiv.

Intimații au formulat întâmpinări, solicitând respingerea recursurilor.

II. Soluția instanței de recurs

Înalta Curte, cu privire la recursurile formulate constată următoarele:

În ceea ce privește recursul recurentei-pârâte UAT Mihăilești, se constată că recurenta-pârâtă a fost citată pentru termenul de judecată din 17.09.2020 cu mențiunea achitării taxei de timbru în valoare de 100 RON, obligație pe care nu a respectat-o până la termenul de judecată.

Potrivit art. 33 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 80/2013 "Taxele judiciare de timbru se plătesc anticipat, cu excepțiile prevăzute de lege."

Potrivit art. 24 alin. (1) și (2) din același act normativ (1) Recursul împotriva hotărârilor judecătorești se taxează cu 100 RON dacă se invocă unul sau mai multe dintre motivele prevăzute la art. 488 alin. (1) pct. 1-7 din C. proc. civ.

(2) În cazul în care se invocă încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, pentru cereri și acțiuni evaluabile în bani, recursul se taxează cu 50% din taxa datorată la suma contestată, dar nu mai puțin de 100 RON; în aceeași ipoteză, pentru cererile neevaluabile în bani, cererea de recurs se taxează cu 100 RON.

Având în vedere faptul că recurenta-reclamantă nu și-a îndeplinit obligația de achitare a taxei de timbru comunicate de instanță se va proceda la anularea cererii de recurs.

În ceea ce privește recursul formulat de recurentu-pârât Guvernul României, se constată că acesta este nefondat.

Nu se poate vorbi, în speță, de o depășire a atribuțiilor puterii judecătorești, instanța de fond pronunțându-se pe o cerere de anulare a unui act administrativ, în conformitate cu prevederile art. 1 din legea 554/2004.

Faptul că analiza legalității acestui act administrativ, respectiv a hotărârii de Guvern de atestare a domeniului public al unei localități, presupune lămurirea unor aspecte referitoare al dreptul de proprietate nu poate să modifice natura pricinii care este dată de natura actului atacat.

Oricum, chiar dacă ar fi fost vorba de o cauză civilă, soluționarea ei de către o instanță de contencios administrativ nu ar fi avut semnificația depășirii atribuțiilor puterii judecătorești ci s-ar fi putut pune, eventual, problema necompetenței materiale cu trimitere la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 3 din C. proc. civ. (când hotărârea a fost dată cu încălcarea competenței de ordine publică a altei instanțe, invocată în condițiile legii). Or, în speță, nu s-a invocat acest motiv de casare și nu s-a făcut dovada îndeplinirii condițiilor menționate în articolul citat.

Cât privește faptul că motivarea se referă la aspecte care vizează acte ale autorităților administrației publice locale, Înalta Curte constată, de asemenea, că acest aspect nu poate conduce la reținerea unei depășiri a atribuțiilor puterii judecătorești ci, eventual, ar fi impus declinarea competenței în situația în care s-ar fi reținut că actele autorităților publice locale atacate au natura juridică a unor acte administrative propriu-zise nu a unor operațiuni prealabile care se atacă doar odată cu actul administrativ propriu-zis. Pentru aceasta ar fi trebuit, însă, ca excepția necompetenței materiale să fie formulată în termen, în fața instanței de fond.

În ceea ce privește termenul de formulare a acțiunii, contrar celor susținute de recurentul-reclamant, Înalta Curte constată că publicarea anexelor la H.G. nr. 1348/2001 în Monitorul Oficial al României Partea I bis nu poate avea semnificația unei aduceri la cunoștința publică a conținutului acestora. Întrucât această publicație nu se distribuie în cadrul abonamentului ci presupune un demers special din partea persoanei interesate pentru procurarea ei nu se poate prezuma, în mod rezonabil, că actul normativ respectiv a ajuns la cunoștința publică, persoanele vătămate prin acest act neavând posibilitatea să anticipeze conținutul acestuia.

În consecință, în mod corect termenul de formulare a acțiunii și a plângerii prealabile nu a fost calculat de la data publicării H.G. nr. 1348/2001 în Monitorul Oficial al României Partea I, anexele fiind publicate în Monitorul Oficial al României Partea I bis.

Referitor la fondul pricinii, Înalta Curte constată că susținerile recurentului-pârât nu pot conduce la admiterea recursului.

Contrar celor susținute de recurentu-pârât, se constată că hotărârea de Guvern de atestare a domeniului public al unei localități este un act producător de efecte juridice, aceste efecte constând tocmai în atestarea dreptului de proprietate publică. Este vorba de un efect declarativ, nu constitutiv de drepturi dar acest lucru este suficient pentru a conferi actului calitatea de act administrativ în sensul legii nr. 554/2004.

În schimb inventarul întocmit de autoritățile publice locale nu are decât semnificația unui act pregătitor, el neproducând în mod direct efecte juridice. În acest sens, legea 213/2001 în forma în vigoare la data adoptării actului atacat prevedea, la art. 21 că "(1) Inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al unităților administrativ-teritoriale se întocmește, după caz, de comisii special constituite, conduse de președinții consiliilor județene, respectiv de primarul general al municipiului București sau de primari.

(2) Inventarele întocmite potrivit prevederilor alin. (1) se însușesc, după caz, de consiliile județene, de Consiliul General al Municipiului București sau de consiliile locale.

(3) Inventarele astfel însușite se centralizează de consiliul județean, respectiv de Consiliul General al Municipiului București, și se trimit Guvernului, pentru ca, prin hotărâre, să se ateste apartenența bunurilor la domeniul public județean sau de interes local."

Legea nu exclude posibilitatea Guvernului de a cenzura inventarul autorităților locale dacă se constată că în acesta au fost incluse bunuri care nu aparțin autorității publice locale (spre exemplu bunuri care, conform Constituției României, aparțin domeniului public al Statului, fiind de interes național). Oricum, în măsura în care în inventarul însușit de autoritățile publice locale sunt incluse astfel de bunuri și, prin hotărâre de Guvern, este atestată apartenența lor la domeniul public local nelegalitatea inventarului se va și răsfrânge asupra hotărârii de Guvern respective, legalitatea unui act administrativ depinzând de legalitatea tuturor actelor și operațiunilor pregătitoare necesare pentru emiterea lui.

În consecință, faptul că nu Guvernul României a fost cel care a întocmit inventarul bunurilor din domeniul public al UAT Mihăilești este lipsit de relevanță în condițiile în care instanța de fond a reținut că prin hotărârea de guvern atacată au fost atestate ca aparținând domeniului public de interes local bunuri care, conform Constituției României și legilor nr. 213/2001 și 107/1996 aparțin domeniului public de interes național.

Or, cu privire la acest din urmă aspect Guvernul României nu a formulat critici concrete prin cererea sa de recurs.

Față de această nelegalitate soluția nu putea fi decât aceea de anulare a actului atacat chiar dacă emitentul lui nu a făcut decât să preia datele înscrise în inventarul întocmit și însușit de autoritățile publice locale.

Pentru toate aceste considerente, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte de Casație și Justiție va anula recursul formulat de recurenta-pârâtă UAT Mihăilești și va respinge recursul formulat de recurentul-pârât Guvernul României.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Anulează recursul formulat de pârâta UAT Mihăilești împotriva sentinței civile nr. 1599 din 4 mai 2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, ca netimbrat.

Respinge recursul formulat de pârâtul Guvernul României împotriva aceleiași sentințe, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 15 octombrie 2020.