ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4316/2014

Obiectul acțiunii Prin Încheierea de ședință din data de 6 iunie 2012 pronunțată de Tribunalul Dolj, secția a II-a civilă, în Dosarul nr. 18936/63/2011, s-a dispus sesizarea Curții de Apel Craiova cu soluționarea excepției de nelegalitate a Ordonanțelor C.N.V.M. nr. X1 din 28 august 2011 și nr. X2 din 14 septembrie 2011, invocată de către reclamantul C.C.C. În motivarea excepției de nelegalitate, reclamantul a arătat că SC A. SA este o societate listată pe Piața Rasdaq, care se află sub supravegherea Comisiei Naționale a Valorilor Mobiliare. La începutul anului 2011, cunoscând faptul ca statutul pieței Rasdaq este controversat, C.N.V.M. a inițiat un proiect prin care emitenții de pe piața Rasdaq trebuiau să aleagă între B.V.B. și sistemul alternativ de tranzacționare, însă acest demers nu a avut nicio finalitate. De asemenea, s-a arătat că în 2012 Curtea de Justiție a Uniunii Europene a pronunțat o hotărâre preliminară privind interpretarea unor dispoziții din Directiva Parlamentului European și a Consiliului 2004/39/CE (MiFID) referitoare la sfera de incidență a noțiunii de "piață reglementată", respectiv cu privire la aplicarea regimului juridic al pieței reglementate pentru o piață care nu îndeplinește cerințele Titlului III din MiFID. Hotărârea Curții de Justiție a Uniunii Europene clarifică situația pieței Rasdaq, în sensul că o piață de instrumente financiare care nu îndeplinește cerințele prevăzute în Titlul III din directivă nu intră în noțiunea "piața reglementată", astfel cum este definită de dispoziția menționată, chiar dacă operatorul său a fuzionat cu operatorul unei astfel de piețe reglementate. Prin decizia Curții de Justiție a Uniunii Europene este stabilit clar că piața Rasdaq nu este reglementată și nu îi sunt aplicabile dispozițiile Legii nr. 297/2004. Pe de altă parte, conform art. 202 - 205 din Legea nr. 297/2004, prevederile referitoare la oferta publică obligatorie de preluare se aplică numai unei piețe reglementate. Pe cale de consecință, piața bursieră Rasdaq nu este reglementată în conformitate cu normele europene și nici cu Legea pieței de capital nr. 297/2004, ale cărei dispoziții nu i se aplică. Consecința directă a acestei stări de fapt este aceea că C.N.V.M. nu poate adopta măsuri în ceea ce privește o piață nereglementată și care funcționează în afara legii, având în vedere că în Statutul C.N.V.M., aceasta are atribuții și competențe doar în privința piețelor reglementate. Prin Sentința civilă nr. 984 din 26 octombrie 2012 pronunțată de Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, a fost admisă excepția de necompetență teritorială a cauzei, competența fiind declinată în favoarea Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. Cauza a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 19 noiembrie 2012 sub nr. 1483/54/2012. Pârâta C.N.V.M. a formulat întâmpinare prin care a solicitat suspendarea cauzei, conform art. 244 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., până la soluționarea în mod irevocabil a cererilor de chemare în judecată înregistrate pe rolul Curții de Apel București având ca obiect anularea Ordonanțelor nr. X1 din 25 august 2011 și nr. X2 din 14 septembrie 2011 emise de C.N.V.M., iar pe fondul cauzei a solicitat respingerea excepției de nelegalitate ca neîntemeiată.

Hotărârea curții de apel Prin Sentința nr. 791 din 21 februarie 2013, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins excepția de nelegalitate formulată de reclamantul C.C.C., ca neîntemeiată. Pentru a pronunța această soluție, prima instanță a reținut că prin Ordonanța nr. X1 din 25 august 2011, emisă de C.N.V.M., s-a dispus ca acționarii SC A.A. SA, SC S.L. SA, SC M.C. SA, SC C. Galați SA, SC A.B. SA, SC G.T. SA, SC S.B. SA, SC L.P. SRL, SC C.E. SA, SC L.C. SA, SC G. SA, SC S.F. SA, SC A.C. SA, SC E. SA, SC P.S. SA, SC A.T. SA, SC D.G. SA, SC F. SA, SC L. SA și S.C.C. să depună la C.N.V.M., în termenul prevăzut de art. 203 din Legea nr. 297/2004, împreună cu persoanele cu care acționează în mod concertat, documentația aferentă ofertei publice de preluare obligatorie a SC A. SA. Măsura dispusă de C.N.V.M. prin ordonanța contestată a fost adoptată în temeiul prevederilor art. 2 alin. (1) pct. 22 lit. a) și e) și pct. 23 lit. a) și c) și art. 203 din Legea nr. 297/2004 și ale art. 2 alin. (3) lit. d), lit. e), lit. i) din Regulamentul C.N.V.M. nr. 1/2006, precum și ale art. 4 alin. (1) lit. b) pct. ii din Instrucțiunea C.N.V.M. nr. 3/2009 și în baza analizei efectuate de direcția de specialitate. Prin Ordonanța nr. X2 din 14 septembrie 2011, emisă de C.N.V.M., s-a dispus ca acționarii SC P. SA, C.G. și P.G.N. împreună cu SC A.A., SC S.L., SC M.C., SC C. Galați, SC A.B., SC G.T., SC S.B. SA, SC L.P. SRL, SC C.E. SA, SC L.C. SA, SC G. SA, SC S.F. SA, SC A.C. SA, SC E. SA, SC P.S. SA, SC A.T. SA, SC D.G. SA, SC F. SA, SC L. SA, SC C. și persoanele cu care aceștia acționează concertat să depună la C.N.V.M., în termenul prevăzut de art. 203 din Legea nr. 297/2004, documentația aferentă ofertei publice obligatorie de preluare a SC A. SA. Prima instanță a reținut că autorul excepției de nelegalitate critică, în principiu, calificarea pieței Rasdaq ca fiind o piață reglementată. Din analiza dispozitivului hotărârii pronunțate de Curtea de Justiție a Uniunii Europene la data de 22 martie 2012 în Cauza nr. C-248/11 Nilaș ș.a. împotriva României, se remarcă faptul că Curtea de Justiție a Uniunii Europene nu s-a pronunțat în ceea ce privește calificarea Rasdaq, respectiv nu se afirmă că Rasdaq îndeplinește sau nu condițiile din Titlul III din MIFID. Potrivit art. 2 alin. (1) pct. 14 din Regulamentul C.N.V.M. nr. 3/1998, în prezent abrogat, Rasdaq este o piață organizată care funcționează pe baza autorizării C.N.V.M. și sub supravegherea C.N.V.M. și A.N.S.V.M., bazată pe concurența dintre diverși formatori de piață. Instituția pieței reglementate este definită în legislația Uniunii Europene în cadrul Directivei 2004/39/EC la art. 4 alin. (1) pct. 14. Noțiunea de piață reglementată în sensul legislației Uniunii trebuie interpretată în sensul unui sistem care funcționează cu reguli, un sistem multilateral, exploatat și gestionat de un operator care asigură sau facilitează confruntarea, chiar în interiorul său și în conformitate cu norme nediscreționare, a unor interese multiple de vânzare și de cumpărare exprimate de terți pentru instrumente financiare, într-un mod care conduce la încheierea de contracte privind instrumente financiare admise la tranzacționare în cadrul normelor și al sistemelor sale care este autorizat și funcționează în mod regulat în conformitate cu dispozițiile Titlului III. Conform art. 71 alin. (2) din Directiva nr. 2004/39/CE, se consideră că o piață reglementată sau un operator deja autorizat în statul său membru de origine înainte de 30 aprilie 2006 deține această autorizație în sensul prezentei directive în cazul în care legislația statului membru respectiv prevede că piața reglementată sau operatorul, după caz, trebuie să îndeplinească anumite condiții comparabile cu cele impuse în Titlul III. Prin urmare, piața Rasdaq reprezintă o piață financiară ordonată, autorizată, astfel cum rezultă din Regulamentul C.N.V.M. nr. 3/1998, dar și din autorizația de funcționare a acestei piețe, intrând sub incidența dispozițiilor Legii nr. 297/2004 privind piața de capital și a reglementărilor C.N.V.M., emise în calitatea acestei instituții de autoritate a pieței de capital, cu puteri de reglementare la nivelul legislației secundare, dar și de supraveghere și sancționare. Totodată, prima instanță a constatat că prin ordonanțele contestate în prezenta cauză au fost reținute aspecte care intră sub incidența legii pieței de capital în baza raportărilor obligatorii care se fac la C.N.V.M., pârâta având obligația de a pune în aplicare dispozițiile din domeniul pieței de capital prin emiterea actelor de natura celor atacate.

Recursul reclamantului Sentința menționată a fost atacată cu recurs de către reclamant, care a criticat-o pentru nelegalitate, în considerarea interpretării date de Curtea de Justiție a Uniunii Europene în ceea ce privește Statutul Rasdaq, cu care, în opinia sa, concluziile primei instanțe intră în contradicție. În acest sens, recurentul reclamant a arătat că piața bursieră Rasdaq nu este reglementată conform normelor europene, astfel că nu îi sunt aplicabile dispozițiile Legii nr. 297/2004, Titlul V, Cap. 1, Secțiunea a VI-a, care stabilesc clar, prin art. 202, 203, 204, 205, că prevederile referitoare la oferta publică obligatorie de preluare se aplică numai unei piețe reglementate.

Apărările intimatei Prin întâmpinarea depusă la dosar, A.S.F., în calitate de succesoare în drepturi și obligații a fostei C.N.V.M., a invocat excepția lipsei de interes a recursului, cu motivarea că recurentul reclamant și-a vândut participația din cadrul societăților comerciale vizate de ordonanțele deduse judecății. Pe fondul cauzei, a arătat, în esență, că raționamentul pe care sunt fondate motivele de recurs este unul eronat, pentru că hotărârea pronunțată de Curtea de Justiție a Uniunii Europene în cauza C - 248/2011 nu cuprinde o analiză concretă a statutului Rasdaq.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului 5.1. Cu privire la excepția lipsei de interes Examinând cu prioritate, în condițiile art. 137 C. proc. civ., excepția lipsei de interes a recursului în raport cu obiectul cauzei și cu specificul reglementării excepției de nelegalitate, statuate prin art. 4 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte reține că scopul acestui mecanism procesual este verificarea concordanței actelor administrative cu normele juridice în temeiul cărora au fost adoptate, în eventualitatea admiterii excepției urmând ca instanța învestită cu fondul raportului juridic litigios să judece cauza fără a mai ține seama de actele a căror nelegalitate a fost constatată. În acest context, împrejurarea că ulterior pronunțării sentinței atacate, recurentul reclamant și-a înstrăinat pachetele de acțiuni deținute la societățile vizate de ordonanțele C.N.V.M. nu lipsește de interes calea de atac, nefiind aptă să atragă, prin ea însăși, înlăturarea efectelor pe care le-ar fi putut produce actele administrative anterior vânzării-cumpărării de acțiuni. 5.2. Cu privire la legalitatea sentinței Contrar susținerilor recurentului reclamant, prima instanță a receptat corect sensul hotărârii preliminare pronunțate de Curtea de Justiție a Uniunii Europene în cauza Nilaș ș.a., C - 248/2011. Înalta Curte reține că Hotărârea Curții de Justiție a Uniunii Europene (Camera a doua) din 22 martie 2012, a avut ca obiect o cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare privind interpretarea art. 4 alin. (1) pct. 14 și a art. 47 din Directiva 2004/39/CE a Parlamentului European și a Consiliului, din 21 aprilie 2004, privind piața instrumentelor financiare. Cererea a fost formulată în cadrul unei cauze penale aflate pe rolul Curții de Apel Cluj, în care mai multe persoane au fost inculpate pentru săvârșirea infracțiunii de manipulare a cursului acțiunilor unei societăți pe acțiuni pe piața de instrumente financiare Rasdaq. Curtea de Apel Cluj a adresat următoarele întrebări preliminare: "1) Art. 4 [alin. (1)] pct. 14, precum și art. 9 - 14 din Directiva 2004/39, pot fi interpretate în sensul că acestea se aplică atât pieței principale de tranzacționare autorizată de C.N.V.M., cât și pieței secundare de tranzacționare, care a fuzionat prin absorbție încă din 2005 cu prima [...], dar care a continuat să fie privită separat de piața reglementată, fără a fi lămurită normativ natura juridică a acesteia? 2) Dispozițiile art. 4 [alin. (1)] pct. 14 din Directiva 2004/39 trebuie interpretate în sensul că în sfera noțiunii de piață reglementată nu intră acele sisteme de tranzacționare care nu respectă cerințele Titlului II din Directiva 2004/39? 3) Dispozițiile art. 47 din Directiva 2004/39 trebuie interpretate în sensul că o piață care nu a fost raportată de autoritatea națională responsabilă și care nu se află pe lista piețelor reglementate nu este supusă regimului juridic aplicabil piețelor reglementate, în special în ceea ce privește normele care incriminează abuzul de piață din cadrul Directivei 2003/6/CE?" Curtea de la Luxemburg a examinat împreună prima și a doua întrebare și a statuat astfel: "Art. 4 alin. (1) pct. 14 din Directiva 2004/39/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 21 aprilie 2004 privind piețele instrumentelor financiare, de modificare a Directivelor 85/611/CEE și 93/6/CEE ale Consiliului și a Directivei 2000/12/CE a Parlamentului European și a Consiliului și de abrogare a Directivei 93/22/CEE a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Directiva 2007/44/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 5 septembrie 2007, trebuie interpretat în sensul că o piață de instrumente financiare care nu îndeplinește cerințele prevăzute în Titlul III din această directivă nu intră în noțiunea "piață reglementată", astfel cum este definită de dispoziția menționată, chiar dacă operatorul său a fuzionat cu operatorul unei astfel de piețe reglementate. Art. 47 din Directiva 2004/39, astfel cum a fost modificată prin Directiva 2007/44, trebuie interpretat în sensul că înscrierea unei piețe pe lista piețelor reglementate prevăzută de acest articol nu constituie o condiție necesară pentru calificarea pieței respective ca piață reglementată în sensul acestei directive. În raport de cele expuse anterior, Înalta Curte constată că Curtea de Justiție a Uniunii Europene nu s-a pronunțat în privința Pieței Rasdaq, în sensul că aceasta nu ar fi o piață reglementată. În realitate, Curtea de la Luxemburg s-a limitat strict să interpreteze prevederile art. 4 alin. (1) pct. 14 și art. 47 din Directiva 2004/39/CE, norme europene incidente în cauza aflată pe rolul Curții de Apel Cluj. Mai exact, dând efect prevederilor art. 267 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, fost art. 234 Tratatul de înființare a Comunității Europene, Curtea de la Luxemburg, în cadrul procedurii hotărârii preliminare, s-a pronunțat exclusiv asupra interpretării normelor din Directiva 2004/39/CE, evitând în răspunsul formulat orice referire la Piața Rasdaq, chiar dacă în cuprinsul întrebărilor formulate a fost indicată expres această piață, întrucât rolul Curții de Justiție a Uniunii Europene este să interpreteze dreptul comunitar, nu aplicarea acestuia în dreptul național (vezi Costa c. Enel). În ceea ce privește calificarea Pieței Rasdaq, de la înființarea acesteia în anul 1996, prin Decizia nr. 1092 din 27 august 1996, și până în prezent, pe baza reglementărilor emise de C.N.V.M., Rasdaq a funcționat în mod regulat ca o piață organizată și reglementată de C.N.V.M., aplicându-i-se dispozițiile Legii nr. 297/2004, de unde se degajă, neechivoc, concluzia că autoritatea de reglementare și supraveghere a pieței de capital a aplicat pentru Rasdaq reguli similare unei piețe reglementate. Cu alte cuvinte, C.N.V.M. a asigurat prin reglementările sale același nivel de protecție al acționarilor minoritari din societățile tranzacționate pe Rasdaq cu cel acordat acționarilor minoritari din societățile tranzacționate în cadrul Bursei de Valori București. De asemenea, este de reținut, urmare a Legii nr. 297/2004 privind piața de capital și a restructurării pieței de capital în cursul anului 2004, în conformitate cu Strategia de dezvoltare a pieței de capital cu privire la fuziunea dintre Bursa de Valori București și Bursa Electronică Rasdaq, că acțiunile emise de către societățile comerciale listate pe Piața Rasdaq sunt tranzacționate de operatorul de piață cu numele SC B.V.B. SA. Prin urmare, față de cele ce preced, noțiunea de piață reglementată, in limine litis, trebuie interpretată strict prin prisma efectelor urmărite de legislator, sens în care este necesar a se aprecia că în mod legal C.N.V.M. a emis ordonanțele în discuție în temeiul art. 203 și urm. din Legea nr. 297/2004. În consecință, recursul formulat în temeiul art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 este nefondat și urmează a fi respins, de asemenea va respinge și excepția lipsei de interes invocată de intimata-pârâtă A.S.F.