ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4079/2014

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4079/2014 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2014)

Asupra recursurilor

de față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin încheierea din 30 noiembrie 2013, Curtea

de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a

respins excepția inadmisibilității și a stabilit termen pentru continuarea

judecății la data de 01 februarie 2012.

Pentru a hotărî

astfel, Curtea de Apel București a reținut în esență că acțiunea reclamantei,

astfel cum a fost formulată inițial la data de 30 august 2005, are ca obiect

pretenții derivând din pretinsa încălcare de către pârâți a dispozițiilor Legii

nr. 118/1996 privind constituirea și utilizarea Fondului Special al Drumurilor

Publice, în prezent abrogată, vizând gestionarea unor fonduri publice.

Prin urmare s-a

constatat că nu sunt incidente prevederile art. 7 alin. (6) din Legea nr.

554/2004, întrucât între reclamantă și pârâte nu există raporturi juridice

contractuale izvorâte dintr-un contract administrativ.

Procedura prealabilă

specială este aplicabilă numai între părțile contractului administrativ, or

contractul nr. 28046 din 04 decembrie 2000 nu este încheiat de reclamantă cu

pârâtele, ci cu o societate comercială - SC T.C. SRL Giurgiu.

În concluzie, s-a

constatat că, având în vedere obiectul cauzei, procedura prealabilă

reglementată de Legea nr. 554/2004, forma în vigoare la data introducerii

acțiunii, nu constituie o condiție de admisibilitate, întrucât, pe de o parte,

nu se solicită anularea unui act administrativ emis de pârâte iar pe de altă

parte pretențiile reclamantei nu izvorăsc dintr-un contract administrativ

încheiat cu pârâtele.

Prin sentința nr.

3649 din 30 mai 2012, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal, a respins ca neîntemeiate excepțiile lipsei calității

procesuale pasive a pârâtului Ministerului Transporturilor și Infrastructurii,

a lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Consiliului Județean Giurgiu,

a lipsei calității procesuale pasive a pârâtei Compania Națională de Autostrăzi

și Drumuri Naționale din România, a excepția prescripției dreptului la acțiune

și a tardivității formulării acțiunii.

Totodată, Curtea de

Apel a respins acțiunea formulată de reclamanta Primăria Municipiului Giurgiu,

în contradictoriu cu pârâții Compania Națională de Autostrăzi și Drumuri

Naționale din România, Consiliului Județean Giurgiu și Ministerul

Transporturilor și Infrastructurii, ca neîntemeiată.

Pentru a hotărî

astfel, instanța de fond a reținut în esență că din interpretarea sistematică a

prevederilor Legii nr. 118/1996, precum și ale Normelor metodologice privind

constituirea și utilizarea Fondului special al drumurilor publice, acte

normative în vigoare în perioada de referință, a căror încălcare se invocă de

către reclamantă, rezultă că toți cei trei pârâți aveau atribuții în legătură

cu constituirea și gestionarea acestui fond, prevăzându-se în mod expres faptul

că programele consiliilor locale se transmit AND - actual CNADNR - prin grija

consiliilor județene, situația repartizării sumelor pe consilii județene se

aprobă de Ministerul Transporturilor iar AND - actual CNADNR - are obligația

alimentării conturilor deschise de consiliile județene și locale.

S-a reținut de

asemenea că toate argumentele prezentate de cei trei pârâți în susținerea

excepției lipsei calității procesuale pasive, vizează, în concret, atribuțiile

care le reveneau fiecăruia în cadrul procedurii de gestionare a Fondului

special al drumurilor publice și modul în care și-au exercitat aceste

atribuții, fiind în realitate apărări pe fondul cauzei, întrucât tind să

demonstreze netemeinicia pretențiilor formulate de reclamantă.

Prin urmare, avându-se

în vedere că, cei trei pârâți aveau atribuții specifice în cadrul acestei

proceduri și că acțiunea formulată de reclamantă vizează pretinsul refuz al

pârâților de a-i aloca sumele de bani necesare lucrărilor de amenajare a

drumului de racord DC 95 acces PCTF Giurgiu și obligarea acestora la plata

prejudiciului cauzat prin acest refuz, s-a constatat că aceștia au calitate

procesuală pasivă, iar împrejurarea că cei trei pârâți aveau, la data

solicitării de către reclamantă a alocării sumelor de bani necesare, atribuții

legale în ceea ce privește gestionarea Fondului special al drumurilor publice,

le conferă acestora calitate procesuală pasivă în cadrul prezentului litigiu,

astfel că excepțiile lipsei calității procesuale pasive invocate de pârâtul Ministerul

Transporturilor și Infrastructurii, de pârâtul Consiliul Județean Giurgiu și de

pârâta Compania Națională de Autostrăzi și Drumuri Naționale din România sunt

neîntemeiate.

În ceea ce privește

excepția prescripției dreptului la acțiune și excepția tardivității formulării

acțiunii, s-a reținut că acțiunea a fost formulată de reclamantă și

înregistrată pe rolul Tribunalului Giurgiu la data de 30 august 2005, iar

dreptul reclamantei la acțiunea în contencios administrativ s-a născut în cauza

de față la momentul la care aceasta s-a considerat vătămată prin pretinsul

refuz al pârâților de a-i aloca sumele de bani solicitate pentru efectuarea

lucrărilor la drumul racord DC 95, moment care coincide cu data rămânerii

irevocabile a Sentinței comerciale nr. 38 din 24 februarie 2005 prin care

Primăria mun. Giurgiu a fost obligată să plătească creditoarei sale suma de

5.682.779.748 lei în baza contractului nr. 28046 din 04 decembrie 2000, rămasă

irevocabilă la data de 21 aprilie 2005.

Dat fiind că așa cum

rezultă din rezoluția de primire a acțiunii din dosarul de fond inițial nr.

2358/2005, cererea de chemare în judecată a fost înregistrată pe rolul

Tribunalului Giurgiu la data de 30 august 2005, deci la un interval de timp de

4 luni și 9 zile de la data rămânerii irevocabile a Sentinței comerciale nr. 38

din 24 februarie 2005, s-a constatat că acțiunea a fost formulată înăuntrul

termenului de prescripție de 6 luni și, implicit, a termenului de decădere de 1

an.

De asemenea s-a mai

constatat că în cazul de față, recalificarea naturii juridice a prezentului

litigiu s-a făcut aproape 6 ani de la înregistrarea inițială pe rolul instanței

civile a acțiunii formulate de reclamantă, după parcurgerea a trei cicluri

procesuale generate de repetate casări cu trimitere spre rejudecare, situația

nefiind imputabilă reclamantei care nu trebuie să suporte consecințele faptului

că normele legale incidente nu sunt suficient de clare și accesibile astfel

încât să permită cu ușurință calificarea prezentei cauze ca fiind de natură

civilă sau administrativă.

Pe fond, s-a reținut

că acțiunea reclamantei vizează pretinsul refuz al pârâților de a-i aloca, în

cadrul Programului aferent anului 2001, constituit în baza prevederilor Legii

nr. 118/1996, sumele de bani necesare lucrărilor pentru obiectivul

"Amenajarea drumului racord DC 95 acces PCTF Giurgiu" și obligarea

acestora la plata prejudiciului cauzat prin acest refuz.

Din acțiunea

formulată și din Contractul de execuție lucrări a rezultat că obiectul

contractului îl constituie amenajarea drumului racord DC 95 - acces PCTF

Giurgiu, drum aflat în administrarea municipiului Giurgiu, motiv pentru care,

în raport de prevederile legale menționate, s-a constatat că DC 95, pentru

amenajarea căruia reclamanta a solicitat alocarea unor sume de bani, nu face

parte din categoria drumurilor care se includ în programele consiliilor

județene.

Din analiza

înscrisurilor probatorii, a rezultat, pe de o parte, că lucrarea de amenajare a

drumului DC 95 nu este inclusă în Programul Consiliului Județean Giurgiu cuprinzând

lucrările și obiectivele finanțate din Fondul special al drumurilor publice în

anul 2001 iar pe de altă parte, că lucrarea de amenajare cuprinsă în acest

program se referă la un alt drum și anume, la drumul racord DJ 507, fiind

neîntemeiată susținerea reclamantei, în sensul că prin Programul înregistrat

sub nr. 10332 din 12 aprilie 2001, Consiliul Județean Giurgiu ar fi aprobat

restul de plată în sumă de 954.747.000 lei pentru finalizarea lucrărilor la

drumul DC 95, lucrări care formează obiectul contractului încheiat între

reclamantă și SC T.C. SRL, din înscrisurile probatorii rezultând că aprobarea

sumei menționate este pentru o altă lucrare, aceea de amenajare a drumului

racord DJ 507.

Întrucât lucrarea de

amenajare a drumului DC 95 nu este inclusă în Programul Consiliului Județean

Giurgiu și, pe cale de consecință, suma aprobată pentru anul 2001 nu vizează

lucrarea la acest drum, ci la drumul racord DJ 507, nu s-a putut reține un

refuz al Consiliului Județean Giurgiu de a aloca sumele de bani solicitate de

reclamantă, în condițiile în care este vorba despre o lucrare neinclusă în

programul consiliului județean.

Neputându-se reține

în sarcina pârâtului Consiliul Județean Giurgiu existența unui refuz

nejustificat, în sensul prevederilor legii contenciosului administrativ, dat

fiind că lucrarea de amenajare pentru care reclamanta a solicitat alocarea unor

sume de bani nu a fost inclusă în programul anual al pârâtului iar lucrarea

inclusă vizează amenajarea altui drum decât cele pentru care s-au solicitat

sumele respective, s-a constatat că acestuia nu i se poate imputa nici

prejudiciul pe care reclamanta afirmă că l-a suferit ca urmare a plăților

făcute către creditoarea sa.

Referitor la

atribuțiile pârâților Ministerul Transporturilor și Infrastructurii și Compania

Națională de Autostrăzi și Drumuri Naționale din România în procedura de

gestionare a Fondului special, se reține că, așa cum rezultă din interpretarea

sistematică a prevederilor art. 8, 9 și 11 din Normele metodologice nr.

21137/2001 de aplicare a Legii nr. 118/1996, Administrația Națională a

Drumurilor - actuala CNADNR prezintă ministrului transporturilor cererile

justificative pentru necesarul de cheltuieli ce urmează să se efectueze pentru

drumuri naționale și județene, urmând ca, după verificare, cererile să fie

aprobate iar sumele fundamentate să fie virate în conturile AND - actuala

CNADNR.

În ceea ce-l privește

pe pârâtul Ministerul Transporturilor și Infrastructurii, Curtea reține că, așa

cum rezultă din adresa nr. 25/6122/2005, depusă la fila 51 din Dosarul nr.

2358/2005 al Tribunalului Giurgiu, acesta a alocat din Fondul special sumele

destinate Primăriei Giurgiu, la nivelul programelor prezentate, astfel: pentru

anul 2000 - 2.800.000 lei iar pentru anul 2001 - 18.400.000 lei, în cuprinsul

adresei făcându-se precizarea că, în ceea ce privește modul de utilizare a

sumelor primite, răspunderea revine în exclusivitate Primăriei Giurgiu.

De asemenea, a

rezultat că Administrația Națională a Drumurilor - actuala CNADNR și-a

îndeplinit obligațiile constând în redirecționarea sumelor de bani transmise

provenite din Fondul special al drumurilor către reclamantă, în măsura în care

aceasta a prezentat documentația prevăzută de lege și în limita aprobărilor

primite.

În concluzie, în

raport de prevederile legale și de materialul probator administrat, s-a

apreciat că nu se poate reține în sarcina pârâților o conduită ilicită constând

în refuzul nejustificat de a aloca la bugetul Primăriei Giurgiu sumele de bani

necesare lucrărilor pentru obiectivul "Amenajarea drumului racord DC 95

acces PCTF Giurgiu".

Împotriva acestei

sentințe au formulat recurs Ministerul Transporturilor și Infrastructurii

(acesta a formulat recurs și împotriva încheierii de ședință din 30 noiembrie

2011), precum și Municipiul Giurgiu prin Primar.

Recurentul Ministerul

Transporturilor și Infrastructurii a formulat următoarele critici la adresa

Sentinței civile nr. 3649 din 30 mai 2012 și a încheierii din data de 30

noiembrie 2011:

- în speță cererea de

chemare în judecată formulată de Municipiul Giurgiu prin Primar se impunea a fi

respinsă ca inadmisibilă, în condițiile în care reclamanta nu a făcut dovada

parcurgerii procedurii prealabile cu Ministerul Transporturilor și

Infrastructurii în măsura în care pretinsa vătămare s-ar fi produs printr-o

acțiune sau inacțiune a acestei instituții;

- în mod greșit a

fost respinsă excepția tardivității acțiunii de către instanța de fond, cu

motivarea că dreptul la acțiune al reclamantei s-ar fi născut la data rămânerii

irevocabile a Sentinței comerciale nr. 38 din 24 februarie 2005 - prin care

Primăria Municipiului Giurgiu a fost obligată să plătească creditoarei sale

suma de 5.682.779.748 lei în baza contractului nr. 28046 din 4 decembrie 2000.

În speță, reclamanta s-a plâns de "fapta culpabilă" a pârâtelor care

nu au inclus în cadrul Programului aferent anului 2001 constituit în baza

prevederilor Legii nr. 118/1996 privind constituirea și utilizarea fondului

special al drumurilor publice și sumele solicitate de aceasta pentru amenajarea

drumului racord D.C. 95 acces PCTF Giurgiu, așa - zisa vătămare producându-se

încă din anul 2001. Potrivit art. 5 din Legea nr. 29/1990 (în vigoare la data

pretinsului refuz nejustificat) reclamanta trebuia să se adreseze instanței în

cel mult un an de la data comunicării actului administrativ a cărui anulare se

cere.

Recurentul și-a

încadrat criticile formulate în prevederile art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

Recurentul Municipiul

Giurgiu prin Primar a formulat următoarele critici la adresa Sentinței civile

nr. 3649 din 30 mai 2012:

În mod greșit

instanța de fond a respins acțiunea ca neîntemeiată, deoarece a rezultat clar

din probele dosarului că obligația de plată a municipiului Giurgiu către SC

T.C. SRL este o consecință a neprimirii în termen a sumelor ce trebuiau alocate

din Fondul special al lucrărilor publice, acestea fiind purtătoare de dobânzi.

Răspunderea civilă stabilită prin Sentința comercială nr. 38/2005 este o

răspundere pentru altul, Primăria municipiului Giurgiu având un drept de regres

împotriva celor care aveau obligația legală de a asigura și vira sumele

necesare drumului public ce a fost construit .

În drept, instanța de

fond ar fi trebuit să rețină că Legea nr. 118/1996 și Normele Metodologice date

în aplicarea acestei legi conferă pârâților atribuții în gestionarea Fondului

special pentru drumurile publice, stipulându-se expres că programele

consiliilor locale se transmit C.N.A.D.N.R. prin grija consiliilor județene,

iar situația repartizării sumelor pe consilii județene se aprobă de Ministerul

Transporturilor, C.N.A.D.N.R. având obligația alimentării conturilor deschise

de consiliile județene și locale.

Recurentul și-a

încadrat criticile formulate în prevederile art. 304 pct. 9 și art. 304

1

C. proc. civ. .

Recurentul intimat

Municipiul Giurgiu prin Primar a invocat și excepția lipsei de interes a

recursului Ministerului Transporturilor și Infrastructurii, excepție ce urmează

a fi admisă de instanța de control judiciar, față de împrejurarea că recurentul

Ministrul Transporturilor nu justifică un folos practic în promovarea

recursului său, deoarece acțiunea formulată împotriva sa a fost respinsă ca

neîntemeiată.

Analizând actele și

lucrările dosarului de fond, precum și motivele de recurs invocate de

recurentul - reclamant Municipiul Giurgiu prin Primar, Înalta Curte constată că

recursul este nefondat, urmând a fi respins pentru următoarele considerente:

În mod corect

instanța de fond a reținut că acțiunea reclamantei vizând pretinsul refuz al

pârâților de a-i aloca în cadrul Programului aferent anului 2001, constituit în

baza prevederilor Legii nr. 118/1996, sumele de bani necesare lucrărilor pentru

obiectivul "Amenajarea drumului racord DC95 acces P.C.T.F. Giurgiu"

și obligarea acestora la plata prejudiciului cauzat prin acest refuz, este

neîntemeiată.

În baza art. 4 alin.

(10) din Normele metodologice privind constituirea și utilizarea Fondului

special al drumurilor publice nr. 4566 TB/22.948/1999 și art. 3 alin. (10) din

Norma metodologică nr. 521821/2002, programele anuale pentru drumurile din administrarea

consiliilor locale, altele decât cele aflate în administrarea municipiilor, se

vor include în programele consiliilor județene. Or, drumul racord DC 95 - acces

PCTF Giurgiu, ce face obiectul contractului execuție lucrări încheiat cu SC

T.C. SRL nu face parte din categoria drumurilor care se includ în programele

consiliilor județene, astfel că, în mod corect, instanța de fond a respins

acțiunea față de Consiliul Județean Giurgiu.

În ceea ce privește

Programul cu lucrările și obiectivele finanțate din Fondul special al

drumurilor publice în anul 2001, s-a stabilit că acesta nu se referă la

lucrarea de amenajare a drumurilor DC 95, ci la drumul racord DJ 507(lucrare

care nu formează obiectul contractului încheiat între reclamantă și SC T.C.

SRL).

Potrivit art. 8, 9 și

11 din Normele Metodologice nr. 21137/2001 de aplicare a Legii nr. 118/1996,

reclamanta avea obligația să transmită Ministerului Transporturilor și

Infrastructurii cererile justificative privind sumele necesare pentru

cheltuielile care se finanțează din acest fond, dar astfel cum rezultă din

dosarul primei instanțe, nu a putut proba îndeplinirea acestei obligații.

Instanța de control

judiciar mai reține că sumele provenite din Fondul special al drumurilor se

repartizau anual, potrivit normelor aplicabile, în baza unor documente

justificative (Primăriei Giurgiu i s-au alocat 2800000 lei pentru anul 2000 și

18.400.000 lei pentru anul 2001) neexistând în legislație un "drept de

regres" al beneficiarului pentru contracte de execuție lucrări pe care

le-ar fi încheiat cu terții fără a avea asigurată finanțarea. În speță, nu

există o răspundere a autorităților administrative pârâte pentru obligațiile

contractuale asumate de Municipiul Giurgiu prin primar față de SC T.C. prin

contractul nr. 28046/4 decembrie 2000 și actul adițional nr. 1. De asemenea,

este nejustificată pasivitatea reclamantei care pretinde că, încă din anul 2001

avea dreptul la repartizarea sumelor solicitate prin prezenta acțiune.

Pentru considerentele

menționate, în mod corect instanța de fond a stabilit că în cauză nu sunt

îndeplinite condițiile refuzului nejustificat de rezolvare a unei cereri

privitoare la un drept, în sensul Legii nr. 554/2004, astfel că, în baza art.

312 alin. (1) C. proc. civ., recursul Municipiului Giurgiu va fi respins ca

nefondat.

În ceea ce privește

excepția lipsei calității procesuale pasive a Departamentului pentru Proiecte

de Infrastructură, Investiții Străine, Parteneriat Public Privat și Promovarea

Exporturilor, aceasta urmează a fi respinsă, deoarece potrivit art. 17 alin.

(1) din O.U.G. nr. 96/2012 "În termen de 15 zile de la data intrării în

vigoare a prezentei ordonanțe de urgență, Compania Națională de Autostrăzi și

Drumuri Naționale din România - S.A. trece de sub autoritatea Ministerului Transporturilor

sub autoritatea Departamentul pentru Proiecte de Infrastructură și Investiții

Străine. Stalul român își exercită drepturile și obligațiile în calitate de

deținător al acțiunilor Companiei Naționale de Autostrăzi și Drumuri Naționale

din România - S.A. prin Departamentul pentru Proiecte de Infrastructură și

Investiții Străine".

Prin urmare, față de

această reglementare și față de H.G. nr. 7/2013 privind organizarea și

funcționarea Departamentului pentru Proiecte de Infrastructură, Investiții

Străine, Parteneriat Public Privat și Promovarea Exporturilor, această

instituție urmează a sta în proces, în prezenta cauză, ca pârât.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepția

lipsei calității procesuale a Departamentului pentru Proiecte de

Infrastructură, Investiții Străine, Parteneriat Public Privat și Promovarea

Exporturilor ca neîntemeiată.

Admite excepția

lipsei de interes în promovarea recursului declarat de Ministerul

Transporturilor, invocată de reclamantul Municipiului Giurgiu prin Primar.

Respinge recursul

declarat de Ministerul Transporturilor împotriva încheierii din 30 noiembrie

2011 și a Sentinței civile nr. 3649 din 30 mai 2012 ale Curții de Apel

București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca lipsit de

interes .

Respinge ca nefondat

recursul declarat de Municipiul Giurgiu, prin Primar, împotriva Sentinței

civile nr. 3649 din 30 mai 2012 ale Curții de Apel București, secția a VIII-a

contencios administrativ și fiscal.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 30 octombrie 2014.

Procesat

de GGC - GV