ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4638/2014

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4638/2014 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2014)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1.1. Prin acțiunea înregistrată pe rolul

Curții de Apel București la data de 23 aprilie 2012 sub nr. 3354/2/2012,

reclamanta SC C.D. SA a chemat în judecată pe pârâtul Consiliul Concurenței,

solicitând, în principal, anularea Ordinului nr. X1 din 2 aprilie 2012 emis de

Președintele Consiliului Concurentei și a tuturor actelor de procedură

efectuate de echipa de investigație în baza acestui ordin, iar în subsidiar,

anularea tuturor actelor de procedură efectuate de echipa de investigație în

baza ordinului menționat pentru nerespectarea prevederilor art. 36 alin. (2)

din Legea concurenței.

În motivare,

reclamanta a arătat că ordinul menționat nu cuprinde expres și detaliat

obiectul și scopul investigației, fiind încălcate dispozițiile art. 36 alin.

(6) din Legea concurenței, fiind făcute referiri la jurisprudența Curții de

Justiție a Uniunii Europene.

S-a mai arătat că

această obligație este fundamentală pentru a permite întreprinderilor

investigate să determine sfera obligației lor de cooperare, acestea fiind

obligate să pună la dispoziția autorității de concurență informațiile care se

încadrează în obiectul inspecției, iar autoritatea de concurență nu poate

invoca probe care au fost ridicate în timpul unei inspecții care nu a respectat

obiectul și scopul acesteia.

De asemenea,

reclamanta a precizat că ordinul contestat este lovit de nulitate absolută

întrucât a fost emis cu încălcarea prevederilor art. 8 și art. 6 parag. 1 din

Convenția Europeană a Drepturilor Omului. În acest sens, s-a arătat că în

jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului s-a indicat că drepturile

garantate de art. 8 din Convenție pot fi interpretate ca incluzând dreptul la

respectarea sediului social, sucursalelor sau a altor spatii în care

întreprinderea își desfășoară activitatea, precum și faptul că măsurile de

protecție enumerate în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului nu au

fost respectate întrucât a lipsit un mandat judiciar motivat, emis de un

tribunal imparțial; a lipsit controlul executării corecte a mandatului judiciar

de către un reprezentant al unei autorități publice neutre; au lipsit

limitările puterilor echipei de inspecție; nu a fost respectat principiul

proporționalității dintre interferența cu dreptul reclamantului și scopul

legitim urmărit; nu a fost respectat principiul egalității armelor pentru

contestarea autorizației de investigație în fața instanței de judecată.

Reclamanta a arătat

că ordinul contestat nu este motivat, astfel încât nu a furnizat întreprinderii

interesate suficiente detalii și motivări care să explice necesitatea

inspecției, împiedicând-o atât pe aceasta, cât și pe instanța de judecată să

verifice justificarea Președintelui Consiliului Concurenței.

În subsidiar,

reclamanta a arătat că inspecțiile trebuie să fie proporționale obiectivelor

urmărite. Astfel, s-a apreciat că este rezonabil și pertinent ca documentele

relevante pentru investigație să fie datate anterior licitației, pentru a

demonstra orice fel de înțelegere în scopul trucării ofertelor pentru

licitație.

În opinia

reclamantei, inspectorii de concurență au obținut numai documente datate

ulterior anului 2008, inclusiv corespondența din anii 2011 și 2012. Totodată,

documentele relevante pentru investigație trebuie să aibă legătură cu orice fel

de contacte între reclamantă și concurenții din cadrul licitației, pentru a

constitui o dovadă relevantă a trucării ofertelor, însă inspectorii de

concurență au obținut numai documente care privesc relația de afaceri dintre

aceasta și membrii consorțiului din care a făcut parte, pe de-o parte, și între

consorțiu și beneficiarul licitației, pe de altă parte.

În aceste condiții,

reclamanta a apreciat că au fost încălcate prevederile art. 36 alin. (2) din

Legea concurenței.

1.2. La data de 21

iunie 2012 reclamanta a depus o cerere precizatoare prin care a arătat că în

subsidiar solicită anularea Procesului-verbal de inspecție din 4 aprilie 2012

încheiat în urma inspecției autorizate prin ordinul contestat, înapoierea

tuturor documentelor ridicate de echipa de inspecție în cadrul inspecției

autorizate prin ordin, inclusiv hard-disk-ul sigilat al computerului menționat

în cadrul procesului-verbal de inspecție și distrugerea oricăror copii ale

acestui hard-disk din evidențele Consiliului Concurenței și interzicerea

utilizării ca dovezi de către pârât a oricăror documente, date și informații

obținute în urma inspecției autorizate prin ordin.

1.3. Prin Sentința

nr. 4953 din 13 septembrie 2013, Curtea de Apel București a respins acțiunea

formulată de reclamanta SC C.D. SRL ca neîntemeiată.

Pentru a pronunța

această hotărâre, Curtea a reținut următoarele:

În ceea ce privește

primul motiv de nelegalitate invocat de reclamantă, respectiv nemenționarea în

cuprinsul ordinului atacat a obiectului și scopului inspecției, instanța a

apreciat că acesta este neîntemeiat.

Astfel, s-a constatat

că în cuprinsul Ordinului nr. X1 din 2 aprilie 2012 sunt indicate ambele

elemente, precizându-se că există indicii potrivit cărora în cadrul procedurii

de achiziție publică pentru atribuirea "Acordului cadru de lucrări și

servicii de întreținere multianuală iarnă - vară 2008 - 2011" organizată

de Direcția Generală Drumuri și Poduri Craiova, din cadrul Companiei Naționale

de Autostrăzi și Drumuri Naționale din România, în anul 2008, unele

întreprinderi au participat la licitație în mod concertat, cu oferte trucate,

faptă care poate constitui o gravă încălcare a prevederilor art. 5 alin. (1)

lit. f) din Legea nr. 21/1996, motiv pentru care s-a apreciat necesară

efectuarea unei inspecții inopinate pentru a permite obținerea unor informații

necesare în vederea evaluării tuturor aspectelor relevante legate de posibila

încălcare investigată.

În acest context,

instanța a reținut că, pentru a fi îndeplinită această condiție, prevăzută de

art. 36 alin. (6) din Legea nr. 21/1996, nu este necesar ca în cuprinsul

ordinului să fie menționate detaliat toate informațiile de care Consiliul

Concurenței dispune în legătură cu încălcările prezumate, să realizeze o

încadrare juridică exactă a acestor încălcări, ci trebuie să prezinte

prezumțiile pe care înțelege să le verifice, respectiv ce anume se caută și la

ce elemente se referă inspecția. În ordinul contestat a fost făcută referire cu

privire la piața prezumată a fi afectată - procedura de achiziție publică

vizând lucrări și servicii de întreținere multianuală vară - iarnă și natura

restrângerilor de concurență de care este suspectată reclamanta - participarea

la licitație în mod concertat, prin prezentarea de oferte trucate.

De asemenea, instanța

a reținut că, pentru a dispune efectuarea unei inspecții, autoritatea de

concurență nu trebuie să aibă certitudinea implicării directe a întreprinderii

inspectate în încălcarea suspectată sau să fie în măsură să indice rolul precis

al întreprinderii în încălcare. De altfel, în opinia instanței, Consiliul

Concurenței poate dispune efectuarea unei inspecții în momentul în care poate

presupune în mod rezonabil că în incintele unei societăți se găsesc elemente

pertinente pentru investigație, chiar și în situația în care în urma

verificărilor se dovedește că societatea nu este implicată direct în încălcarea

suspectată.

Totodată, reclamanta

a invocat faptul că, în lipsa indicării obiectului și scopului inspecției,

echipa de investigație ar avea dreptul să obțină copii ale oricăror documente

din incinta supusă inspecției, afirmație, în opinia instanței, nefondată în

condițiile în care atât teoretic (în virtutea Ordinului nr. X1 din 2 aprilie

2012, inspectorii de concurență nu puteau obține decât documente în legătură cu

procedura de achiziție publică organizată de Direcția Generală Drumuri și

Poduri Craiova în anul 2008 având ca obiect atribuirea acordului cadru de

lucrări și servicii de întreținere multianuală iarnă - vară 2008 - 2011), cât

și practic (așa cum rezultă din Procesul-verbal de constatare și inventariere

din 4 aprilie 2012), ordinul contestat nu a produs astfel de efecte.

În egală măsură,

instanța a apreciat că ordinul nu încalcă principiul proporționalității prin

stabilirea posibilității ca inspecția să se desfășoare și în orice alte

spații/puncte de lucru în care reclamanta își desfășoară activitatea întrucât

dreptul de a avea acces la toate spațiile sau punctele de lucru ale societății

prezintă o importanță deosebită în măsura în care permite autorității de concurență

să culeagă probe privind încălcarea regulilor de concurență din locurile unde

acestea se găsesc în mod normal. Or, dreptul de acces ar fi lipsit de utilitate

în cazul în care autoritatea ar trebui să se limiteze la a cere prezentarea

documentelor pe care le-au putut identifica în prealabil cu exactitate.

În ceea ce privește

pretinsa încălcare a prevederilor art. 8 din Convenția Europeană a Drepturilor

Omului invocată de reclamantă, instanța a observat că aceasta nu a indicat

modalitatea efectivă prin care ordinul contestat a încălcat dreptul la

inviolabilitatea sediului său, ci s-a limitat la enumerarea principiilor cu

caracter general stabilite de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în

jurisprudența sa.

Instanța a mai

reținut că este neîntemeiată și susținerea conform căreia inspecția ar fi

trebuit să aibă loc în prezența unui reprezentant al unei autorități publice

neutre, cum ar fi un ofițer de poliție, care să asigure efectuarea inspecției

în conformitate cu legislația și limitele stricte ale mandatului judiciar în

condițiile în care, pe de o parte, legislația incidentă nu prevede o astfel de

obligație, iar pe de altă parte, așa cum s-a arătat anterior, în cauză nu se

impunea emiterea unei autorizații judiciare prealabile.

În plus, s-a reținut

că, din cuprinsul Procesului-verbal de constatare și inventariere din 4 aprilie

2012, rezultă în mod clar că limitele în care a fost dispusă inspecția

inopinată au fost respectate, inspectorii de concurență ridicând doar copii ale

documentelor ce vizau procedura de achiziție având ca obiect atribuirea

"Acordului cadru de lucrări și servicii de întreținere multianuală iarnă -

vară 2008 - 2011".

Referitor la lipsa

unei limitări a puterilor echipei de inspecție, în opinia instanței, ordinul

contestat a indicat în mod clar care sunt elementele vizate de inspecție, iar

în concret inspectorii de concurență nu au ridicat decât documente care vizau

procedura de achiziție menționată.

De asemenea, instanța

a reținut că art. 36 alin. (1) din Legea nr. 21/1996 reglementează puterile de

inspecție pe care inspectorii de concurență le pot exercita în măsura în care

sunt necesare pentru îndeplinirea misiunii lor. În condițiile în care obiectul

și scopul inspecției au fost menționate în conținutul ordinului contestat, nu era

necesar ca în cuprinsul acestuia să se facă mențiuni și cu privire la acțiunile

la care sunt îndreptățiți inspectorii de concurență în vederea obținerii

informațiilor vizate, acestea decurgând direct din lege.

Totodată s-a reținut

că, din cuprinsul Procesului-verbal de constatare și inventariere din 4 aprilie

2012 rezultă că documentele încheiate ulterior anului 2008, ce au fost ridicate

de inspectorii de concurență, prezentau legătură directă cu cele încheiate în

anul 2008, reprezentând contracte subsecvente și acte adiționale la acestea.

Reclamanta a invocat

și nerespectarea principiului proporționalității dintre interferența cu dreptul

întreprinderii și scopul legitim urmărit, documentele ridicate fiind fie deja

puse la dispoziție, fie ușor accesibile prin alt mijloc, fie irelevante pentru

investigația desfășurată de Consiliul Concurenței.

Cu privire la acest

motiv, instanța a apreciat că această susținere este neîntemeiată prin prisma

faptului că reclamanta nu a indicat în concret care au fost inconvenientele

nemăsurate și intolerabile pe care inspecția inopinată le-a generat societății

în comparație cu scopurile urmărite prin recurgerea la aceasta.

Totodată, instanța a

constatat că prin Decizia nr. 6/2010 pronunțată de Curtea Constituțională a

fost respinsă excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 36, 37 și

38 din Legea nr. 21/1996, reținându-se că în cazul sediilor industriale sau

comerciale, care nu sunt în același timp și locuri de domiciliu,

inviolabilitatea sediului nu este supusă acelorași reguli ca spațiul în care se

desfășoară viața privată a persoanei, autoritățile putând să exercite controlul

asupra activităților ce se desfășoară în aceste sedii. De asemenea, s-a reținut

că dispozițiile legale criticate reglementează activitatea de inspecție a

Consiliului Concurenței, care au scop ocrotirea unui interes general și care

vizează aspecte ce țin de sfera publică a activității persoanei juridice, iar

nu de cea privată a persoanelor fizice care o compun.

Pe de altă parte,

reclamanta a invocat încălcarea principiului egalității armelor pentru

contestarea autorizației de investigație în fața instanței, garantat de art. 6

parag. 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, precizându-se că pârâta

deține informații și documente în legătură cu investigația, care se presupune

că justifică emiterea ordinului contestat, dar care nu i-au fost aduse la

cunoștință.

Cu privire la acest

motiv, instanța a reținut că în sarcina autorității de concurență nu este

stabilită o obligație de a proba existența indiciilor care să justifice

inspecția, cu atât mai mult cu cât ar fi aproape imposibil ca scopul

investigației să mai fie atins atâta timp cât societatea investigată ar avea

acces la toate informațiile deținute de organele de inspecție.

În consecință, instanța

a constatat că Ordinul nr. X1 din 2 aprilie 2012 a fost emis în mod legal.

Reclamanta a

solicitat în subsidiar anularea Procesului-verbal de inspecție din 4 aprilie

2012, înapoierea tuturor documentelor ridicate de inspecție în cadrul

inspecției autorizate prin Ordinul nr. X1 din 2 aprilie 2012, inclusiv

hard-disk drive-ul sigilat al computerului menționat în procesul-verbal și

distrugerea oricăror copii ale acestui hard-disk din evidențele Consiliului

Concurenței și interzicerea utilizării ca dovezi a oricăror documente, date și

informații obținute în urma inspecției autorizate prin acest ordin, însă nu a

prezentat motive decât cu privire la documentele ridicate, invocând faptul că

acestea ar fi ulterioare anului 2008.

S-a constatat că,

deși o parte din contractele ridicate au fost încheiate ulterior anului 2008,

în realitate acestea reprezintă contracte subsecvente și acte adiționale

acordului cadru încheiat în anul 2008, astfel că este neîntemeiată susținerea

că acestea nu prezintă relevanță pentru investigația efectuată de Consiliul

Concurenței.

exercitată

2.1. Împotriva

sentinței pronunțate de Curtea de Apel București a declarat recurs SC C.D. SRL,

care a invocat ca temei al acestuia dispozițiile art. 36 alin. (6) din Legea

nr. 21/1996 și a susținut critici care, în esență, pot fi circumscrise

prevederilor art. 304

1

C. proc. civ. - 1865.

Astfel, societatea

comercială recurentă a susținut, în primul rând, în esență, critici potrivit

cărora instanța de fond a respins în mod neîntemeiat faptul că ordinul în

litigiu nu satisface condiția motivării, nefiind arătate obiectul și scopul

inspecției inopinate, care să fie în măsură să justifice declanșarea

investigației/inspecției inopinate.

De asemenea, mai

susține recurenta, instanța de fond a reținut în mod greșit că emiterea

Ordinului nr. X1/2012 s-a făcut cu încălcarea art. 6 și 8 din Convenția

Europeană a Drepturilor Omului, investigația fiind dispusă în lipsa unui mandat

judiciar și nu de către o autoritate publică neutră, oricum cu încălcarea

principiului proporționalității, precum și a principiului egalității armelor.

În concluzie, a

solicitat admiterea recursului și a acțiunii formulate, cu consecința anulării

Ordinului nr. X1/2012 și a tuturor actelor efectuate de echipa de investigații.

În subsidiar,

societatea comercială recurentă a solicitat anularea Procesului-verbal de

inspecție din 4 aprilie 2012 și înapoierea tuturor documentelor și a

hard-disk-ului computerului.

2.2. Consiliul

Concurenței a depus întâmpinare prin care a invocat excepția lipsei de interes

în susținerea demersului judiciar, ca urmare a faptului că ulterior pronunțării

sentinței recurate, a fost emis Ordinul nr. X2 din 23 decembrie 2013 prin care,

în baza prevederilor art. 42 alin. (1) din Legea nr. 21/1996, s-a dispus

închiderea investigației declanșate din oficiu prin Ordinul nr. X3/2012.

Pe fondul recursului,

a susținut că acesta este nefondat, soluția curții de apel fiind temeinică și

legală.

2.3.

Recurenta-reclamantă a depus un răspuns la excepția invocată de autoritatea

publică intimată, susținând, în esență, că societatea comercială justifică

interes procesual în cauză, deoarece menținerea ca legal a Ordinului nr.

X1/2012 aduce atingere dreptului la imagine al unității.

de recurs

3.1. Excepția

tardivității recursului, invocată în ședință este nefondată.

Astfel, din actele și

lucrările dosarului, rezultă că Sentința civilă nr. 4953 din 13 septembrie 2012

a fost comunicată societății comerciale recurente la data de 21 martie 2013,

iar cererea de recurs a fost depusă la poștă la data de 27 martie 2013, deci în

cadrul termenului de 5 zile prevăzut la art. 36 alin. (6) din Legea nr.

21/1996, republicată, calculat potrivit art. 101 alin. (1) C. proc. civ. -

1865.

3.2. Excepția lipsei

de interes este nefondată.

Astfel, Ordinul nr.

X1/2012 a fost emis și s-a dispus efectuarea unei investigații având ca obiect

posibila încălcare a prevederilor art. 5 alin. (1) lit. f) din Legea nr.

21/1996 în cadrul unei proceduri de achiziție publică, reținându-se că există

indicii că unele firme au participat la licitație, în mod concertat, cu oferte

trucate, fapte ce pot constitui o gravă încălcare a prevederilor legale citate.

Este adevărat că prin

Ordinul nr. X2/2013 s-a dispus închiderea investigației pentru motivul că

analiza nu a condus la descoperirea unor dovezi privind încălcarea legii, care

să justifice impunerea de măsuri și aplicarea de sancțiuni de către Consiliul

Concurenței, fiind, deci, evident ca recurenta-reclamantă să justifice un

interes procesual în demersul său care vizează anularea ordinului prin care a

fost justificată și declanșată investigația respectivă.

3.3. Recursul

formulat este nefondat pentru considerentele care vor fi prezentate în

continuare.

Referitor la

criticile potrivit cărora instanța de fond a ignorat că Ordinul nr. X1/2012

reprezintă un act afectat de un viciu de nulitate, instanța de recurs constată

că sunt neîntemeiate.

Astfel, conținutul

ordinului de inspecție este reglementat la art. 36 alin. (6) din Legea nr.

21/1996, republicată, potrivit căruia acesta "va indica obiectul și scopul

inspecției, stabilește data la care începe și arată sancțiunile prevăzute la

art. 50 și 54, precum și dreptul de a ataca ordinul la Curtea de Apel

București, secția contencios administrativ și fiscal, în termen de 15 zile de

la comunicare (...)".

Or, instanța de fond,

analizând conținutul ordinului, a reținut în mod judicios că acesta este un act

administrativ motivat în fapt și în drept, corespunzător prevederilor legale

citate.

Într-adevăr, la art.

1 din Ordinul nr. X1/2012, este stabilit că s-a dispus "efectuarea unei

inspecții inopinate la sediul social al SC C.D. SRL, precum și orice alte

spații/puncte de lucru în care își desfășoară activitatea", iar în

preambulul ordinului sunt indicate dispozițiile legale și aspectele faptice

care justifică emiterea ordinului.

Astfel, s-a

specificat că emiterea Ordinului nr. X1/2012 se bazează și pe Ordinul nr.

X3/2012 referitor la declanșarea unei investigații privind posibila încălcare a

prevederilor art. 5 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 21/1996, republicată,

specificându-se că există indicii că unele întreprinderi au participat la

licitație, în mod concertat, cu oferte trucate, în cadrul Procedurii de

achiziție publică pentru atribuirea "Acordului-cadru de lucrări și

servicii de întreținere multianuală iarnă - vară 2008 - 2011", organizată

de D.R.D.P. Craiova din cadrul C.N.A.D.N.R.

De asemenea, în

conținutul ordinului s-a specificat în mod expres durata investigației: zilele

de 4 și 5 aprilie 2012, faptul că la începerea inspecției va fi înmânat un

exemplar al ordinului, fiind indicată calea de atac, termenul și instanța

competentă, ceea ce așa cum a reținut și instanța de fond, satisface pe deplin

cerințele art. 36 alin. (6) din Legea nr. 21/1996, republicată.

Recurenta-reclamantă

a mai susținut că instanța de fond, în mod greșit, nu a reținut că actul

administrativ încalcă prevederile art. 6 și art. 8 din Convenția Europeană a

Drepturilor Omului, prin aceea că investigația a fost dispusă în lipsa unui

mandat judiciar, nu de către o autoritate neutră și cu încălcarea principiilor

proporționalității și egalității armelor, susțineri pe care instanța de recurs

le apreciază ca fiind lipsite de temei legal.

Astfel, instanța de

fond a reținut în mod judicios că ordinul în litigiu și inspecția inopinată

care s-a dispus/efectuat au respectat dispozițiile legale incidente și limitele

stabilite de prevederile art. 36, 37 și 38 din Legea nr. 21/1996, republicată,

declarate constituționale prin Decizia nr. 6/2010 a Curții Constituționale.

În concluzie, soluția

instanței de fond este legală și temeinică, recursul fiind nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepțiile

invocate de intimatul-pârât.

Respinge recursul

declarat de SC C.D. SRL împotriva Sentinței nr. 4953 din 13 septembrie 2012 a

Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal,

ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi, 4 decembrie 2014.

Procesat

de GGC - AZ