ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1219/2015

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1219/2015 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2015)

I. Circumstanțele cauzei

fața primei instanțe

Prin acțiunea înregistrată la 31 mai 2012,

reclamanta O.P. SA a solicitat ca, în contradictoriu cu pârâții A.N.R.M.,

A.N.R.D.E. și M.E.C.M.A., să se dispună:

- anularea art. 6

lit. e) și art. 8 alin. (2) din Ordinul comun nr. 1.284/27/160/2011 privind

valorificarea cantităților de gaze naturale pe piața internă și unele măsuri

pentru întărirea disciplinei în sectorul gazelor naturale adoptat de

M.E.C.M.A., de președintele A.N.R.D.E. și de președintele A.N.R.M.;

- anularea Adresei

din 28 noiembrie 2011 emisă de A.N.R.D.E., reprezentând răspunsul acestei

autorități la plângerea prealabilă a reclamantei;

- anularea Adresei

din 11 noiembrie 2011 emisă de M.E.C.M.A., reprezentând răspunsul acestei

autorități la plângerea prealabilă a reclamantei;

- anularea Adresei

din 28 noiembrie 2011 emisă de A.N.R.M., reprezentând răspunsul acestei

autorități la plângerea prealabilă formulată de reclamantă.

În motivarea

acțiunii, au fost invocate următoarele argumente pentru nelegalitatea Ordinului

comun nr. 1.284/27/160/2011:

- contravine Legii

Gazelor nr. 351/2004 și scopului pentru care a fost instituită măsura legală

privind coșul de gaze, astfel cum este aceasta reglementată de legislația în

vigoare, deoarece introduce o modificare inadmisibilă a sensului și scopului

pentru care a fost introdus amestecul de gaze naturale și implicit, a Legii

gazelor;

- față de noțiunile

de consumator și de client cuprinse în Legea gazelor și în legislația

comunitară, punctele de lucru ale O.P. SA nu au calitatea de consumator client

și fiind lipsite de personalitate juridică, nu îndeplinesc nici celelalte

condiții pentru a cumpăra/achiziționa gaze naturale, întrucât

cumpărarea/achiziționarea presupun, prin însăși natura lor, încheierea de acte

juridice și dobândirea de drepturi și obligații civile;

- contravine

prevederilor art. 21 alin. (1) și art. 26 lit. d) din Legea gazelor privind

activitatea de transport a gazelor naturale și situațiile în care aceasta poate

fi sistată, deoarece prin introducerea unei noi situații de sistare a prestării

serviciului de transport, se încearcă, în mod nelegal, a se lărgi sfera

drepturilor acordate operatorului de transport în ceea ce privește situațiile

în care se poate sista transportul gazelor naturale, ceea ce constituie o

adăugare la lege și o încălcare flagrantă a normelor de tehnică legislativă;

- contravine Legii

gazelor care reglementează obligația elaborării politicilor în domeniul gazelor

naturale cu consultarea destinatarilor actelor normative elaborate și Legii nr.

52/2003 privind transparența decizională în administrația publică;

- contravine Legii

nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor

normative, deoarece nu conține temeiurile juridice în baza cărora a fost

adoptat și modifică, respectiv completează un act normativ de nivel superior și

anume, Legea gazelor;

- încalcă dreptul la

liberă inițiativă economică și dreptul de proprietate privată ale titularilor

de acorduri petroliere, garantate de art. 44, art. 45 și art. 135 alin. (1)

lit. a), b) și d) din Constituția României.

Pârâții au solicitat

prin întâmpinare respingerea acțiunii ca neîntemeiată.

Pârâtul M.E.C.M.A.,

succesor în drepturi și obligații al M.I.M.M.C.M.A. a invocat excepțiile

privind tardivitatea și lipsa de obiect a acțiunii.

de fond

Curtea de Apel

București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a pronunțat

Sentința civilă nr. 6.951 din 5 decembrie 2012, prin care a respins excepțiile

privind tardivitatea și lipsa de obiect a acțiunii, a respins, ca nefondată,

cererea de anulare parțială a Ordinului comun nr. 1.284/27/160/2011 și a

respins, ca inadmisibile, cererile de anulare a adreselor de răspuns la

plângerile prealabile.

Excepția tardivității

acțiunii a fost respinsă, cu motivarea că au fost respectate prevederile art. 9

alin. (10) din Legea nr. 13/2007 a energiei electrice, interpretate în raport

cu art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, ceea ce presupune, ca premisă a

contestării, ca actul administrativ să fi produs efecte juridice, pretins

vătămătoare și doar din acest moment există interesul părții de a contesta

actul.

Excepția lipsei de

obiect a acțiunii a fost respinsă, reținându-se că ordinul contestat este în

vigoare și produce efecte juridice.

Cererea de anulare a

adreselor de răspuns la plângerile prealabile a fost respinsă ca inadmisibilă,

cu motivarea că acestea nu constituie acte administrative susceptibile să

producă efecte juridice și deci nu sunt supuse cenzurii instanței de judecată.

Pe fondul cauzei, s-a

constatat legalitatea Ordinului comun nr. 1.284/27/160/2011 privind

valorificarea cantităților de gaze naturale pe piața internă și unele măsuri

pentru întărirea disciplinei în sectorul gazelor naturale emis de M.E.C.M.A.,

președintele A.N.R.D.E. și Președintele A.N.R.M.

Instanța de fond a

constatat că prevederile legale invocate de reclamantă nu au fost încălcate

prin ordinul contestat, a cărui adoptare s-a datorat intrării în vigoare a

O.U.G. nr. 53/2011, care a instituit anumite derogări de la prevederile art. 98

alin. (3) și art. 100 alin. (5) din Legea gazelor "pentru consumatorii

casnici și producătorii de energie termică, numai pentru cantitatea de gaze

naturale utilizată la producerea de energie termică în centralele de cogenerare

și în centralele termice, destinată consumului populației", derogări care

au impus ajustarea în consecință și a legislației secundare, fără nici o

modificare a reglementării anterioare din perspectiva titularului de acord

petrolier de a respecta structura amestecului de gaze naturale, inclusiv pentru

consumul propriu care excede consumurilor tehnologice specifice operațiunilor

petroliere desfășurate de titularii de acorduri petroliere.

De asemenea, s-a avut

în vedere că drepturile operatorului SNT sunt enumerate doar exemplificativ în

art. 26 din Legea nr. 351/2004 și această condiționare nu constituie altceva

decât o măsură de asigurare a respectării obligației legale impuse cu privire

la respectarea structurii amestecului de gaze.

exercitată

Împotriva acestei

sentințe a declarat recurs reclamanta O.P. SA, solicitând modificarea hotărârii

atacate, în sensul admiterii acțiunii și anulării parțiale a Ordinului comun

nr. 1.284/27/160/2011 emis de M.E.C.M.A., președintele A.N.R.D.E. și

președintele A.N.R.M.

Hotărârea instanței

de fond a fost criticată pentru următoarele motive de recurs invocate în baza

dispozițiilor art. 304 pct. 7 și pct. 9 C. proc. civ.

3.1. Încălcarea

dispozițiilor art. 261 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., potrivit cărora,

hotărârea trebuie să cuprindă motivele de fapt și de drept care au format

convingerea instanței, cum și cele pentru care s-au înlăturat susținerile

părților.

Recurenta a susținut

că judecătorul fondului nu a îndeplinit această obligație legală, întrucât

motivarea sentinței este lacunară, nu răspunde argumentelor extinse de

nelegalitate a ordinului și problemelor deduse judecății, impunându-se astfel

sancțiunea nulității hotărârii recurate.

3.2. Instanța de fond

nu a răspuns argumentelor invocate prin acțiune cu privire la calificarea

"O.P. SA - operator licențiat", preferând să creeze aparența unei

motivări, facilitată de invocarea unor soluții disparate din jurisprudența

Curții de Apel București având ca obiect anularea ordinelor anterioare, cauze

care însă nu sunt soluționate prin raportare la motivele de nelegalitate

invocate pentru anularea Ordinului comun nr. 1287/27/160/2011 sau care nu

clarifică chestiunile deduse judecății prin cererea de anulare a Ordinului nr.

11/2010, respectiv cererea de anulare a Ordinului comun nr. 102136/2006.

În opinia recurentei,

instanța de fond nu își poate fundamenta soluția pe interpretările existente în

alte hotărâri judecătorești și avea obligația de a indica raționamentele legale

în temeiul cărora calitatea de operator licențiat a O.P. SA ar atrage și

obligația furnizării gazelor naturale în amestec, inclusiv către punctele sale

de lucru.

În consecință,

referirea la jurisprudența instanței în materia anulării ordinelor comune nu

poate reprezenta un argument pentru care judecătorul fondului să decidă asupra

legalității și temeiniciei cererii de chemare în judecată.

3.3. Instanța de fond

a răspuns doar unui număr de trei probleme din totalul de 8 cu care a fost

învestită și toate aceste trei interpretări de lege sunt greșite.

În dezvoltarea

acestui motiv de recurs au fost invocate următoarele argumente:

Concluzia instanței

de fond că nu există o incompatibilitate între calitatea de titular de acord

petrolier și cea de consumator a fost criticată cu motivarea că, până în 2012,

corespondența calității de consumator cu punctele de lucru al unor astfel de

companii - titulare de acord petrolier nu avea suport legal și prin Ordinul nr.

11/2011 s-a introdus expres obligația titularului de acord petrolier de a

respecta amestecul de gaze naturale pentru consumul punctelor sale de lucru,

legiuitorul operând o clarificare cu privire la calitatea de consumatori a

punctelor de lucru.

Concluzia instanței

de fond că toate drepturile conferite titularului de acord petrolier se

limitează la operațiunile petroliere a fost criticată, arătându-se că

interpretarea corectă prin raportare la textele coroborate din Legea gazelor nu

este atât de restrictivă și titularul de acord petrolier, atunci când livrează

gaze naturale către punctul său de lucru, nu are calitatea de consumator; prin

aplicarea forțată a obligației prevăzute de art. 8 lit. e) din ordinul

contestat titularului de acord petrolier care livrează gaz către punctele sale

de lucru, se încalcă tocmai rațiunea instituirii amestecului de gaze

intern/import, respectiv protecția consumatorului.

Instanța de fond nu a

răspuns argumentelor din acțiune pentru care punctele de lucru ale O.P. SA nu

au calitatea de consumator în sensul legii și nu își pot asuma drepturi și

obligații printr-un act juridic de achiziționare.

Concluzia instanței

de fond că prevederile art. 8 alin. (2) din Ordinul nr. 1.284/2011 se

încadrează în ipoteza prevăzută de art. 26 din Legea nr. 351/2004 nu este

corectă, întrucât acestea cuprind o delimitare/circumscriere extrem de clară și

restrictivă a situației în care serviciile de transport și distribuție a

gazelor naturale vor fi prestate și fără asigurarea transportului gazelor

naturale, activitatea comercială a unui producător de gaze naturale, fie el

titular de acord petrolier sau nu, este efectiv blocată.

În opinia recurentei,

faptul că SNT are posibilitatea in extenso să întrerupă furnizarea de gaze

naturale reprezintă o situație de forță majoră și aceasta fiind situația în

care SNT poate întrerupe furnizarea de gaze naturale, este evident că

prevederile art. 8 alin. (2) din Ordinul nr. 1.284/2011 sunt în afara situației

de excepție reglementată de lege.

3.4. Instanța de fond

nu a răspuns unui număr de trei motive de anulare a Ordinului nr. 1.284/2011

expuse în cererea de chemare în judecată și anume:

- ordinul atacat a

fost adoptat cu încălcarea Legii nr. 52/2003 privind transparența decizională

în administrația publică;

- ordinul atacat

încalcă Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru

elaborarea actelor normative, deoarece nu conține temeiurile juridice în baza

cărora a fost adoptat și modifică, respectiv, completează un act normativ de

nivel superior și anume, Legea gazelor nr. 351/2004;

- ordinul atacat

încalcă dreptul la liberă inițiativă economică și dreptul de proprietate

privată ale titularului de acord petrolier, garantate de art. 45, art. 135

alin. (1) și (2) lit. a), b) și d) și art. 44 alin. (1) și (2) din Constituție.

II. Considerentele

Înaltei Curți asupra recursului

Examinând actele și

lucrările dosarului, în raport și cu dispozițiile art. 304 și art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte va respinge prezentul recurs ca nefondat pentru

următoarele considerente:

II.1. Motivul de

recurs prevăzut de art. 304 pct. 7 C. proc. civ. din 1865 este nefondat,

constatându-se că hotărârea instanței de fond a fost pronunțată cu respectarea

dispozițiilor art. 261 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. din 1865, cuprinzând

motivele de fapt și de drept care au format convingerea instanței, cât și cele

pentru care s-au înlăturat cererile părților.

Recurenta a considerat

neîntemeiat că nu au fost respectate aceste prevederi legale, dat fiind că

prima instanță a prezentat o motivare coerentă, clară și lipsită de

contradicții și ambiguități, cu dezvoltarea raționamentului juridic care a

condus la soluția de respingere a acțiunii printr-o interpretare corectă a

normelor legale incidente în cauză.

II.2. Motivul de

recurs privind nelegalitatea și netemeinicia sentinței recurate pe

considerentul că aceasta a fost pronunțată pe baza jurisprudenței Curții de

Apel București în cauze cu obiect similar este nefondat, constatându-se că

instanța de fond s-a pronunțat asupra legalității actului administrativ dedus

judecății în prezenta cauză și în raport cu toate circumstanțele concrete ale

litigiului, iar argumentele referitoare la hotărâri judecătorești irevocabile

din alte dosare având ca obiect cereri de anulare a altor ordine comune nu au

fost determinante pentru soluția de respingere a acțiunii, adoptată, în mod

corect, față de raportul juridic și cadrul procesual din această pricină.

Contrar susținerilor

din dezvoltarea acestui motiv de recurs, instanța de control judiciar are în

vedere că judecătorul fondului a analizat nu numai jurisprudența Curții de Apel

București din cauze cu un obiect similar, ci toate probele administrate de

părți și actele normative incidente, în baza cărora a constatat, în mod

judicios, legalitatea Ordinului nr. 1.284/27/160/2011 și obligația recurentei

de a respecta această reglementare, față de dubla sa calitate în materia

gazelor naturale, atât de producător de gaze naturale, cât și de consumator de

gaze naturale (producător - consumator).

Împrejurarea că

ordinele contestate în alte litigii de către recurentă cuprindeau reglementări

similare celor din ordinul dedus judecății în prezenta cauză a fost corect

interpretată de instanța de fond, reținându-se întemeiat că adoptarea acestui

ultim ordin s-a impus față de intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 53/2011, care a

instituit anumite derogări de la prevederile art. 98 alin. (3) și art. 100

alin. (5) din Legea gazelor nr. 351/2004, fără modificarea reglementărilor

anterioare cu privire la obligația titularului de acord petrolier de a respecta

structura amestecului de gaze naturale, inclusiv pentru consumul propriu, care

excede consumurilor tehnologice specifice operațiunilor petroliere desfășurate

de titularii de acorduri petroliere.

II.3. Motivul de

recurs prin care s-a susținut că soluția de respingere a acțiunii a fost

pronunțată în temeiul a trei calificări juridice greșite, fără analizarea

tuturor celor opt probleme sesizate, este nefondat, constatându-se că instanța

de fond s-a pronunțat asupra tuturor motivelor de nelegalitate invocate pentru

anularea Ordinului comun nr. 1.284/27/160/2011 și respingerea acestora este

rezultatul unei interpretări corecte a probelor administrate și a legislației

aplicabile litigiului.

Concluzia primei

instanțe că nu există incompatibilitate între calitatea de titular de acord

petrolier și cea de consumator corespunde unei corecte interpretări a

dispozițiilor art. 2 pct. 40

2

și art. 47 lit. e) din Legea

petrolului nr. 238/2004, conform cărora titularul de acord petrolier este

persoana juridică având dreptul de a efectua operațiuni petroliere (activități

de exploatare, dezvoltare, exploatare, abandonare a unui zăcământ petrolier,

înmagazinarea subterană, transportul și tranzitul petrolului pe conducte

magistrale, precum și operarea terminalelor petroliere) în baza unui acord

petrolier și având dreptul să dispună asupra cantităților de petrol care îi

revin, inclusiv să le exporte.

Conform definiției

cuprinse la art. 1 alin. (2) din aceeași lege, petrolul reprezintă substanțele

minerale combustibile constituite din amestecuri de hidrocarburi naturale,

acumulate în scoarța terestră și care, în condiții de suprafață, se prezintă în

stare gazoasă, sub formă de gaze naturale [...].

Concluzia primei

instanțe că obligația de livrare a gazelor naturale în amestec, instituită prin

ordinul atacat, incumbă tuturor furnizorilor licențiați, inclusiv

recurentei-reclamante, este conformă dispozițiilor art. 3 din Directiva

Europeană 2003/55/CE a Parlamentului European și a Consiliului din data de 26

iunie 2003 privind regulile comune ale pieței interne a gazului natural, Legii

gazelor nr. 351/2004 și Ordinului ministrului industriei și resurselor nr.

199/2001 privind întărirea disciplinei din sectorul gazelor naturale care

prevăd necesitatea asigurării accesului nediscriminatoriu al tuturor

consumatorilor la sursele de gaze naturale din producția internă.

Legea gazelor nr.

351/2004 instituie în art. 100 alin. (5) dreptul consumatorilor de a fi

alimentați cu gaze naturale în aceeași structură intern/import a surselor,

corelativ cu obligația furnizorilor licențiați de a asigura cantitățile de gaze

naturale în aceeași structură intern/import, garantându-se astfel accesul

nediscriminatoriu la sursele de gaze naturale.

Caracterul general al

dreptului și obligației corelative astfel prevăzute rezultă și din Adresa din 4

august 2006 a Consiliului Concurenței, în care se reține că exceptarea

sucursalelor P. (D., A. și P.) de la aplicarea mecanismului de dozaj al

consumului de gaze naturale ar fi de natură să asigure acestora un avantaj

neconcurențial pe piață, ceea ce dovedește lipsa de relevanță în prezenta cauză

a analizei regimului juridic al punctelor de lucru ale societății recurente.

De altfel, legislația

comunitară nu prevede, în mod expres, pentru existența calității de consumator

și condiția dobândirii personalității juridice, definind consumatorul în art. 2

pct. 24 din Directiva nr. 2003/55/CE privind normele comune pentru piața

internă în sectorul gazelor naturale ca fiind angrosiștii și consumatorii

finali de gaze naturale, precum și întreprinderile din sectorul gazelor

naturale care achiziționează gaze naturale.

Concluzia primei

instanțe că prin ordinul contestat nu se derogă de la dispozițiile art. 26 din

Legea gazelor nr. 351/2004 este, de asemenea, corectă, în contextul în care

art. 8 alin. (2) din acest ordin nu a creat un nou caz de limitare sau de

întrerupere a transportului gazelor naturale și s-a avut în vedere obligația

titularilor de acorduri petroliere de a face dovada nominalizărilor obținute,

dat fiind că, serviciile de transport și distribuție a gazelor naturale sunt

prestate numai în situația și pentru perioada pentru care acestea fac dovada

către Operatorul de piață din cadrul Dispeceratului Național de Gaze Naturale a

nominalizărilor obținute de la furnizorii de gaze naturale din producția

internă curentă/înmagazinare și din import/înmagazinare, după caz.

II.4. Motivul de

recurs prin care s-a invocat omisiunea de pronunțare asupra a trei motive de

anulare a Ordinului nr. 1.284/2011 este nefondat, întrucât legalitatea acestui

act administrativ a fost constatată prin raportare la întregul cadru legislativ

aplicabil domeniului reglementat și la normele de tehnică legislativă, deci

inclusiv Legea gazelor nr. 351/2004, Legea nr. 52/2003, Legea nr. 24/2000 și

prevederile art. 44, art. 45 și art. 135 alin. (1) și (2) lit. a), b) și d) din

Constituție, care garantează dreptul la inițiativa economică și dreptul de

proprietate privată.

Instanța de fond a

analizat temeiurile juridice în baza cărora a fost emis ordinul contestat și

prin concluzia de legalitate a actului, s-a pronunțat atât cu privire la

respectarea condițiilor de formă, cât și cu privire la respectarea cerințelor

de fond, astfel că este neîntemeiată critica formulată sub acest aspect în

ultimul motiv de recurs.

Pentru considerentele

care au fost expuse, constatând că nu există motive de casare sau de modificare

a hotărârii instanței de fond, Înalta Curte va respinge prezentul recurs ca

nefondat.

III. Soluția

instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia

În baza dispozițiilor

art. 312 alin. (1) C. proc. civ. din 1865 și art. 20 din Legea nr. 554/2004,

Înalta Curte va respinge, ca nefondat, recursul declarat de O.P. SA București.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul

declarat de O.P. SA împotriva Sentinței civile nr. .6951 din 5 decembrie 2012 a

Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal,

ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 18 martie 2015.

Procesat de GGC - N