ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1949/2015

Decizia nr. 1949/2015

Deliberând asupra prezentului recurs,

Din examinarea actelor și lucrărilor dosarului, constată următoarele:

I. Procedura în fața primei instanțe

1.Cadrul procesual

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 05 aprilie 2011 sub nr. 3122/2/2011, reclamanta SC A. SA a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Eeconomiei, Comerțului și Mediului de Afaceri, Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei și Agenția Națională pentru Resurse Minerale: anularea Ordinului nr. 11/2011/39/177/2010 pentru modificarea și completarea Ordinului nr. 102.136/530/97/2006, emis de Ministrul Economiei, Comerțului și Mediului de Afaceri, Președintele Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei și Președintele Agenției Naționale pentru Resurse Minerale; anularea adresei A.N.R.E. din data de 28 februarie 2011, și a adresei A.N.R.M. din data de 24 februarie 2011, reprezentând răspunsuri la plângerile prealabile formulate împotriva Ordinului nr. 11/2011, obligarea în solidar a pârâtelor la plata cheltuielilor de judecată.

Ulterior, reclamanta SC A. SA a completat acțiunea, solicitând și obligarea în solidar a pârâtelor la plata sumei de 13.807.159,20 RON reprezentând prejudiciul cauzat prin aplicarea Ordinului nr. 11/2011/39/177/2010.

Prin sentința nr. 2611 din 6 octombrie 2014 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins acțiunea reclamantei ca nefondată.

Pentru a hotărî astfel, instanța a reținut, în ceea ce privește excepția inadmisibilității solicitării de daune, invocată de pârâții Agenția Națională pentru Resurse Minerale și Departamentul pentru Energie, că este de fapt o apărare de fond.

A constatat că reclamanta susține în esență că nelegalitatea ordinului rezidă în încălcarea normelor imperative de tehnică legislativă și contravine Legii gazelor nr. 351/2004.

A apreciat că, practic, Ordinul comun contestat de reclamantă a fost emis cu scopul de a fi asigurat un tratament egal între utilizatorul de gaze naturale și al titularilor de acorduri petroliere care utilizează gaze naturale pentru consum propriu în activitățile lor, altele decât operațiunile petroliere și a consumurilor tehnologice specifice acestora.

Prin acest ordin contestat în prezenta cauză a fost modificat și completat ordinul comun din 2006, a cărui anulare a fost solicitată de reclamantă în calitate de titular al licenței de furnizare a gazelor naturale, cererea fiind respinsă irevocabil prin decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 2482 din 7 februarie 2008.

A reținut instanța că reclamanta intenționează să nu furnizeze gaze naturale din producția internă pentru consumatorii interni, ci, cu prioritate, asupra punctelor de lucru, în timp ce ordinul comun obligă reclamanta să furnizeze gaze naturale din producție internă cu prioritate pentru consumatorul intern.

Potrivit art. 100 alin. (5) din Legea gazelor „pentru acoperirea necesarului de gaze naturale toți consumatorii au drepturi de a alimenta cu gaze naturale în aceeași structură internă/import a surselor. Pentru piața reglementată, asigurarea în această structură a cantităților de gaze naturale se realizează de către furnizorii licențiați, aceștia având acces nediscriminatoriu la sursele interne de gaze naturale”.

Prin urmare, scopul legii gazelor este de asigurare a cadrului legal pentru toți furnizorii licențiați în scopul beneficierii unui tratament nediscriminatoriu cu privire la accesul la sursele interne de gaze naturale.

Ordinul contestat privește comercializarea gazelor naturale. Obiectul de reglementare al legii petrolului și acordul petrolier sunt diferite de obiectul de reglementare al Legii gazelor și al ordinului contestat, deci nu se poate susține că ordinul atacat ar contravine prevederilor legii petrolului. În raport de dispozițiile legale menționate, obligația de livrare a gazelor naturale revine tuturor furnizorilor, inclusiv reclamantei. Măsura privind amestecul de gaze are scopul de a realiza o protecție și accesul consumatorilor la producția de gaze naturale din sursa internă, reclamanta având o dublă calitate de producător și consumator, care protecție se realizează în condițiile în care este aplicată regula amestecului de gaze, asigurând contribuția acesteia la „coșul de gaze”, astfel încât toți consumatorii să aibă un drept de acces nediscriminatoriu la gazele din producția internă.

Instanța de fond a constatat că Ordinul atacat în cauză a fost abrogat la 23 iunie 2011, iar reclamanta beneficiază de dispozițiile H.G. nr. 870/2012. Totodată, Ordinul nr. 1284 din 22 iunie 2011 a fost abrogat de art. 1 din Ordinul nr. 622 din 28 martie 2013.

De asemenea, măsura privind amestecul de gaze are scopul de a realiza o protecție și un acces real al consumatorilor la sursele de gaze naturale din producție internă, iar conform art. 100 alin. (5) din Legea gazelor, pentru acoperirea necesarului de gaze naturale toți consumatorii au dreptul de a fi alimentați cu gaze naturale în aceeași structură intern/import a surselor.

Pentru considerentele expuse, cererea privind anularea Ordinului contestat și petitul privind acordarea de despăgubiri 13.807.159,30 RON ca urmare a aplicării ordinului contestat au fost respinse ca nefondate.

Împotriva acestei sentințe, a declarat recurs reclamanta SC A. SA, invocând motivul de recurs reglementat de art. 304 pct. 7 C. proc. civ. („hotărârea nu cuprinde motivele pe care se sprijină").

Astfel, a susținut că, potrivit art. 261 pct. 5 C. proc. civ., hotărârea trebuie să cuprindă "motivele de fapt și de drept care au format convingerea instanței, cum și cele pentru care s-au înlăturat susținerile părților".

În speță, magistratul nu și-a îndeplinit obligația de motivare, nefăcând altceva decât să citeze cuprinsul textelor legale analizate și să prezinte din nou istoricul atacării în cauză a Ordinului nr. 11/2011, astfel cum acesta s-a petrecut în primul ciclu procesual.

Motivarea efectivă a sentinței se regăsește în două paragrafe aflate în a doua jumătate a filei  din sentință, unde Curtea de apel a răspuns doar parțial la motivele de nelegalitate invocate.

A precizat recurenta că instanța de fond nu a răspuns unui număr de trei motive de anulare a Ordinului nr. 11/2011 (motivele nr. 1, 4, 5, astfel cum acestea au fost invocate), ceea ce echivalează, de asemenea, cu nemotivarea sentinței recurate.

Astfel, nu a fost analizat motivul de anulare referitor la faptul că Ordinul nr. 11/2011 conține dispoziții legale de nivelul celor care ar fi trebuit cuprinse în lege, conform art. 58 alin. (1) și (3) din Legea nr. 24/2000.

Prin prevederile Ordinului nr. 11/2011, autoritățile emitente nu fac decât să reitereze dispozițiile cuprinse în proiecte de lege respinse, încălcându-se normele imperative de tehnică legislativă și ierarhia normelor.

De altfel, adoptarea acestui Ordin contravine ierarhiei actelor normative și, în plus, adaugă în mod nepermis la prevederile art. 100 alin. (5) din Legea gazelor.

Al doilea motiv de anulare omis de la analiza instanței de fond se referă la faptul că Ordinul nr. 11/2011, prin modificarea cu privire la sistarea serviciilor de transport și de distribuție, contravine prevederilor art. 214 alin. (1) și art. 26 lit. d) din Legea gazelor ce reglementează serviciul de transport al gazelor naturale ca serviciu public de interes național, încercându-se în mod nelegal a se lărgi sfera drepturilor acordate operatorului de transport în ceea ce privește situațiile în care poate sista transportul gazelor naturale, situații care sunt restrictiv prevăzute de Legea gazelor.

De asemenea, instanța nu a analizat motivul de anulare referitor la faptul că Ordinul nr. 11/2011 a fost adoptat cu încălcarea Legii nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică.

Potrivit celor de mai sus, în procesul de elaborare a proiectului Ordinului nr. 11/2011, autoritățile administrației publice aveau obligația respectării cel puțin a procedurilor minimale instituite prin art. 6 din Legea nr. 52/2003 cu privire la asigurarea transparenței decizionale.

Potrivit prevederilor coroborate ale dispozițiilor art. 6 alin. (2) din Legea nr. 52/2603 și art. 30 și 31 din Legea nr. 24/2000, rezultă că, având în vedere impactul proiectului Ordinului nr. 11/2011, toate informațiile prevăzute în lege trebuiau în mod obligatoriu aduse la cunoștința publicului, cerință ce nu a fost îndeplinită.

A arătat recurenta că motivele de nelegalitate au fost reluate și în concluziile scrise depuse la termenul de judecată final din rejudecarea fondului (29 septembrie 2014), dar cu toate acestea, instanța fondului nu a înțeles să formuleze nici măcar un singur comentariu de fond cu privire la acestea.

Al doilea motiv de recurs invocat de recurenta reclamantă este art. 304 pct. 9 C. proc. civ.: sentința recurată este nelegală, fiind dată cu aplicarea greșită a prevederilor Legii nr. 351/2004 (Legea gazelor).

Astfel, instanța fondului reține greșit că reclamanta ar fi invocat Legea petrolului sau acordul petrolier, în timp ce ordinul contestat privește comercializarea gazelor naturale.

Din contra, criticile de nelegalitate a Ordinului nr. 11/2011 au fost aduse în temeiul art. 100, alin. (5) și urm. ale Legii gazelor nr. 351/2005.

În calitate de consumator eligibil, reclamanta ar avea dreptul, conform art. 100 alin. (1) și alin. (4) din Legea gazelor să își aleagă furnizorul și să participe pe piața concurențială pentru a negocia și încheia contracte de vânzare-cumpărare cu furnizori licențiați.

Dreptul consumatorului eligibil de a-și alege în mod liber furnizorul, pe piața concurențială, este încălcat prin direcționarea acestora către o categorie de furnizori care dispun de cantități de gaze naturale din import, această obligație fiind contrară însuși principiului liberalizării pieței gazelor.

A mai arătat recurenta reclamantă că, prin răspunsul A.N.R.E. la plângerea prealabilă se sugerează că Directiva nr. 2003/55/CE, în baza căreia a fost emis Ordinul nr. 11/2011, permite statelor membre să impună anumite obligații de serviciu public sau/și de protecția consumatorilor.

Fiind limitări aduse libertăților pe care încearcă să le implementeze Directiva nr. 2003/55/CE, aceste obligații sunt circumscrise unor condiții stabilite de art. 3 alin. (2) din directivă:

„Luând pe deplin în considerare dispozițiile pertinente ale tratatului, în special art. 86 (actualul art. 106 TFUE), statele membre pot impune întreprinderilor din sectorul gazelor naturale, în interesul economic general, obligații de serviciu public care pot fi legate de securitate, inclusiv de securitatea aprovizionării, regularitatea, calitatea și prețul furnizării, precum și protecția mediului, inclusiv eficiența energetică și protejarea climatului. Astfel de obligații trebuie să fie clar definite, transparente, nediscriminatorii și controlabile și trebuie să garanteze egalitatea accesului la consumatorii naționali pentru întreprinderile din sectorul gazelor naturale din Uniunea Europeană. În ceea ce privește securitatea aprovizionării și gestionarea orientată către eficiența energetică și satisfacerea cererii și pentru îndeplinirea obiectivelor de mediu menționate la prezentul alineat, statele membre pot pune în aplicare o planificare pe termen lung, ținând seama de posibilitatea ca terțe părți să dorească accesul la rețea."

Consideră că impunerea obligației de a consuma gazele într-un anumit amestec de către titularii de acorduri petroliere, stabilindu-se astfel un anumit preț al acestora, nu este proporțională cu interesul general economic urmărit.

Prin urmare, impunerea respectării unei anumite structuri a amestecului de gaze naturale din producția internă și din import de către titularii de acorduri petroliere care au și calitatea de consumatori eligibili, determină stabilirea structurii prețului gazelor naturale, încălcându-se astfel prevederile Legii gazelor care consacră libertatea formării prețurilor pe piața concurențială.

Curtea de apel a apreciat, de asemenea greșit, că reclamanta are o dublă calitate de producător și consumator

A arătat recurenta că nu are calitatea de consumator în sensul noțiunii definite, atât în legislația română, cât și în cea comunitară.

Punctele de lucru ale recurentei nu pot fi privite independent de aceasta, neputând fi calificate ca persoane fizice sau juridice, iar recurenta nu cumpără/achiziționează gaze naturale.

De asemenea, conform Directivei nr. 2009/73/CE, directivă care nu a fost încă transpusă în dreptul intern, deși termenul pentru aceasta a expirat la data de 3 martie 2011, prevede expres că producătorul de gaze naturale nu poate fi asimilat unui client final, adică, un client care cumpără gaze naturale pentru uz propriu.

Nu în ultimul rând, împrejurarea că Ordinul nr. 11/2011 a fost abrogat de Ordinul nr. 1284/2011 și că recurenta ar fi beneficiat ulterior de prevederile H.G. nr. 870/2012 nu sunt relevante în cauză.

II. Procedura în fața instanței de recurs

Intimatul pârât Ministerul Energiei, Întreprinderilor Mici și Mijlocii și Mediului de Afaceri a depus întâmpinare, prin care a invocat excepția nulității recursului prin raportare la art. 302

1

lit. a) C. proc. civ., arătând că nu au fost indicate părțile și datele de identificare ale acestora. În subsidiar, a cerut respingerea recursului ca nefondat.

Și intimatele pârâte Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei și Agenția Națională pentru Resurse Minerale au formulat întâmpinări în cauză, solicitând respingerea recursului ca nefondat.

În faza procesuală a recursului nu au fost administrate probe noi.

III. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Analizând cu prioritate, conform art. 137 alin. (1) C. proc. civ., excepția nulității invocată de ministerul intimat prin întâmpinare, Înalta Curte reține că, prin Decizia nr. 176/2005 pronunțată de Curtea Constituțională, s-a constatat că textul de lege în temeiul căruia intimatul din prezenta cauză a ridicat excepția este neconstituțional în ceea ce privește sancționarea cu nulitate absolută a omisiunii de a se preciza în cuprinsul cererii de recurs datele prevăzute de art. 302

1

lit. a) din Cod.

Prin urmare, față de caracterul obligatoriu al acestei decizii, nu ne mai aflăm în prezența unei nulități exprese, iar anularea unui act de procedură în cazul nulităților virtuale poate surveni - potrivit art. 105 alin. (2) C. proc. civ. - doar sub condiția constatării unei vătămări.

Or, în speță, o astfel de vătămare nu poate fi reținută, cu atât mai mult, cu cât cererea de recurs a fost comunicată tuturor intimaților pârâți, care au și formulat întâmpinări, astfel că excepția urmează a fi respinsă.

Examinând, în continuare, sentința atacată în raport cu criticile aduse de recurentă și cu apărările formulate, precum și cu dispozițiile legale incidente, Înalta Curte constată că recursul reclamantei este fondat pentru considerentele și în limitele ce vor fi expuse în continuare.

Referitor la nemotivarea hotărârii atacate (motiv de recurs reglementat de art. 304 pct. 7 C. proc. civ.), se reține că dispozițiile art. 304 pct. 7 raportate la cele ale art. 261 pct. 5 C. proc. civ. impun cerința ca hotărârea să cuprindă motivele pe care se sprijină soluția adoptată, motivare care să nu fie contradictorie sau străină de natura pricinii, arătând considerentele pentru care au fost respinse cererile părților, iar nu fiecare susținere a acestora.

Prin urmare, instanța de judecată nu este obligată să răspundă punctual tuturor susținerilor părților, care pot fi sistematizate în funcție de legătura lor logică.

În speță, însă, cerința legală este, evident, neîndeplinită, din motivarea sentinței rezultând că instanța de fond nu a analizat și argumentat, în fapt și în drept, soluția pe fiecare capăt de cerere formulat.

Astfel, prin sentința recurată, s-a respins ca nefondată acțiunea reclamantei în ceea ce privește două dintre capetele de cerere (anularea Ordinului nr. 11/2011 și obligarea la daune), dar din examinarea hotărârii rezultă că instanța de fond nu a făcut o analiză corespunzătoare a tuturor motivelor de nelegalitate a Ordinului nr. 11/2011 invocate de către reclamantă.

Așa cum corect a susținut recurenta-reclamantă, au fost omise motivele de nelegalitate referitoare la faptul că în ordin au fost cuprinse dispoziții care ar fi trebuit să fie cuprinse în lege, că ordinul contravine prevederilor art. 21 alin. (1) și art. 26 lit. d) din Legea gazelor și, respectiv, la faptul că ordinul a fost adoptat cu încălcarea dispozițiilor Legii nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică.

Procedând astfel, prima instanță nu a cercetat integral fondul acțiunii și, în consecință, situația de fapt nu poate fi considerată ca fiind deplin stabilită.

Or, în conformitate cu prevederile exprese ale art. 314 C. proc. civ., în recurs, Înalta Curte de Casație și Justiție hotărăște asupra fondului pricinii, în toate cazurile în care casează hotărârea atacată, numai în scopul aplicării corecte a legii la împrejurări de fapt ce au fost deplin stabilite.

De asemenea, potrivit art. 312 alin. (5) C. proc. civ., în cazul în care instanța a cărei hotărâre este recurată a soluționat procesul fără a intra în cercetarea fondului, instanța de recurs, după casare, trimite cauza spre rejudecare instanței care a pronunțat hotărârea casată sau altei instanțe de același grad.

Față de aceste împrejurări, se impune casarea sentinței și trimiterea cauzei spre rejudecare, instanța de fond urmând a avea în vedere și criticile formulate de recurenta reclamantă în dezvoltarea motivului de recurs reglementat de art. 304 pct. 9 C. proc. civ. (aplicarea greșită a Legii nr. 351/2004) și apărările corelative ale intimaților pârâți.

Nu vor fi acordate cheltuielile de judecată în această fază a litigiului, culpa procesuală nefiind încă stabilită, în condițiile în care hotărârea primei instanțe a fost desființată, în scopul rejudecării fondului cauzei.

IV. Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia

În baza art. 137 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge excepția nulității recursului.

În baza dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 312 alin. (3), (5) și art. 314 C. proc. civ., va admite recursul declarat de reclamanta SC A. SA, va casa în tot sentința și va trimite cauza, spre rejudecare, aceleiași instanțe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepția nulității recursului, invocată de intimatul-pârât Ministerul Energiei, Întreprinderilor Mici și Mijlocii și Mediului de Afaceri.

Admite recursul declarat de reclamanta SC A. SA împotriva sentinței civile nr. 2611 din 6 octombrie 2014 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată. Trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință publică, astăzi 12 mai 2015.