ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3435/2015

Decizia nr. 3435/2015

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată la data de 01 octombrie 2013 pe rolul Curții de Apel Galați, reclamantul A. a chemat în judecată pârâtul Ministerul Transporturilor, solicitând instanței să dispună suspendarea executării Ordinului ministrului transporturilor nr. 733/2013 până la soluționarea acțiunii în anularea actului administrativ.

Prin sentința civilă nr. 265 din 29 noiembrie 2013, Curtea de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal, a admis în parte cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor, a dispus suspendarea executării Anexei nr. 1 - „Norme privind autorizarea școlilor de conducători auto și a instructorilor auto” la Ordinul nr. 733/2013, până la pronunțarea instanței de fond și a respins, ca nefondată, cererea de suspendare în privința celorlalte dispoziții ale ordinului.

Împotriva sentinței menționate la pct. I.2 a declarat recurs pârâtul Ministerul Transporturilor, invocând motivele prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

În esență, recurentul-pârât susține că instanța de fond a dispus suspendarea executării Ordinului nr. 733/2013, fără a indica aparentele motive de nelegalitate care au creat convingerea instanței că se impune măsura suspendării și, în temeiul unor aprecieri subiective, a considerat în mod arbitrar care sunt condițiile de autorizare „deosebit de oneroase”, fără a arăta normele juridice încălcate prin stabilirea acestor condiții.

Recurentul-pârât critică soluția primei instanțe sub aspectul faptului că a reținut argumente ce vizează oportunitatea impunerii unor condiții de autorizare și impunerea într-un termen scurt a unor condiții de autorizare noi considerate ca fiind excesiv de oneroase, fără a analiza legalitatea actului administrativ contestat și fără a fundamenta în drept soluția adoptată. În acest sens, recurentul-pârât arată că instanța de fond a reținut că pretinsele condiții deosebit de oneroase de autorizare sunt dispuse prin prevederile art. 6 alin. (3) lit. b) și lit. c) din anexa nr. 1 la ordin.

În raport cu prevederile art. 14 coroborat cu art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, sub aspectul cazului bine justificat, recurentul-pârât susține că prima instanță a analizat oportunitatea măsurilor dispuse prin ordin, iar nu legalitatea acestuia, analizând autorizarea instructorilor auto din perspectiva noilor condiții impuse, iar nu din perspectiva actelor normative pe care reclamantul pretinde că le încalcă ordinul contestat. Sub acest aspect, se susține că instanța de fond nu a identificat aparentul conflict între normele cuprinse în ordin și actele normative cu forță juridică superioară care au stat la baza emiterii actului atacat. În concluzie, recurentul-pârât susține că nu este îndeplinită condiția referitoare la existența unui caz bine justificat, întrucât ordinul a fost emis în temeiul dispozițiilor legale în vigoare la momentul emiterii, respectiv art. 6 alin. (1), art. 62 alin. (2) și (3) din O.G. nr. 27/2011 privind transporturile rutiere, cu modificările și completările ulterioare, și art. 4 alin. (4) pct. 55 din H.G. nr. 24/2013 privind organizarea și funcționarea Ministerului Transporturilor.

Se mai arată că instanța de fond s-a aflat în eroare atunci când a apreciat că li se impune instructorilor auto obținerea unor autorizații ca școli de conducere auto, aceștia fiind obligați în acest sens să asigure și pregătirea teoretică a cursanților. Contrar celor reținute de prima instanță, ceea ce se modifică este forma de organizare a activității de instruire teoretică și practică pentru obținerea permisului de conducere, ordinul atacat prevăzând în mod explicit că instruirea teoretică și practică se realizează în cadrul școlilor de conducători auto, care se pot organiza în două categorii de forme, în conformitate cu dispozițiile art. 3 și 4 din anexa nr. 1 la ordin.

În același sens, recurentul-pârât arată că art. 4 lit. b) din anexa nr. 1 la ordin prevede posibilitatea organizării școlilor de conducători auto ca persoane fizice autorizate înființate de instructori auto, persoană fizică autorizată, trebuind să asigure pregătirea integrală a candidatului, iar, prin dispozițiile art. 6 alin. (3) pct. b) din aceeași anexă, este prevăzută posibilitatea școlilor de conducători auto organizate conform art. 4 lit. b), adică în regim juridic de persoane fizice autorizate, de a se asocia în grupuri de cel mult patru și de a funcționa într-o locație unică care să cuprindă un spațiu pentru arhivă și secretariat, grup sanitar, sală de legislație și profesor de legislație rutieră tocmai pentru a beneficia de costuri mai mici, piața reglându-se oricum prin introducerea unor condiții de calitate, iar autorizația nu mai este prelungită dacă nu este îndeplinit anual un grad de promovabilitate. Se învederează că

posibilitatea ca patru entități să poată utiliza spațiul în comun a fost fundamentată chiar pe recomandările Consiliului Concurenței, care, pe baza calculelor privind costurile aferente activității de pregătire desfășurată de școala de conducere auto - P.F.A. și cele aferente pentru școala de conducere auto - societate comercială, a constatat că pentru P.F.A. costurile de pregătire sunt mai mari, iar amortizarea lor mai îndelungată și, ca atare, a recomandat posibilitatea de colaborare/asociere în vederea desfășurării activității de pregătire. În concluzie, se menționează că profesia de instructor de conducere auto nu este desființată, instruirea practică făcându-se întotdeauna, indiferent de forma de organizare a activității, de instructori auto atestați, iar ceea ce se modifică este forma de organizare a activității de instruire teoretică și practică pentru obținerea permisului de conducere, ordinul atacat prevăzând, în mod explicit, că instruirea teoretică și practică se realizează în cadrul școlilor de conducători auto, care se pot organiza în două categorii de forme. Pe de altă parte, se susține că, prin noile condiții de dotare și de organizare impuse prin ordin, nu se aduce atingere și, cu atât mai mult, nu se interzice exercitarea profesiei de instructor auto, deoarece instructorii auto, în lumina noii reglementări, pot profesa în continuare în formele menționate în actul administrativ contestat. Se afirmă, totodată, că noile condiții de dotare și de organizare pot eventual ridica probleme de oportunitate care însă exced cadrului procesual din prezenta cauză.

Pe de altă parte, recurentul-pârât susține că raportarea instanței de fond la dispozițiile O.U.G. nr. 44/2008 este nefondată, întrucât dispozițiile avute în vedere de prima instanță conțin reglementări generale privitoare la persoana fizică autorizată, fără a interzice în mod explicit ca, în anumite domenii de activitate, să fie impusă o anumită formă de organizare a activității, prin norme specifice. Cu alte cuvinte, O.U.G. nr. 44/2008 nu prevede ca pregătirea practică pentru examenul de conducător auto să fie realizată distinct de pregătirea teoretică și nu interzice ca autoritatea competentă în domeniu să impună ca pregătirea să se poată face în cadrul unei forme unice de organizare, fie că este vorba de școală de șoferi organizată potrivit art. 4 alin. (1) din ordin, fie că este vorba de școală de șoferi organizată în regim de persoană fizică autorizată (instructor de pregătire practică). Se afirmă că instanța de fond, pornind de la o analiză eronată a dispozițiilor O.U.G. nr. 44/2008, suprapune regimului juridic al instructorului auto - care poate presta în regim de liberă practică (autorizată) activitatea de pregătire practică a unor persoane care solicită acest serviciu, regimul juridic al școlii de șoferi care desfășoară activitate integrală de pregătire (teoretică și practică) într-un cadru instituțional, activitate ce poate fi organizată și la nivelul instructorului auto care îndeplinește celelalte condiții de autorizare (bază materială, onorabilitate, competență profesională pentru pregătirea teoretică a cursanților).

Mai mult decât atât, dispozițiile art. 62 din O.G. nr. 27/2011, care au stat la baza emiterii ordinului contestat, nu impun în mod explicit ca instructorii auto să se organizeze într-o formă care să asigure prestarea exclusivă a pregătirii practice.

Prin urmare, rezultă că aceste condiții impuse prin dispozițiile contestate privesc aspecte ce țin de oportunitatea, iar nu de legalitatea acestora, rațiunile privind oportunitatea demersului administrativ neputând fi cenzurate pe cale judecătorească.

Deși instanța de fond a indicat aparentele motive de nelegalitate, în motivarea hotărârii a făcut referire la argumente care nu au legătură cu cauza, respectiv la prevederile O.U.G. nr. 44/2008, în condițiile în care era ținută să efectueze o cercetare sumară a aparenței dreptului, în cadrul căreia nu poate fi prejudecat fondul litigiului.

Cu referire la condiția privind prevenirea unei pagube iminente, recurentul-pârât susține că aceasta nu se prezumă, ci trebuie să fie dovedită, ceea ce presupune administrarea de dovezi care să probeze aspectele invocate, simplele afirmații fiind lipsite de relevanță.

Contrar aspectelor reținute de instanța de fond în sensul că paguba iminentă ar putea exista sub forma prejudiciului pe care l-ar suporta reclamantul ca urmare a faptului că are la dispoziție termene scurte pentru a se autoriza în conformitate cu dispozițiile ordinului, recurentul-pârât susține că, prin dispozițiile ordinului, nu este împiedicată exercitarea profesiei de către reclamant, ci doar sunt impuse condiții suplimentare. În acest sens, se menționează că, anterior, instructorii auto nu puteau desfășura activitate de școală de conducere auto, ci doar pregătire practică, fie ca angajat al unei școli de conducere auto, fie pe baza unui contract încheiat cu o școală auto pentru pregătirea teoretică a cursantului. În aceste condiții, tocmai cu scopul de a preîntâmpina crearea unui prejudiciu instructorilor auto care doresc să se autorizeze ca școală de conducere auto, a fost acordat un termen de 6 luni pentru ca aceștia să aibă posibilitatea de a întreprinde toate demersurile necesare autorizării. În cazul școlilor de conducere deja autorizate, a fost respectat principiul neretroactivității legii, raporturile contractuale existente la momentul intrării în vigoare a ordinului nefiind afectate, întrucât acestea dețin deja o parte din baza materială pe care trebuie să o dețină și școlile de conducători auto - P.F.A., iar autorizația acestora rămâne valabilă sub rezerva îndeplinirii noilor cerințe suplimentare prevăzute la art. 20 din ordin, în termen de 6 luni de la data publicării ordinului contestat. Ca atare, termenul de 6 luni este același pentru ambele categorii de școli de conducere auto, asigurându-se în acest mod funcționarea școlilor în condiții de egalitate și crearea unei piețe competitive a serviciilor de pregătire.

În concluzie, recurentul-pârât susține că prima instanță în mod greșit a reținut îndeplinirea condiției referitoare la prevenirea unei pagube iminente, în pofida faptului că actele dosarului și ansamblul circumstanțelor cauzei nu atestă îndeplinirea acesteia.

II. Analiza motivelor de casare

Analizând criticile formulate de recurentul-pârât în raport cu motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., invocate prin cererea de recurs, Înalta Curte constată că recursul este fondat pentru considerentele arătate în continuare.

În cauză, reclamantul A. a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere întemeiată pe dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004.

În practica judiciară s-a reținut că suspendarea executării actului administrativ la cererea persoanei vătămate, reglementată în art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru etapa procedurii prealabile administrative și în art. 15 din aceeași lege, pentru etapa judiciară de contestare a actului administrativ, constituie un instrument procedural menit să asigure protecția juridică provizorie a subiectelor de drept în privința cărora actul administrativ produce anumite efecte juridice, până la evaluarea acestuia de către instanța de contencios administrativ în cadrul acțiunii în anulare.

Această măsură de protecție, care înlătură temporar efectul executoriu al actului administrativ, poate fi dispusă numai dacă sunt îndeplinite cele două condiții prevăzute cumulativ de lege:

- cazul bine justificat, definit în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind împrejurările legate de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ;

- paguba iminentă, definită de art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004 ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Îndeplinirea celor două condiții este verificată, în funcție de circumstanțele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza argumentelor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza în care actul contestat ar fi, în final, anulat de instanță.

În jurisprudența sa (cu titlu de exemplu, deciziile nr. 737/2012, nr. 514/2013 și nr. 3019/2015), Înalta Curte a reținut că, pentru conturarea cazului temeinic justificat, care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța trebuie să își limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ. Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/și de drept, care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reținute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ.

Cu titlu prealabil, Înalta Curte constată că prima instanță a reținut că este îndeplinită condiția referitoare la cazul bine justificat în sensul art. 14 coroborat cu art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, existând o serioasă îndoială în privința legalității impunerii, într-un termen scurt, a unor noi condiții de autorizare, excesiv de oneroase în raport cu cele existente la data autorizării deținute de reclamant, a cărei valabilitate este mai îndelungată decât cea impusă de art. 19 din anexa nr. 1 la Ordinul nr. 733/2013 - unei persoane care își desfășoară activitatea cu respectarea dispozițiilor legale în temeiul cărora a fost autorizat, respectiv ale O.U.G. nr. 44/2008. În acest sens, în raport cu valabilitatea autorizării reclamantului ca instructor auto și a atestatului său de pregătire profesională, judecătorul fondului a reținut că situația reclamantului, atestat ca instructor auto, nu este afectată de Ordinul nr. 733/2013, ordin care cuprinde, însă, în anexa nr. 1, dispoziții noi referitoare la organizarea pregătirii teoretice și practice necesare pentru obținerea permisului de conducere, precum și noi condiții de autorizare pentru școlile de conducere și pentru instructorii auto. Pentru a concluziona în acest sens, prima instanță a realizat o amplă analiză a prevederilor art. 3, art. 4 lit. b), art. 6 și art. 19 din anexa nr. 1 și ale art. 31 din anexa nr. 2 la Ordinul nr. 733/2013 în raport cu dispozițiile O.U.G. nr. 44/2008 și ale Ordinului ministrului transporturilor și infrastructurii nr. 1019/2009.

În privința condiției referitoare la existența unui caz bine justificat, Înalta Curte constată că prima instanță a realizat mai mult decât o cercetare sumară a aparenței de nelegalitate a actului contestat, efectuând o veritabilă analiză de legalitate a prevederilor Ordinului nr. 733/2013 din perspectiva aplicării dispozițiilor sale în situația particulară a reclamantului în raport cu prevederile menționate anterior.

Or, analiza de legalitate a actului administrativ în raport cu atingerea concretă adusă drepturilor și/sau intereselor legitime ale persoanei vătămate este rezervată instanței învestite cu acțiunea în anularea actului, iar nu instanței învestite cu cererea de suspendare a executării.

De altfel, în sensul jurisprudenței Înaltei Curți menționate la pct. II.1 și contrar celor reținute de prima instanță, la o analiză sumară a aparenței de legalitate, se constată că Ordinul nr. 733/2013 a fost emis de autoritatea competentă, în exercitarea atribuțiilor ce îi sunt conferite de art. 62 alin. (2) și (3), art. 63 și art. 64 dn O.G. nr. 27/2011, conform cărora Ministerului Transporturilor îi revine competența de a stabili prin norme: condițiile de autorizare a școlilor de conducători auto și a instructorilor auto; condițiile de atestare a profesorilor de legislație rutieră și a instructorilor de conducere auto; programa de școlarizare și metodologia de organizare și desfășurare a cursurilor de pregătire teoretică și practică a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere; condițiile și obligațiile privind pregătirea teoretică și practică a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere.

Realizând o cercetare sumară a aparenței dreptului, se observă că, în sensul dispozițiilor citate din O.G. nr. 27/2011, prin Ordinul ministrului transporturilor nr. 733/2013 sunt aprobate:

- Normele

privind autorizarea școlilor de conducători auto și a instructorilor auto, prevăzute în anexa nr. 1 la ordin;

- Normele privind atestarea profesorilor de legislație rutieră și a instructorilor de conducere auto prevăzute în anexa nr. 2 la ordin;

- Metodologia de organizare și desfășurare a cursurilor de pregătire teoretică și practică a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere, prevăzută în anexa nr. 3 la ordin;

-

Programa

de școlarizare, prevăzută în anexa nr. 4 la ordin.

Tot în sensul considerentelor anterioare referitoare la limitele învestirii instanței în actualul cadru procesual, Înalta Curte reține că cercetarea eventualei contrarietăți între prevederile Ordinului nr. 733/2013 și cele ale O.U.G. nr. 44/2008 nu se circumscrie procedurii sumare de verificare a legalității actului în cadrul cererii de suspendare a executării, o asemenea analiză fiind rezervată controlului de legalitate în cadrul acțiunii în anulare.

În consecință, pentru considerentele arătate, Înalta Curte constată că aspectele invocate de reclamant și reținute de prima instanță în aprecierea cazului bine justificat nu constituie împrejurări vădite de fapt sau de drept care să aibă capacitatea de a produce o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ, ci reprezintă veritabile critici de legalitate care se analizează în cadrul acțiunii în anulare și nu pot fundamenta soluția de admitere a cererii de suspendare a executării în limitele cadrul legal reglementat de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte observă că, în absența unor mijloace de probă, instanța de fond a argumentat, fără just temei, îndeplinirea acestei cerințe pe baza supoziției că o sursă de venit importantă a reclamantului și familiei sale este activitatea desfășurată în prezent ca instructor auto, deși reclamantul nu a făcut dovada pagubei iminente, greu sau imposibil de înlăturat, în ipoteza în care actul contestat ar fi, în final, anulat de instanță.

Pentru considerentele arătate, constatând că sunt întemeiate criticile formulate de recurentul-pârât subsumate motivului prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, va a

dmite recursul declarat de pârâtul Ministerul Transporturilor și, rejudecând litigiul în fond, va casa sentința atacată și va respinge, ca neîntemeiată, cererea formulată de reclamantul A.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Transporturilor împotriva sentinței civile nr. 265 din 29 noiembrie 2013 a Curții de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată.

Respinge cererea de suspendare a executării formulată de reclamantul A., ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 03 noiembrie 2015.