ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 403/2016

Hotărârea pronunțată de instanța de fond; Prin sentința civilă nr. 76 din 19 februarie 2014 a Curții de Apel Cluj a fost admisă în parte acțiunea reclamanților. A fost obligat pârâtul la plata sumei de 242.237 lei cu titlu de despăgubiri, sumă actualizată cu indicele de inflație de la data de 28 februarie 2013 și până la data plății efective, cu plata cheltuielilor de judecată.

Cererea de recurs. Motivele de casare; 2.1. Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond au formulat recurs atât reclamanții, cât și pârâtul A., criticând ca nelegală și netemeinică hotărârea atacată. Recurenții-reclamanți B. și C. au solicitat prin cererea de recurs rejudecarea pe fond a acțiunii, cu consecința modificării în parte a sentinței atacate, în sensul obligării intimatului și la plata celei de-a doua tranșe, respectiv a sumei de 363.355,8 lei, actualizată cu rata inflației, cu cheltuieli de judecată. În susținerea căii de atac declarate au arătat recurenții reclamanți că, în opinia lor, este greșită soluția pronunțată de prima instanță în ceea ce privește respingerea cererii de acordare a sumei reprezentând tranșa a doua a despăgubirilor, motivat de faptul că această plată nu a ajuns la scadență, termenul stabilit pentru plata respectivei sume fiind data de 31 decembrie 2012, iar nu la un alt termen pe care instanța de fond nu l-a precizat. Au criticat recurenții reclamanți și argumentul instanței de fond referitor la faptul că o altă instituție publică era obligată să plătească cea de-a doua tranșă, respectiv D., nu instituția publică chemată în judecată. Susțin recurenții că această conduită de protejare de către A. a instituției aflate în subordinea sa, respectiv D., este de natură să afecteze dreptul de proprietate al celor ce invocă acest drept, îndreptățindu-i, astfel, să obțină despăgubirile solicitate. În drept nu a fost indicat de către recurenții reclamanți temeiul cererii de recurs. 2.2. Recurentul A. a invocat, în susținerea motivelor de recurs formulate, dispozițiile art. 488 pct. 6 și 8 C. proc. civ., arătând că hotărârea primei instanțe nu cuprinde toate motivele pe care se sprijină, că cele prezentate sunt contradictorii, precum și faptul că hotărârea a fost dată cu încălcarea/aplicarea greșită a legii. În referire la criticile încadrate în prevederile art. 488, pct. 6 N.C.P.C., recurentul pârât A. a susținut că instanța de fond nu a realizat o analiză efectivă a cauzei, ci s-a limitat la preluarea unor argumente ale reclamanților, nu a motivat corespunzător soluția de respingere a excepției de inadmisibilitate invocate prin întâmpinarea depusă la dosar și nu a verificat dacă a fost legal învestită, din perspectiva prevederilor art. 1 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. A mai arătat recurentul pârât că prima instanță a stabilit nelegal că reclamanții puteau acționa în contencios subiectiv, chiar fără să fi cerut prin acțiunea dedusă judecății anularea unor acte individuale, în legătură cu care să se stabilească legătura de cauzalitate cu vătămarea intereselor lor private. Tot în cadrul acestui motiv de recurs a mai susținut recurentul pârât că motivarea instanței de fond asupra soluției de admitere în parte a acțiunii este contradictorie, întrucât nu poate exista o legătură de cauzalitate și un prejudiciu rezultat din adoptarea O.U.G. nr. 10/2013, cât timp hotărârea de stabilire a despăgubirilor, emisă de Comisia Județeană Cluj sub nr. 162 din 11 martie 2011, este anterioară ordonanței declarate neconstituționale. În privința criticilor subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488, pct. 8 N.C.P.C., recurentul pârât A. a invocat greșita aplicare a prevederilor art. 9 din Legea nr. 554/2004. Arată recurentul că acțiunea întemeiată pe aceste prevederi din Legea contenciosului administrativ trebuia să aibă un obiect complex, adică să existe o cerere de anulare a unui act administrativ emis în baza ordonanței guvernului, susceptibil de a produce o vătămare persoanei titulare a acțiunii judiciare. Prin urmare, opinează recurentul că admisibilitatea unei cereri de reparare a unui prejudiciu nu putea fi soluționată în absența unei acțiuni vizând anularea actului administrativ subsecvent, emis în baza ordonanței declarate neconstituțională, aflat în legătură de cauzalitate directă cu vătămarea invocată. În privința încălcării dispozițiilor speciale ale Legii nr. 290/2003, arată recurentul pârât că prejudiciul pretins de intimații reclamanți nu putea fi reprezentat de despăgubirile stabilite în procedura derulată conform Legii nr. 290/2003, conform Hotărârii nr. 162/2011 a Comisiei Județene Cluj, ci trebuia determinat în raport de temeiul de drept invocat, respectiv art. 9 din Legea nr. 554/2004. Referitor la cadrul procesual stabilit prin acțiunea reclamanților, a susținut recurentul pârât că în mod eronat a considerat judecătorul fondului că sunt întrunite condițiile răspunderii administrative patrimoniale asupra sa, cât timp prejudiciul pretins a fost produs în raportul juridic născut între reclamanții B. și C. și D., conform normei speciale reprezentate de Legea nr. 290/2003. În legătură cu demersurile derulate de recurenții reclamanți pentru obținerea despăgubirilor ce au fost stabilite în favoarea lor, arată recurentul pârât A. că în cadrul Dosarului nr. x/4/2014 al Judecătoriei sector 4 București a fost încuviințată executarea silită a sumelor reprezentând despăgubiri stabilite prin Hotărârea nr. 162 din 11 martie 2011 a Comisiei Județene Cluj, ceea ce, în contextul menținerii soluției atacate, ar conduce la o îmbogățire fără just temei în patrimoniul intimaților reclamanți.

Cerere de intervenție accesorie formulată de D.; La data de 27 mai 2014 D. a formulat cerere de intervenție accesorie în interesul A., cerere care a fost comunicată părților (filele 38 - 41 din dosar). Prin cererea de intervenție formulată a fost invocată excepția prematurității cererii de chemare în judecată a reclamanților și excepția lipsei calității procesuale pasive a A., raportat la prevederile art. 18 alin. (4) din H.G. nr. 1120/2006. În susținerea prematurității cererii de chemare în judecată a arătat intervenienta în interes alăturat recurentului pârât A. că, în raport de dispozițiile art. 2 din O.U.G. nr. 14/2010, creanța stabilită prin Hotărârea nr. 162 din 11 martie 2011 a Comisiei Județene Cluj nu este exigibilă, fiind temporizată plata voluntară a despăgubirilor datorate în aplicarea Legii nr. 290/2003 pe o perioadă de 6 luni de la data intrării în vigoare a actului normativ anterior menționat. În privința lipsei calității procesuale pasive a A. în acțiunea formulată de reclamanții B. și C., a arătat intervenienta D. că plata despăgubirilor solicitate în baza Legii nr. 290/2003 se face de către Direcția economică din cadrul acestei autorități publice, fapt ce susține caracterul întemeiat al excepției invocate.

Apărările formulate de părți; Recurenții-reclamanți și recurentul-pârât A. au depus întâmpinare, cu respectarea condițiilor prevăzute de art. 490 alin. (2) din N.C.P.C., fiind comunicată fiecărei părți. 4.1. Prin întâmpinarea formulată de recurenții-reclamanți (filele 51 - 54 din dosar) s-a solicitat, în principal, anularea recursului formulat de A. și a cererii de intervenție accesorie, ca netimbrate, respingerea excepției prematurității cererii de chemare în judecată, invocată de intervenienta D., ca tardiv formulată iar în subsidiar, s-a arătat că recursul formulat de A. nu este admisibil în principiu, întrucât motivele de recurs invocate nu se încadrează în prevederile art. 488 C. proc. civ. și recursul este vădit nefondat. 4.2. Prin întâmpinarea formulată de A. (filele 57 -61 din dosar) a fost invocată excepția nulității recursului formulat de reclamanții B. și C. pentru lipsa timbrajului și excepția nulității recursului pentru lipsa motivelor de nelegalitate, susținându-se că recurenții-reclamanți au declarat recurs fără să indice vreun motiv concret și să dezvolte critici care, raportat la soluția pronunțată de instanța de fond, să facă posibilă încadrarea în art. 488 C. proc. civ. Pe fondul recursului declarat de recurenții reclamanți a susținut recurentul pârât A. că este neîntemeiat acest recurs, nefiind îndeplinite condițiile pentru antrenarea răspunderii administrative patrimoniale a Guvernului prin raportare la prevederile art. 9 din Legea nr. 554/2004, cât timp prejudiciul pretins s-a produs în cadrul raportului juridic execuțional cu D., conform Legii nr. 290/2003. Recurenții-reclamanți au depus răspuns la întâmpinare înregistrat la dosar la data de 11 iulie 2014. 4.3. La termenul de judecată din data de 17 februarie 2016 a depus intervenienta în interes alăturat recurentului pârât A., D., note de ședință în cuprinsul cărora a invocat excepția lipsei de obiect a acțiunii, dată fiind executarea sumei de 670.767,59 lei asupra conturilor sale, reprezentând despăgubirile stabilite prin titlul executoriu constând în Hotărârea nr. 162/2011 a Comisiei Județene Cluj, actualizarea sumei și cheltuieli de executare.

Procedura de soluționare a recursului; 5.1. Cu privire la examinarea recursului în completul filtru; Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 10 iunie 2015, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ., republicat. Părțile nu au depus puncte de vedere referitoare la concluziile raportului întocmit asupra admisibilității în principiu a recursului. Prin Încheierea din data de 21 octombrie 2015 completul de filtru a respins excepția netimbrării, ce vizează atât cererea de recurs a reclamanților, a pârâtului A., cât și cererea de intervenție accesorie formulată în cauză; a fost respinsă excepția de nulitate a recursului formulat de reclamanți, precum și excepția de nulitate a recursului formulat de A. Instanța a constatat, în raport de conținutul raportului întocmit în cauză, că cererile de recurs îndeplinesc condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, a declarat recursurile formulate ca fiind admisibile în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ., republicat, și a fixat termen de judecată a acestora. 5.2. Cu privire la fondul recursului. Soluția instanței de recurs. Recursul declarat de reclamanții B. și C., cercetat prin prisma motivelor invocate și a temeiului juridic în care au fost încadrare criticile formulate, reprezentat de prevederile art. 488, pct. 8 N.C.P.C., va fi respins ca nefondat pentru considerentele ce urmează a fi arătate în continuare. Recursul declarat de pârâtul A., analizat prin raportare la temeiul juridic indicat și prin verificarea criticilor circumscrise acestui temei de drept, va fi admis, conform considerentelor ce vor fi expuse. Ca și chestiune prealabilă analizei celor două recursuri declarate în cauză, Înalta Curte constată că prin cererea de intervenție accesorie formulată de D. pentru recurentul pârât A. s-a invocat excepția prematurității cererii de chemare în judecată, iar prin notele scrise depuse la termenul de judecată din 17 februarie 2016 intervenienta D. a invocat excepția lipsei de obiect a acțiunii. Cererea de intervenție în interes alăturat recurentului pârât A. a fost formulată de terța persoană interesată direct în calea procesuală a recursului, fiind încuviințată în principiu la termenul de judecată din 17 februarie 2016, fapt pentru care intervenienta D. a luat procedura în stadiul în care se afla la momentul admiterii intervenției. Dat fiind scopul unei astfel de cereri de intervenție, de a sprijini apărarea drepturilor părții pentru care intervine, se reține că invocarea de către intervenientă a unor excepții procesuale, ce nu fuseseră anterior inserate în motivele de recurs formulate de partea pentru care a intervenit, nu poate produce nici un efect în plan procesual, intervenienta fiind lipsită de posibilitatea de a formula autonom motive de recurs prin cererea de intervenție. Observând susținerile invocate de recurentul pârât A. în cuprinsul întâmpinării formulate la recursul declarat de reclamanții B. și C., se reține că excepțiile din cererea de intervenție accesorie nu susțin apărarea părții pentru care D. a intervenit, fapt pentru care acestea nu pot fi valorificate în contextul limitat procesual de sprijinire a drepturilor părții în favoarea căreia s-a formulat cererea de intervenție accesorie. 5.2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante. În recursul declarat de pârâtul A. se invocă existența unor motive contradictorii în cuprinsul sentinței atacate, fiind astfel avut în vedere motivul de casare prevăzut de art. 488, pct. 6 N.C.P.C. Înalta Curte reține însă, din verificarea acestor aspecte, că hotărârea supusă controlului judiciar respectă cerințele prevăzute de art. 425 alin. (1), lit. b), fără a se regăsi în conținutul acestei sentințe o preluare nefiltrată a argumentelor prezentate de reclamanți în acțiunea lor. Excepția inadmisibilității acțiunii, invocată de A., a fost analizată la termenul la care instanța de fond s-a pronunțat pe această excepție, fiind motivată soluția de respingere a excepției în discuție prin raportare la temeiul juridic indicat în acțiune, respectiv prevederile art. 9 din Legea nr. 554/2004. Criticile recurentului pârât vizând neîndeplinirea de către prima instanță a obligației de a stabili dacă a fost legal învestită, în conformitate cu prevederile art. 1 din legea nr. 554/2004, dacă vătămarea pretinsă de reclamați rezultă dintr-un act administrativ emis în aplicarea ordonanței declarate neconstituțională, dacă titlul executoriu prevedea un prim termen de plată depășit la data adoptării O.U.G. nr. 10/20113, exced temeiului juridic reprezentat de prevederile art. 488, pct. 6 N.C.P.C., fiind însă încadrabile în dispozițiile art. 488, pct. 8 N.C.P.C. În verificarea acestui motiv de recurs, observă Înalta Curte că acțiunea reclamanților a vizat obligarea pârâtului A. la plata unei sume de bani, în cuantum de 605 593 lei, actualizată cu rata inflației până la data plății efective, reprezentând prejudiciul cauzat de A., prin emiterea O.U.G. nr. 10/2013, iar petitul doi a fost cel de sesizare a Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a art. 1 alin. (1) și alin. (2) din O.U.G. nr. 10/2013, prin raportare la prevederile art. 20, 40 și art. 53 din Constituția României. Urmarea admiterii excepției de neconstituționalitate a prevederilor O.U.G. nr. 10/2013, prin Decizia nr. 528 din 12 decembrie 2013 publicată în M. Of. nr. 63/29 ianuarie 2014, s-a reținut caracterul admisibil al acțiunii, în raport de prevederile art. 9 din Legea nr. 554/2004. Înalta Curte împărtășește punctul de vedere exprimat în cuprinsul sentinței atacate, referitor la admisibilitatea unei astfel de acțiuni, reținând că, potrivit prevederilor art. 9 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, „ (1) persoana vătămată intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe poate introduce acțiune la instanța de contencios administrativ, însoțită de excepția de neconstituționalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituționalității ordonanței sau a dispoziției din ordonanță .” Față de împrejurarea că obiectul principal al cererii de chemare în judecată îl reprezintă solicitarea de obținere de despăgubiri pentru prejudiciul pretins de reclamanți, Înalta Curte reține că o astfel de acțiune întrunește cerințele de admisibilitate deduse din prevederile art. 9 din Legea nr. 554/ 2004. Din perspectiva examinării condițiilor de fond cerute pentru admiterea pretențiilor solicitate în cuprinsul cererii de chemare în judecată, Înalta Curte, în dezacord cu judecătorul fondului, reține caracterul neîntemeiat al acțiunii judiciare. Potrivit prevederilor art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, „ acțiunea prevăzută de prezentul articol poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise in baza acestora, precum si, după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative.” Stabilind în cauză că acțiunea reclamanților B. și C. are ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului, era necesar, pentru acest tip de răspundere patrimonială, să fie dovedită producerea unui prejudiciu prin fapta specific prevăzută în sarcina A., care își justifică astfel calitatea sa procesuală pasivă în acțiunea judiciară îndreptată împotriva sa. Or, după cum se observă din cererea de chemare în judecată, reclamanții au solicitat plata sumei de 605 593 lei, sumă ce reprezintă despăgubiri acordate prin Hotărârea nr. 162 din 11 martie 2011 a Comisiei Județene Cluj, în procedura reglementată de Legea nr. 290/2003, afirmând că acesta este prejudiciul cauzat prin adoptarea O.U.G. nr. 10/2013, act normativ prin care s-a stabilit o eșalonare de plată a sumelor cuvenite persoanelor îndreptățite pe o durată de 10 ani, cu începere de la data de 01 ianuarie 2014. Înalta Curte reține că nu pot fi echivalate despăgubirile obținute în procedura reglementată de Legea nr. 290/2003 cu prejudiciul produs prin întârzierea executării obligației de plată a acestor despăgubiri prin intervenția unui act normativ adoptat de A. În cauza de față, prejudiciul ce poate fi cauzat prin adoptarea unei ordonanțe declarate neconstituționale se referă la pierderea suferită de persoana vătămată prin temporizarea dreptului de a obține executarea titlului său, o astfel de întârziere în realizarea dreptului necesitând să fie cuantificată și dovedită de partea care reclamă producerea acestui prejudiciu în patrimoniul său. Prin urmare, de la momentul adoptării O.U.G. nr. 10/2013, reclamanții aveau de probat că neplata despăgubirilor obținute în procedura Legii nr. 290/2003 le produce un prejudiciu, iar acest prejudiciu are un caracter cert, cuantificabil, verificabil de către instanța de contencios administrativ prin raportare la perioada de timp în care și-a produs efectele actul normativ declarat ulterior neconstituțional. Despăgubirile cuvenite recurenților reclamanți au fost stabilite în cadrul unei proceduri speciale, reprezentând echivalentul unor bunuri ce au aparținut persoanelor îndreptățite conform Legii nr. 290/2003, a căror restituire în natură nu a mai fost posibilă, fapt pentru care ele nu pot reprezenta altceva decât ceea ce a fost avut în vedere la determinarea lor. În aceste condiții, se reține că reclamanții, cărora le revenea sarcina de a proba producerea unui prejudiciu în patrimoniul lor, cauzat prin adoptarea ordonanței de guvern declarate neconstituționale, nu au făcut această dovadă, fapt pentru care nu poate fi antrenată răspunderea patrimonială a A., în lipsa îndeplinirii cumulative a condițiilor cerute pentru acest tip particular de răspundere civilă delictuală. Prin urmare, nedovedirea prejudiciului cauzat recurenților reclamanți pe perioada în care a fost în vigoare O.U.G. nr. 10/2013, determină respingerea cererii lor ca neîntemeiată, fapt pentru care va fi admis recursul pârâtului A., în raport de prevederile art. 488, pct. 8 N.C.P.C. Recursul reclamanților B. și C. vizează soluția primei instanțe de admitere în parte a cererii de acordare a despăgubirilor cauzate pentru prejudiciul suferit ca urmare a emiterii O.U.G. nr. 1010/2013. Date fiind considerentele pentru care se reține caracterul întemeiat al recursului declarat de recurentul pârât A., Înalta Curte reține că motivele invocate de recurenții reclamanți, prin care critică admiterea în parte a acțiunii lor, solicitând acordarea despăgubirilor și pentru cea de-a doua tranșă a sumei stabilite prin Hotărârea nr. 162/2011 a Comisiei Județene Cluj, sunt evident neîntemeiate, ca o consecință a faptului că nu s-a făcut dovada îndeplinirii cumulative a condițiilor cerute de lege pentru existența unei răspunderi civile delictuale a celui chemat să răspundă în temeiul prevederilor art. 9 din Legea nr. 554/2004. 5.2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs. Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va admite recursul declarat de recurentul pârât A. și, subsecvent acestei soluții, va admite și cererea de intervenție accesorie formulată de D. București, urmând să caseze sentința atacată și, rejudecând, să respingă acțiunea ca neîntemeiată, fapt pentru care, în mod evident, va fi respins recursul declarat de recurenții reclamanți B. și C. împotriva aceleiași sentințe ca nefondat.