ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1211/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1211/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursurilor

de față,

Din examinarea

lucrărilor din dosar a constatat următoarele:

Prin sentința nr. 234 din 19 mai 2010 a

Curții de Apel Cluj a respins ca neîntemeiată excepția lipsei calității

procesuale pasive a pârâtului, a admis excepția inadmisibilității acțiunii, a

respins acțiunea formulată de reclamantul B.D.A. împotriva pârâtului Statul

Român, prin Ministerul Finanțelor Publice, ca inadmisibilă.

Pentru a pronunța

această hotărâre, instanța de fond a reținut că prin acțiunea introductivă,

reclamantul B.D.A. a solicitat obligarea pârâtului să ia toate măsurile pentru

ca Fondul Proprietatea să funcționeze într-o manieră susceptibilă a îndeplini

efectiv scopul despăgubirilor la care este îndreptățit, obligarea pârâtului să

ia toate masurile necesare pentru ca reclamantul să își poată valorifica/vinde

acțiunile la Fondul Proprietatea pe Bursa de Valori București sau pe o altă

piață reglementată, obligarea pârâtului să ia toate masurile necesare pentru ca

reclamantul să își poată valorifica/vinde acțiunile la Fondul Proprietatea la

valoarea nominală a acestora, adică la valoarea la care a fost efectuată

convertirea titlului de conversie din 14 noiembrie 2008 în acțiuni la Fondul Proprietate.

În motivarea acțiunii

reclamantul a arătat că, în anul 1963, Statul Român a preluat abuziv, fără

plată de despăgubiri, imobilul-teren situat în Cluj-Napoca, str. A.R., care

aparținea bunicii sale, R.V. (decedată). În prezent terenul este ocupat de

construcții. Tatăl său, B.R. (decedat), a depus în anul 2001 notificare conform

Legii nr. 10/2001, având calitate de moștenitor legal. În anul 2004,

reclamantul a depus acte care au dovedit că este moștenitorul legal al lui B.R.,

iar notificarea urmează să fie soluționată în favoarea sa.

Prin dispoziția din

23 ianuarie 2006 a Președintelui Consiliului Județean Cluj s-a statuat că

reclamantul este persoană îndreptățită conform Legii nr. 10/2001 și s-a dispus

acordarea de despăgubiri în condițiile legii speciale privind regimul de

stabilire și plată a despăgubirilor aferente imobilelor preluate abuziv.

Reclamantul a

contestat cuantumul despăgubirilor prevăzut de respectiva dispoziție, iar

acțiunea i-a fost admisă în parte în sensul că Tribunalul Cluj, prin sentința

nr. 454/2006 a anulat acea frază a dispoziției care prevedea un cuantum al

despăgubirilor, întrucât acest lucru era de competența Comisiei Centrale și nu

de competența Președintelui Consiliului Județean. După ce sentința a fost

investită cu formulă executorie, dosarul a fost înaintat Comisiei Centrale

pentru Stabilirea Despăgubirilor, unde a fost înregistrat în luna iulie 2006.

Ulterior reclamantul s-a

adresat instanței de judecată, iar Curtea de Apel Cluj a admis acțiunea și a obligat

Comisia Centrală să soluționeze dosarul ce-l privește pe reclamant, sentință definitivă

și irevocabilă. În conformitate cu hotărârea instanței de judecată, Comisia Centrală

a emis decizia reprezentând titlul de despăgubire din 08 iulie 2008, prin care s-a

statuat că reclamantul este îndreptățit să primească despăgubiri în valoare de 2.293.486

RON, sumă care reprezintă valoarea de piață a imobilului confiscat abuziv.

În continuare s-a adresat

instituției care pune în aplicare aceste decizii, adică Autorității Naționale pentru

Restituirea Proprietăților formulând o cerere prin care a solicitat despăgubiri

integrale în numerar, întrucât Fondul Proprietatea nu funcționa. Autoritatea Națională

pentru Restituirea Proprietăților a refuzat, motivând că O.U.G. nr. 81/2007 plafonează

despăgubirile în numerar la 500.000 RON, cerere care a fost respinsă irevocabil

de instanța de judecată.

Autoritatea Națională

pentru Restituirea Proprietăților a comunicat reclamantului că urmează să i se emită

un titlu de plată în valoare de 500.000 RON și a emis titlul de conversie din 14

noiembrie 2008 în valoare de 1.793.486 RON. De asemenea, a înaintat un exemplar

din acest titlu Depozitarului Central, care a realizat conversia în acțiuni la Fondul

Proprietatea la valoarea nominală de 1 RON/acțiune.

Instanța a reținut că

reclamantul s-a adresat Statului Român, prin Ministerul Finanțelor Publice, cu o

cerere conform Legii nr. 554/2004, primită de pârât la data de 21 decembrie 2009,

cerând executarea efectivă a acestei decizii și arătând că drepturile sale rezultate

din decizie au fost transformate în despăgubiri iluzorii.

La termenul de judecată

din 12 mai 2010, instanța de fond a ridicat, din oficiu, excepția lipsei calității

procesuale pasive a Statului Român și excepția inadmisibilității acțiunii, unindu-le,

în condițiile art. 137 alin. (2) C. proc. civ., cu fondul.

În ceea ce privește excepția

lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Statul Român, Curtea a respins-o,

având în vedere următoarele considerente:

Instanța a reținut că,

Statul Român, deși are calitatea de persoană juridică, nu este considerat de dispozițiile

Legea nr. 554/2004, în actuala reglementare, ca subiect al raporturilor de drept

administrativ.

Această concluzie se desprinde

din dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. b) din lege care definește noțiunea de „autoritate

publică” drept orice organ al statului sau al unităților administrativ-teritoriale

care acționează în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes public.

Prin urmare, în contenciosul

administrativ clasic, Statul Român, ca entitate cu personalitate juridică, nu poate

fi acționat în judecată direct, acțiunea putând fi exercitată față de orice organ

al său.

Problema care se ridică

în prezenta speță este dată de faptul că, datorită modului defectuos în care este

reglementată organizarea și funcționarea Fondului Proprietatea prin Legea nr. 247/2005,

nici un organism al statului nu poate fi identificat ca responsabil de aplicarea

legii, pentru a putea fi acționat în judecată.

Dimpotrivă, art. 7

1

alin. (2) din Titlul VII al Legii nr. 247/2005 dispune: „Statul răspunde, prin Ministerul

Finanțelor Publice, pentru situația Fondului Proprietatea”.

Așa cum a arătat și reclamantul

prin notele de ședință depuse la dosar, prin decizia nr. 3268 din 05 octombrie 2006,

Înalta Curte de Casație și Justiție, având în vedere art. 25 din Decretul nr. 31/1954,

a statuat că Statul Român nu poate avea calitate procesuală pasivă în litigiile

de contencios administrativ atunci când participă nemijlocit la un raport juridic.

Din conținutul deciziei

Înaltei Curți de Casație și Justiție rezultă că o astfel de acțiune ar fi inadmisibilă

dacă acțiunea ar putea fi exercitată față de un organ al statului, sau al unităților

administrativ teritoriale care acționează în regim de putere publică, pentru satisfacerea

unui interes public. În cazul de față această condiție nu este îndeplinită, concluzia

ce se impune fiind aceea că Statul Român poate avea calitate procesuală pasivă în

litigiile de contencios administrativ atunci când participă nemijlocit la un raport

juridic.

Negându-i reclamantului

dreptul de a se adresa instanței cu o acțiune directă împotriva statului, se ajunge

practic la o încălcare a art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului cu

privire la accesul la justiție.

Hotărârea pronunțată de

Curtea Europeană a Drepturilor Omului în speța Golder contra Regatului Unit al Marii

Britanii și Irlandei de Nord (1975) relevă importanța deosebită pe care instanța

de fond o atribuie principiului liberului acces la justiție pentru însăși existența

unei societăți democratice. Astfel, acestei hotărâri îi poate fi atribuit un dublu

merit: pe de o parte, acela de a fi tranșat problema privind sfera de aplicabilitate

a art. 6 parag. 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, în sensul în care

acesta reglementează nu numai condițiile necesare desfășurării unui proces echitabil,

ci și dreptul de a accede la un astfel de proces pentru apărarea drepturilor prevăzute

de lege, iar pe de altă parte, acela de a fi subliniat importanța exercitării unui

asemenea drept în contextul unei societăți democratice și al unui stat de drept.

Fundamentându-și soluțiile

pe două argumente majore, principiul conform căruia o acțiune civilă trebuie să

poată fi supusă judecății unei instanțe judecătorești - ca unul dintre principiile

fundamentale de drept universal recunoscute - și principiul juridic care interzice

denegarea de dreptate, Curtea a arătat că „dacă art. 6 parag. 1 ar fi interpretat

ca privind în mod exclusiv derularea unei cauze deja inițiate într-o instanță judecătorească,

un stat contractant ar putea, fără încălcarea acestui text, să desființeze instanțele

sau să sustragă competenței lor soluționarea anumitor categorii de cauze cu caracter

civil pentru a le încredința unor organe dependente de Guvern. Atare ipoteze, inseparabile

de riscul arbitrarului, ar avea consecințe, contrare principiilor de mai sus, pe

care Curtea nu le poate trece cu vederea”. Astfel fiind, s-a considerat că „ar fi

de neconceput ca art. 6 pct. 1 să descrie în detaliu garanțiile procedurale acordate

părților unei acțiuni civile în curs, fără a proteja mai întâi ceea ce singur face

în realitate posibilă exercitarea unei astfel de garanții: accesul la instanța judecătorească.

Echitatea, publicitatea și celeritatea unui proces nu au nici o semnificație în

absența procesului”.

În ceea ce privește România,

existența acestui drept nu poate fi supusă nici unei discuții de vreme ce, în

art. 21 din Constituție se prevede expres dreptul oricărei persoane de a se adresa

justiției pentru apărarea drepturilor, a libertăților și a intereselor sale legitime,

drept ce nu poate fi îngrădit în exercitarea sa de nici o lege. Mai mult, direcția

pe care s-a înscris legiuitorul constituant, de aliniere la reglementările europene

în materie de drepturile omului, a fost confirmată și cu prilejul revizuirii și

republicării Constituției, când art. 21 a fost completat cu principiile consacrate

de Convenția Europeană a Drepturilor Omului privitoare la dreptul la un proces echitabil

și la soluționarea cauzelor într-un termen rezonabil.

Prin generalitatea formulării

sale, textul constituțional permite oricărei persoane accesul la justiție – cetățean

român, străin sau apatrid – și vizează apărarea oricărui drept sau libertăți și

a oricărui interes legitim, indiferent dacă acesta rezultă din Constituție sau din

alte legi. Așa cum s-a subliniat însă în doctrină, sintagma „interese legitime”

nu impune o condiție de admisibilitate a acțiunii în justiție, căci caracterul legitim

sau nelegitim al pretențiilor formulate în acțiunea în justiție rezultă numai în

urma judecării pricinii respective și va fi constatat prin hotărârea judecătorească.

Ea obligă doar justiția să ocrotească numai interesele legitime.

Pentru a putea asigura

dreptul reclamantului la instanță și pentru a-i putea analiza caracterul „legitim”

al pretențiilor, instanța de fond a respins excepția lipsei calității procesuale

pasive a Statului Român, făcându-se astfel aplicarea principiilor consacrate în

Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

În ceea ce privește excepția

inadmisibilității acțiunii, Curtea a apreciat-o ca întemeiată, pentru următoarele

considerente:

Reclamantul s-a adresat

instanței de contencios administrativ cu o acțiune îndreptată împotriva Statului

Român solicitând obligarea acestuia la luarea măsurilor necesare pentru funcționarea

Fondului Proprietatea.

Trecând peste reglementarea

art. 18 din Legea nr. 554/2004 care stabilește soluțiile care pot fi dispuse de

către instanța de contencios administrativ tocmai pentru a-i asigura reclamantului

accesul la justiție, trebuie subliniat faptul că acesta nu indică instanței maniera

în care aceasta trebuie să oblige statul să acționeze, conduita procesuală pasivă

nefiind astfel în nici un fel conturată.

Raportat la principiul

separației puterilor în stat, autoritatea judecătorească nu este îndreptățită să

se substituie legislativului sau executivului și să impună adoptarea unor măsuri

de natura celor solicitate de către reclamant, cu alte cuvinte instanța nu poate

să instituie norme juridice cu putere de lege.

Art. 1 alin. (4) din Constituția

României prevede că statul se organizează potrivit principiului separației și echilibrului

puterilor – legislativă, executivă și judecătorească – în cadrul democrației constituționale.

Acest principiu are ca scop evitarea abuzurilor în dauna drepturilor și libertăților

cetățenilor, separația puterii legislative, executive și judecătorești având drept

scop ca astfel, datorită regimului de separație, „puterea să oprească puterea”.

Întrucât separația privește

cele trei funcții principale prin care puterea se exercită în stat (funcția legislativă,

funcția executivă și funcția judecătoreasca) ele trebuie îndeplinite de autorități

diferite, ce colaborează între ele, pentru a evita ruperea însăși a puterii statului,

care, prin natura ei, nu poate fi decât unică, chiar dacă se manifestă în modalități

și forme diferite.

Așadar, principiul consacrat

constituțional presupune: separație, colaborare, control și sancționare între Autoritățile

Statului în scopul echilibrării lor. Nu trebuie uitat că abuz, neexercitare corespunzătoare

a atribuțiilor ce intra în sfera de competența a unei autorități presupune și inacțiune,

iar nu doar acțiune.

În acest context, de inacțiune

a puterii executive, a fost chemată să acționeze instanța judecătorească, să dea

o hotărâre, act ce intra în sfera sa de competență.

Curtea a fost sesizată,

raportat la art. 3 C. civ., în vederea stabilirii situației de fapt fără însă a

se identifica textele de lege aplicabile cu privire la care trebuie raportară conduita

statului.

Curtea nu poate însă acționa

ca o autoritate legiuitoare, obligând statul la a respecta norme juridice needictate

de puterea legislativă.

Este de netăgăduit faptul

că statul, dintr-o pasivitate asumată, omite să stabilească, în numeroase situații,

obligații juridice clare, termene ori sancțiuni în sarcina sa. Această inacțiune

însă nu poate fi suplinită de către instanță prin acoperirea vidului legislativ

întrucât s-ar ajunge la încălcarea principiului separației puterilor, anterior invocat.

Împotriva acestei hotărâri

au declarat recurs ambele părți, criticând soluția instanței de fond.

În motivarea recursului

său pârâtul Ministerul Finanțelor Publice, a arătat că în parte sentința atacată

este nelegală deoarece instanța de fond trebuie să admită excepția lipsei calității

procesuale pasive a Statului Român, prin Ministerul Finanțelor.

Se arată astfel că deși

Statul Român are calitatea de persoană juridică, nu este considerat în raport de

dispozițiile Legii contenciosului administrativ ca subiect al unui raport juridic

în mod direct, acesta neputând fi acționat direct în judecată, acțiunea în contencios

putând fi exercitată față de orice organ al său care acționează în regim de putere

publică, cu excepțiile prevăzute de art. 5 din Legea nr. 554/2004.

În drept cererea de recurs

se întemeiază pe dispozițiile art. 304 pct. 7, 9 și art. 304

1

C. proc.

civ.

În motivarea recursului

său întemeiat pe dispozițiile art. 304 pct. 9 și art. 304

1

C. proc. civ.,

reclamantul B.D.A. a arătat în esență următoarele:

Sentința recurată este

nelegală și netemeinică deoarece conform art. 3 lit. a) și i) din Titlul VII al

Legii nr. 247/2005, titlurile de despăgubire și titlurile de conversie încorporează

drepturile de creanță ale deținătorilor asupra Statului Român.

Deci, raportat la titlul

de despăgubire al reclamantului din 08 iulie 2008 și titlul de conversie din 14

noiembrie 2008, acestea încorporează drepturile de creanță ale reclamantului asupra

Statului Român. În conformitate cu art. 25 din Decretul nr. 31/1954, statul este

reprezentant prin Ministerul Finanțelor .

S-a mai arătat de asemenea

că Statul Român este acționarul majoritar al Fondului Proprietatea, iar Ministerul

Finanțelor Publice acționează în numele și pe seama Statului Român influențând valoarea

Fondului Proprietatea.

- Consideră recurentul

că acțiunea este admisibilă întrucât statul participă nemijlocit la un raport juridic,

fiind expres prevăzut de lege acest lucru.

- Pe fondul cauzei - se

arată că acordarea de despăgubiri prin Fondul Proprietatea trebuie să constituie

o reparație integrală, valoarea patrimonială având caracteristicile unui bun în

înțelesul art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenția Europeană a Drepturilor

Omului.

Analizând cererile de

recurs, motivele invocate, prevederile art. 304

1

C. proc. civ., Înalta

Curte constată că acestea nu sunt fondate pentru considerentele următoare:

În ceea ce privește recursul

pârâtului Ministerul Finanțelor Publice se reține având în vedere și dispozițiile

art. 25 din Decretul nr. 31/1954 că Statul Român poate avea calitatea procesuală

în litigiile de contencios administrativ atunci când participă nemijlocit la un

raport juridic sau când este prevăzut de lege.

În speță din petitul acțiunii,

reclamantul B.D.A. a solicitat obligarea pârâtului să ia toate măsurile pentru ca

Fondul Proprietatea să funcționeze într-o manieră susceptibilă a îndeplini efectiv

scopul despăgubirilor la care este îndreptățit, obligarea pârâtului să ia toate

masurile necesare pentru ca reclamantul să își poată valorifica/vinde acțiunile

la Fondul Proprietatea pe Bursa de Valori București sau pe o altă piață reglementată,

obligarea pârâtului să ia toate masurile necesare pentru ca reclamantul să își poată

valorifica/vinde acțiunile la Fondul Proprietatea la valoarea nominală a acestora,

adică la valoarea la care a fost efectuată convertirea titlului de conversie din

14 noiembrie 2008 în acțiuni la Fondul Proprietatea și raportat la dispozițiile

art. 3 lit. a) și i) art. 7 alin. (1) art. 9 alin. (1), art. 8 din Titlul VII al

Legii nr. 247/2005 rezultă calitatea procesuală a Statului Român reprezentat de

Ministerul Finanțelor Publice.

Așa cum a reținut instanța

de fond, nu poate fi negat „a priori” dreptul cetățeanului de a se adresa instanței

de judecată cu o acțiune directă contra statului, astfel s-ar încălca principiul

accesului liber la justiție prevăzut de art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor

Omului.

În ceea ce privește recursul

reclamantului se constată că instanța de fond a apreciat corect că în virtutea principiului

separației puterilor de stat, autoritatea judecătorească nu este îndreptățită să

se substituie legislativului sau executivului și să se dispună asupra unor măsuri

stabilite prin proceduri deja stabilite prin acte normative, fiind vorba în fapt

de o inacțiune a puterii executive cu privire la finalizarea procedurii privind

despăgubirile, respectiv a mecanismelor necesare pentru ca reclamanta să aibă posibilitatea

să-și vândă acțiunile și să obțină o sumă egală cu valoarea lor nominală.

În consecință, în conformitate

cu prevederile art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile

ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile formulate

de B.D.A. și Statul Român, prin Ministerul Finanțelor Publice, împotriva sentinței

nr. 234 din 19 mai 2010 a Curții de Apel Cluj, secția contencios administrativ și

fiscal, ca nefondate.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 1 martie 2011.