ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1211/2011

Asupra recursurilor de față, Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele: Prin sentința nr. 234 din 19 mai 2010 a Curții de Apel Cluj a respins ca neîntemeiată excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului, a admis excepția inadmisibilității acțiunii, a respins acțiunea formulată de reclamantul B.D.A. împotriva pârâtului Statul Român, prin Ministerul Finanțelor Publice, ca inadmisibilă. Pentru a pronunța această hotărâre, instanța de fond a reținut că prin acțiunea introductivă, reclamantul B.D.A.

a solicitat obligarea pârâtului să ia toate măsurile pentru ca Fondul Proprietatea să funcționeze într-o manieră susceptibilă a îndeplini efectiv scopul despăgubirilor la care este îndreptățit, obligarea pârâtului să ia toate masurile necesare pentru ca reclamantul să își poată valorifica/vinde acțiunile la Fondul Proprietatea pe Bursa de Valori București sau pe o altă piață reglementată, obligarea pârâtului să ia toate masurile necesare pentru ca reclamantul să își poată valorifica/vinde acțiunile la Fondul Proprietatea la valoarea nominală a acestora, adică la valoarea la care a fost efectuată convertirea titlului de conversie din 14 noiembrie 2008 în acțiuni la Fondul Proprietate. În motivarea acțiunii reclamantul a arătat că, în anul 1963, Statul Român a preluat abuziv, fără plată de despăgubiri, imobilul-teren situat în Cluj-Napoca, str. A.R., care aparținea bunicii sale, R.V.

(decedată). În prezent terenul este ocupat de construcții. Tatăl său, B.R. (decedat), a depus în anul 2001 notificare conform Legii nr. 10/2001, având calitate de moștenitor legal. În anul 2004, reclamantul a depus acte care au dovedit că este moștenitorul legal al lui B.R., iar notificarea urmează să fie soluționată în favoarea sa. Prin dispoziția din 23 ianuarie 2006 a Președintelui Consiliului Județean Cluj s-a statuat că reclamantul este persoană îndreptățită conform Legii nr. 10/2001 și s-a dispus acordarea de despăgubiri în condițiile legii speciale privind regimul de stabilire și plată a despăgubirilor aferente imobilelor preluate abuziv.

Reclamantul a contestat cuantumul despăgubirilor prevăzut de respectiva dispoziție, iar acțiunea i-a fost admisă în parte în sensul că Tribunalul Cluj, prin sentința nr. 454/2006 a anulat acea frază a dispoziției care prevedea un cuantum al despăgubirilor, întrucât acest lucru era de competența Comisiei Centrale și nu de competența Președintelui Consiliului Județean. După ce sentința a fost investită cu formulă executorie, dosarul a fost înaintat Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor, unde a fost înregistrat în luna iulie 2006. Ulterior reclamantul s-a adresat instanței de judecată, iar Curtea de Apel Cluj a admis acțiunea și a obligat Comisia Centrală să soluționeze dosarul ce-l privește pe reclamant, sentință definitivă și irevocabilă.

În conformitate cu hotărârea instanței de judecată, Comisia Centrală a emis decizia reprezentând titlul de despăgubire din 08 iulie 2008, prin care s-a statuat că reclamantul este îndreptățit să primească despăgubiri în valoare de 2.293.486 RON, sumă care reprezintă valoarea de piață a imobilului confiscat abuziv. În continuare s-a adresat instituției care pune în aplicare aceste decizii, adică Autorității Naționale pentru Restituirea Proprietăților formulând o cerere prin care a solicitat despăgubiri integrale în numerar, întrucât Fondul Proprietatea nu funcționa. Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților a refuzat, motivând că O.U.G. nr. 81/2007 plafonează despăgubirile în numerar la 500.000 RON, cerere care a fost respinsă irevocabil de instanța de judecată.

Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților a comunicat reclamantului că urmează să i se emită un titlu de plată în valoare de 500.000 RON și a emis titlul de conversie din 14 noiembrie 2008 în valoare de 1.793.486 RON. De asemenea, a înaintat un exemplar din acest titlu Depozitarului Central, care a realizat conversia în acțiuni la Fondul Proprietatea la valoarea nominală de 1 RON/acțiune. Instanța a reținut că reclamantul s-a adresat Statului Român, prin Ministerul Finanțelor Publice, cu o cerere conform Legii nr. 554/2004, primită de pârât la data de 21 decembrie 2009, cerând executarea efectivă a acestei decizii și arătând că drepturile sale rezultate din decizie au fost transformate în despăgubiri iluzorii.

La termenul de judecată din 12 mai 2010, instanța de fond a ridicat, din oficiu, excepția lipsei calității procesuale pasive a Statului Român și excepția inadmisibilității acțiunii, unindu-le, în condițiile art. 137 alin. (2) C. proc. civ., cu fondul. În ceea ce privește excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Statul Român, Curtea a respins-o, având în vedere următoarele considerente: Instanța a reținut că, Statul Român, deși are calitatea de persoană juridică, nu este considerat de dispozițiile Legea nr. 554/2004, în actuala reglementare, ca subiect al raporturilor de drept administrativ. Această concluzie se desprinde din dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. b) din lege care definește noțiunea de „autoritate publică” drept orice organ al statului sau al unităților administrativ-teritoriale care acționează în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes public.

Prin urmare, în contenciosul administrativ clasic, Statul Român, ca entitate cu personalitate juridică, nu poate fi acționat în judecată direct, acțiunea putând fi exercitată față de orice organ al său. Problema care se ridică în prezenta speță este dată de faptul că, datorită modului defectuos în care este reglementată organizarea și funcționarea Fondului Proprietatea prin Legea nr. 247/2005, nici un organism al statului nu poate fi identificat ca responsabil de aplicarea legii, pentru a putea fi acționat în judecată. Dimpotrivă, art. 7 1 alin. (2) din Titlul VII al Legii nr. 247/2005 dispune: „Statul răspunde, prin Ministerul Finanțelor Publice, pentru situația Fondului Proprietatea”.

Așa cum a arătat și reclamantul prin notele de ședință depuse la dosar, prin decizia nr. 3268 din 05 octombrie 2006, Înalta Curte de Casație și Justiție, având în vedere art. 25 din Decretul nr. 31/1954, a statuat că Statul Român nu poate avea calitate procesuală pasivă în litigiile de contencios administrativ atunci când participă nemijlocit la un raport juridic. Din conținutul deciziei Înaltei Curți de Casație și Justiție rezultă că o astfel de acțiune ar fi inadmisibilă dacă acțiunea ar putea fi exercitată față de un organ al statului, sau al unităților administrativ teritoriale care acționează în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes public. În cazul de față această condiție nu este îndeplinită, concluzia ce se impune fiind aceea că Statul Român poate avea calitate procesuală pasivă în litigiile de contencios administrativ atunci când participă nemijlocit la un raport juridic.

Negându-i reclamantului dreptul de a se adresa instanței cu o acțiune directă împotriva statului, se ajunge practic la o încălcare a art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului cu privire la accesul la justiție. Hotărârea pronunțată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în speța Golder contra Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord (1975) relevă importanța deosebită pe care instanța de fond o atribuie principiului liberului acces la justiție pentru însăși existența unei societăți democratice. Astfel, acestei hotărâri îi poate fi atribuit un dublu merit: pe de o parte, acela de a fi tranșat problema privind sfera de aplicabilitate a art. 6 parag.

1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, în sensul în care acesta reglementează nu numai condițiile necesare desfășurării unui proces echitabil, ci și dreptul de a accede la un astfel de proces pentru apărarea drepturilor prevăzute de lege, iar pe de altă parte, acela de a fi subliniat importanța exercitării unui asemenea drept în contextul unei societăți democratice și al unui stat de drept. Fundamentându-și soluțiile pe două argumente majore, principiul conform căruia o acțiune civilă trebuie să poată fi supusă judecății unei instanțe judecătorești - ca unul dintre principiile fundamentale de drept universal recunoscute - și principiul juridic care interzice denegarea de dreptate, Curtea a arătat că „dacă art. 6 parag.

1 ar fi interpretat ca privind în mod exclusiv derularea unei cauze deja inițiate într-o instanță judecătorească, un stat contractant ar putea, fără încălcarea acestui text, să desființeze instanțele sau să sustragă competenței lor soluționarea anumitor categorii de cauze cu caracter civil pentru a le încredința unor organe dependente de Guvern. Atare ipoteze, inseparabile de riscul arbitrarului, ar avea consecințe, contrare principiilor de mai sus, pe care Curtea nu le poate trece cu vederea”. Astfel fiind, s-a considerat că „ar fi de neconceput ca art. 6 pct. 1 să descrie în detaliu garanțiile procedurale acordate părților unei acțiuni civile în curs, fără a proteja mai întâi ceea ce singur face în realitate posibilă exercitarea unei astfel de garanții: accesul la instanța judecătorească.

Echitatea, publicitatea și celeritatea unui proces nu au nici o semnificație în absența procesului”. În ceea ce privește România, existența acestui drept nu poate fi supusă nici unei discuții de vreme ce, în art. 21 din Constituție se prevede expres dreptul oricărei persoane de a se adresa justiției pentru apărarea drepturilor, a libertăților și a intereselor sale legitime, drept ce nu poate fi îngrădit în exercitarea sa de nici o lege. Mai mult, direcția pe care s-a înscris legiuitorul constituant, de aliniere la reglementările europene în materie de drepturile omului, a fost confirmată și cu prilejul revizuirii și republicării Constituției, când art. 21 a fost completat cu principiile consacrate de Convenția Europeană a Drepturilor Omului privitoare la dreptul la un proces echitabil și la soluționarea cauzelor într-un termen rezonabil.

Prin generalitatea formulării sale, textul constituțional permite oricărei persoane accesul la justiție – cetățean român, străin sau apatrid – și vizează apărarea oricărui drept sau libertăți și a oricărui interes legitim, indiferent dacă acesta rezultă din Constituție sau din alte legi. Așa cum s-a subliniat însă în doctrină, sintagma „interese legitime” nu impune o condiție de admisibilitate a acțiunii în justiție, căci caracterul legitim sau nelegitim al pretențiilor formulate în acțiunea în justiție rezultă numai în urma judecării pricinii respective și va fi constatat prin hotărârea judecătorească. Ea obligă doar justiția să ocrotească numai interesele legitime.

Pentru a putea asigura dreptul reclamantului la instanță și pentru a-i putea analiza caracterul „legitim” al pretențiilor, instanța de fond a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a Statului Român, făcându-se astfel aplicarea principiilor consacrate în Convenția Europeană a Drepturilor Omului. În ceea ce privește excepția inadmisibilității acțiunii, Curtea a apreciat-o ca întemeiată, pentru următoarele considerente: Reclamantul s-a adresat instanței de contencios administrativ cu o acțiune îndreptată împotriva Statului Român solicitând obligarea acestuia la luarea măsurilor necesare pentru funcționarea Fondului Proprietatea.

Trecând peste reglementarea art. 18 din Legea nr. 554/2004 care stabilește soluțiile care pot fi dispuse de către instanța de contencios administrativ tocmai pentru a-i asigura reclamantului accesul la justiție, trebuie subliniat faptul că acesta nu indică instanței maniera în care aceasta trebuie să oblige statul să acționeze, conduita procesuală pasivă nefiind astfel în nici un fel conturată. Raportat la principiul separației puterilor în stat, autoritatea judecătorească nu este îndreptățită să se substituie legislativului sau executivului și să impună adoptarea unor măsuri de natura celor solicitate de către reclamant, cu alte cuvinte instanța nu poate să instituie norme juridice cu putere de lege.

Art. 1 alin. (4) din Constituția României prevede că statul se organizează potrivit principiului separației și echilibrului puterilor – legislativă, executivă și judecătorească – în cadrul democrației constituționale. Acest principiu are ca scop evitarea abuzurilor în dauna drepturilor și libertăților cetățenilor, separația puterii legislative, executive și judecătorești având drept scop ca astfel, datorită regimului de separație, „puterea să oprească puterea”. Întrucât separația privește cele trei funcții principale prin care puterea se exercită în stat (funcția legislativă, funcția executivă și funcția judecătoreasca) ele trebuie îndeplinite de autorități diferite, ce colaborează între ele, pentru a evita ruperea însăși a puterii statului, care, prin natura ei, nu poate fi decât unică, chiar dacă se manifestă în modalități și forme diferite.

Așadar, principiul consacrat constituțional presupune: separație, colaborare, control și sancționare între Autoritățile Statului în scopul echilibrării lor. Nu trebuie uitat că abuz, neexercitare corespunzătoare a atribuțiilor ce intra în sfera de competența a unei autorități presupune și inacțiune, iar nu doar acțiune. În acest context, de inacțiune a puterii executive, a fost chemată să acționeze instanța judecătorească, să dea o hotărâre, act ce intra în sfera sa de competență. Curtea a fost sesizată, raportat la art. 3 C. civ., în vederea stabilirii situației de fapt fără însă a se identifica textele de lege aplicabile cu privire la care trebuie raportară conduita statului. Curtea nu poate însă acționa ca o autoritate legiuitoare, obligând statul la a respecta norme juridice needictate de puterea legislativă.

Este de netăgăduit faptul că statul, dintr-o pasivitate asumată, omite să stabilească, în numeroase situații, obligații juridice clare, termene ori sancțiuni în sarcina sa. Această inacțiune însă nu poate fi suplinită de către instanță prin acoperirea vidului legislativ întrucât s-ar ajunge la încălcarea principiului separației puterilor, anterior invocat. Împotriva acestei hotărâri au declarat recurs ambele părți, criticând soluția instanței de fond. În motivarea recursului său pârâtul Ministerul Finanțelor Publice, a arătat că în parte sentința atacată este nelegală deoarece instanța de fond trebuie să admită excepția lipsei calității procesuale pasive a Statului Român, prin Ministerul Finanțelor.

Se arată astfel că deși Statul Român are calitatea de persoană juridică, nu este considerat în raport de dispozițiile Legii contenciosului administrativ ca subiect al unui raport juridic în mod direct, acesta neputând fi acționat direct în judecată, acțiunea în contencios putând fi exercitată față de orice organ al său care acționează în regim de putere publică, cu excepțiile prevăzute de art. 5 din Legea nr. 554/2004. În drept cererea de recurs se întemeiază pe dispozițiile art. 304 pct. 7, 9 și art. 304 1 C. proc. civ. În motivarea recursului său întemeiat pe dispozițiile art. 304 pct. 9 și art. 304 1 C. proc. civ., reclamantul B.D.A. a arătat în esență următoarele: Sentința recurată este nelegală și netemeinică deoarece conform art. 3 lit. a) și i) din Titlul VII al Legii nr. 247/2005, titlurile de despăgubire și titlurile de conversie încorporează drepturile de creanță ale deținătorilor asupra Statului Român.

Deci, raportat la titlul de despăgubire al reclamantului din 08 iulie 2008 și titlul de conversie din 14 noiembrie 2008, acestea încorporează drepturile de creanță ale reclamantului asupra Statului Român. În conformitate cu art. 25 din Decretul nr. 31/1954, statul este reprezentant prin Ministerul Finanțelor . S-a mai arătat de asemenea că Statul Român este acționarul majoritar al Fondului Proprietatea, iar Ministerul Finanțelor Publice acționează în numele și pe seama Statului Român influențând valoarea Fondului Proprietatea. - Consideră recurentul că acțiunea este admisibilă întrucât statul participă nemijlocit la un raport juridic, fiind expres prevăzut de lege acest lucru. - Pe fondul cauzei - se arată că acordarea de despăgubiri prin Fondul Proprietatea trebuie să constituie o reparație integrală, valoarea patrimonială având caracteristicile unui bun în înțelesul art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

Analizând cererile de recurs, motivele invocate, prevederile art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că acestea nu sunt fondate pentru considerentele următoare: În ceea ce privește recursul pârâtului Ministerul Finanțelor Publice se reține având în vedere și dispozițiile art. 25 din Decretul nr. 31/1954 că Statul Român poate avea calitatea procesuală în litigiile de contencios administrativ atunci când participă nemijlocit la un raport juridic sau când este prevăzut de lege. În speță din petitul acțiunii, reclamantul B.D.A.

a solicitat obligarea pârâtului să ia toate măsurile pentru ca Fondul Proprietatea să funcționeze într-o manieră susceptibilă a îndeplini efectiv scopul despăgubirilor la care este îndreptățit, obligarea pârâtului să ia toate masurile necesare pentru ca reclamantul să își poată valorifica/vinde acțiunile la Fondul Proprietatea pe Bursa de Valori București sau pe o altă piață reglementată, obligarea pârâtului să ia toate masurile necesare pentru ca reclamantul să își poată valorifica/vinde acțiunile la Fondul Proprietatea la valoarea nominală a acestora, adică la valoarea la care a fost efectuată convertirea titlului de conversie din 14 noiembrie 2008 în acțiuni la Fondul Proprietatea și raportat la dispozițiile art. 3 lit. a) și i) art. 7 alin. (1) art. 9 alin. (1), art. 8 din Titlul VII al Legii nr. 247/2005 rezultă calitatea procesuală a Statului Român reprezentat de Ministerul Finanțelor Publice.

Așa cum a reținut instanța de fond, nu poate fi negat „a priori” dreptul cetățeanului de a se adresa instanței de judecată cu o acțiune directă contra statului, astfel s-ar încălca principiul accesului liber la justiție prevăzut de art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului. În ceea ce privește recursul reclamantului se constată că instanța de fond a apreciat corect că în virtutea principiului separației puterilor de stat, autoritatea judecătorească nu este îndreptățită să se substituie legislativului sau executivului și să se dispună asupra unor măsuri stabilite prin proceduri deja stabilite prin acte normative, fiind vorba în fapt de o inacțiune a puterii executive cu privire la finalizarea procedurii privind despăgubirile, respectiv a mecanismelor necesare pentru ca reclamanta să aibă posibilitatea să-și vândă acțiunile și să obțină o sumă egală cu valoarea lor nominală.

În consecință, în conformitate cu prevederile art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursurile formulate de B.D.A. și Statul Român, prin Ministerul Finanțelor Publice, împotriva sentinței nr. 234 din 19 mai 2010 a Curții de Apel Cluj, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondate. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 1 martie 2011.