ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2575/2016

Decizia nr. 2575/2016

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea de chemare în judecată adresată Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, la data de 23 octombrie și înregistrată sub nr. x/2/2013, reclamanta SC A. S.A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului și Ministerul Finanțelor Publice, a solicitat instanței ca prin hotărârea judecătorească ce se va pronunța: să oblige MFP să includă în bugetul anual al MEC suma de 41.515.860 RON reprezentând justa despăgubire datorată reclamantei; să oblige pârâta MEC să alimenteze contul aferent recuperării creanțelor deținute de terți împotriva MEC, respectiv contul deschis la Agenția Naționala de Administrare Fiscală, Direcția Generală a Finanțelor Publice a Municipiului București Activitatea de Trezorerie și Contabilitate Publică pentru plăți titluri executorii sau orice alt cont deschis cu aceeași destinație cu suma de 41.515.860 RON; să oblige pârâtele la plata cheltuielilor de judecată avansate cu ocazia prezentului litigiu, cheltuieli al căror cuantum va fi indicat și probat cu ocazia dezbaterii în fond a cauzei.

Reclamanta SC A. SA, în temeiul art. 204 alin. (1) C. proc. civ., a formulat cerere adițională la cererea introductivă, prin care a solicitat: obligarea Ministerului Educației Naționale, a Ministerului Finanțelor Publice și a Guvernului României să avizeze favorabil și, respectiv, să emită hotărârea de guvern pentru acordarea justei despăgubiri reclamantei în valoare de 41.515.860 RON, iar ca urmare a admiterii acestui petit, admiterea capetelor de cerere accesorii privind obligarea Ministerului Finanțelor Publice să introducă modificările corespunzătoare în structura bugetului de stat și respectiv să aloce suma de 41.515.860 RON în bugetul Ministerul Educației Naționale cu destinația de plată a justei despăgubiri către SC A. SA; obligarea Ministerului Educației Naționale să plătească reclamantei SC A. SA suma de 41.515.860 RON cu titlu de justă despăgubire; obligarea în solidar a pârâtelor la plata penalităților aferente sumei de 41.515.860 RON în cuantum de 1% pe zi de întârziere calculate până la data plății efective a acestei sume către reclamanta.

Prin Sentința civilă nr. 1680 din 28 mai 2014, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal:

- a admis în parte cererea formulată de reclamanta SC A. SA, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Educației Naționale (fostul Minister al Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului), Ministerul Finanțelor Publice și Guvernul României, astfel cum a fost completată și modificată;

- a obligat pârâții M.E.N. și M.F.P. să avizeze favorabil emiterea unei hotărâri de guvern pentru acordarea justei despăgubiri ce se cuvine reclamantei conform Sentinței civile nr. 15172 din 28 noiembrie 2008 pronunțată de Judecătoria Timișoara în dosar nr. x/325/2007, rămasă irevocabilă prin Decizia civilă nr. 717 din 14 septembrie 2010 pronunțată de Curtea de Apel Timișoara, secția civilă în dosar nr. x/325/2007;

- a obligat pârâtul Guvernul României să emită hotărârea de guvern, conform art. 166 alin. (3) indice 2 din Legea nr. 84/1995 în forma în vigoare la data nașterii dreptului la despăgubire, pentru acordarea justei despăgubiri ce se cuvine reclamantei conform Sentinței civile nr. 15172 din 28 noiembrie 2008 pronunțată de Judecătoria Timișoara în dosar nr. x/325/2007, rămasă irevocabilă prin Decizia civilă nr. 717 din 14 septembrie 2010 pronunțată de Curtea de Apel Timișoara, secția civilă, în dosar nr. x/325/2007;

- a obligat pârâtul MEN la plata către reclamantă a penalităților aferente sumei reprezentând justa despăgubire în cuantum de 0,001% pe zi de întârziere, calculate de la data rămânerii definitive a prezentei hotărâri și până la data îndeplinirii de către pârât a obligației de avizare favorabilă a emiterii hotărârii de guvern mai sus menționată;

- a obligat pârâtul MFP la plata către reclamantă a penalităților aferente sumei reprezentând justa despăgubire în cuantum de 0,001% pe zi de întârziere, calculate de la data rămânerii definitive a prezentei hotărâri și până la data îndeplinirii de către pârât a obligației de avizare favorabilă a emiterii hotărârii de guvern mai sus menționată;

- a obligat pârâtul Guvernul României la plata către reclamantă a penalităților aferente sumei reprezentând justa despăgubire în cuantum de 0,001% pe zi de întârziere, calculate de la data rămânerii definitive a prezentei hotărâri și până la data îndeplinirii de către pârât a obligației de emitere a hotărârii de guvern mai sus menționată;

- a respins, în rest, acțiunea, ca nefondată.

Împotriva hotărârii instanței de fond au declarat recurs atât reclamanta Societatea A. cât și pârâții Ministerul Finanțelor Publice, Ministerul Educației Naționale (devenit Ministerul Educației Naționale și Cercetării Științifice) și Guvernul României.

3.1. Prin recursul său, pârâtul Ministerul Finanțelor Publice solicită casarea sentinței și, în urma rejudecării, respingerea cererii formulată de reclamantă în contradictoriu cu Ministerul Finanțelor Publice, în principal, ca rămasă fără obiect, iar în subsidiar, ca neîntemeiată.

Este invocat motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

Astfel, recurentul arată că a efectuat demersurile pentru punerea în executare a Sentinței civile nr. 15172 din 28 noiembrie 2008 pronunțată de Judecătoria Timișoara, înaintând Guvernului proiectul de hotărâre elaborat de Ministerul Educației și Cercetării și semnat de ministrul Finanțelor Publice, care a fost înregistrat la SGG sub nr. 6658 din 30 noiembrie 2011. Rezultă că obligația stabilită în sarcina Ministerului Finanțelor Publice prin hotărârea judecătorească menționată - de a propune Guvernului acordarea despăgubirii - a fost executată în totalitate, astfel că instanța de fond a admis, fără temei legal, cererea formulată în contradictoriu cu Ministerul Finanțelor Publice, deși această cerere era lipsită de obiect.

Pentru că proiectul de hotărâre nu a fost aprobat în ședință de guvern în 2011, a existat o corespondență între cele două ministere referitoare la rectificarea/suplimentarea bugetului cu suma destinată plății despăgubirii în 2012. Pentru că nici aceste demersuri nu au dat rezultate, la data de 10 decembrie 2013 Ministerul Finanțelor Publice a avizat un nou proiect de hotărâre elaborat de Ministerul Educației Naționale, prin care s-a propus plata sumei de 41.515.860 lei. Nici din actele normative incidente în cauză și nici din considerentele sentinței recurate nu rezultă numărul de proiecte de hotărâre de guvern pe care ar trebui să le avizeze Ministerul Finanțelor Publice pentru a se considera că obligația stabilită în sarcina sa a fost executată. Această obligație a Ministerului Finanțelor Publice este una de diligență - avizarea proiectului de hotărâre, iar nu una de rezultat - adoptarea efectivă a hotărârii de guvern.

3.2. Prin recursul său, pârâtul Ministerul Educației Naționale solicită casarea sentinței și, în urma rejudecării, respingerea în tot a cererii reclamantei.

Este invocat motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

Astfel, recurentul arată că, admițând cererea, instanța de fond a preluat în mod greșit atribuțiile/prerogativele instanței investită cu o cerere de executare a unui titlu executoriu. Dacă a înțeles să acționeze ca o instanță investită cu executarea unui titlu executoriu, atunci trebuia să acționeze ca atare și să oblige părțile la executarea întocmai a hotărârii judecătorești. Or, instanța de fond a depășit limitele unei executări corecte și legale a hotărârii opuse de către reclamantă și a obligat părțile la aplicarea art. 166 alin. (3) din Legea nr. 84/1995, deși este inadmisibil să se emită o hotărâre de guvern în temeiul unui norme legale abrogate. O hotărâre judecătorească nu poate să repună în vigoare o normă abrogată pentru că se încalcă astfel atât normele de tehnică legislativă cât și principiul securității raporturilor juridice.

Instanța de fond a reținut că ministerele pârâte au inițiat în două rânduri executarea sentinței. Prin urmare, este inadmisibil că reclamantei i s-a permis, cu concursul instanței de contencios, să abuzeze de căile procesuale pentru a obține o nouă hotărâre judecătorească, pe lângă titlul executoriu de care se prevalează. Ministerul Educației Naționale a îndeplinit obligația statuată în sarcina sa prin Sentința civilă nr. 15172/2008 a Judecătoriei Timișoara, propunând Guvernului României acordarea justei despăgubiri. Pe de altă parte, nu există un titlu executoriu prin care Guvernul să fie obligat la emiterea unei hotărâri având ca obiect acordarea despăgubirii. Titlul executoriu invocat de reclamantă nu permitea instanței de fond să reactiveze norme juridice abrogate, respectiv art. 166 din Lega nr. 84/1995, care au constituit temeiul obligării Guvernului la emiterea hotărârii. Sentința de care se prevalează reclamanta a instituit în sarcina părților executarea unei obligații de a face, iar nu de a da. Această hotărâre nu dă dreptul reclamantei să solicite obligarea pârâților la conduita pretinsă, respectiv la emiterea actului normativ, întrucât aceasta reprezintă o imixtiune în activitatea puterii executive.

Cât privește acordarea penalităților, această cerere este neîntemeiată pentru motivele arătate anterior, dar este și prematur formulată, raportat la prevederile art. 24 din Legea nr. 554/2004. Recurentul se referă și la respingerea unei alte cereri de aplicare a amenzii civile pentru neexecutarea Sentinței nr. 15172/2008 de către Judecătoria Sectorului 5 București în dosarul nr. x/302/2011.

3.3. Prin recursul său, pârâtul Guvernul României solicită casarea sentinței, invocând motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ.

Cât privește motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 pct. 5 C. proc. civ., arată că prima instanță nu i-a comunicat încheierea din 19 martie 2014 prin care a respins, ca nefondată, excepția tardivității opusă de pârât cererii adiționale a reclamantei și a constatat că pârâtul Guvernul României este decăzut din dreptul de a invoca excepția (de ordine privată) a prescripției dreptului la acțiune. În lipsa comunicării încheierii, au rămas necunoscute recurentului-pârât motivele care au stat la baza înlăturării excepțiilor invocate, situație care face imposibilă exercitarea controlului judiciar, cu consecința vătămării drepturilor și intereselor procesuale ale pârâtului Guvernul României.

Cât privește decăderea pârâtului din dreptul de a invoca excepția prescripției dreptului la acțiune al reclamantei, arată că soluția primei instanțe este greșită întrucât citația însoțită de copia cererii introductive și de cererea modificatoare (prin care pârâtul Guvernul României a fost chemat în judecată) a indicat că întâmpinarea trebuie formulată, cel mai târziu, cu 5 zile înaintea termenului stabilit pentru judecată, indicație care a fost respectată de pârât cu ocazia depunerii întâmpinării. Este evident nelegală sancțiunea aplicată de instanța de fond, a decăderii pârâtului din dreptul de a invoca o excepție de ordine privată, pe motivul formulării tardive a întâmpinării.

Subsumat cazului de casare prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., arată că este greșită soluția de respingere a excepției tardivității formulării cererii, întrucât judecătorul fondului nu a determinat corect data nașterii dreptului societății reclamante la despăgubirea prevăzută de Legea învățământului nr. 84/1995. Aceasta coincide, cel mai târziu, cu data soluționării irevocabile a acțiunii în justiție prin care s-a solicitat obligarea celor două ministere la a propune Guvernului acordarea justei despăgubiri către societatea reclamantă. Acest litigiu a fost soluționat irevocabil prin Decizia civilă nr. 717 din 14 septembrie 2010 a Curții de Apel Timișoara.

Dacă se ia în calcul temeiul legal al actualelor pretenții ale reclamantei - art. 166 alin. (3

1

) din Legea nr. 84/1995, există două momente de la care s-ar putea calcula termenul stabilit de art. 11 din Legea nr. 554/2004: momentul adoptării normei care stabilește dreptul la despăgubiri - 26 octombrie 2003 sau cel al predării imobilului către Ministerul Învățământului. Însă, chiar și raportat la momentul soluționării irevocabile a litigiului anterior menționat, este evident că intimata-reclamantă nu a respectat termenul stabilit de lege în ceea ce privește formularea cererii în contradictoriu cu Guvernul României.

Formularea cererii după împlinirea termenului de decădere de un an prevăzut de art. 11 din Legea nr. 554/2004 are ca efect stingerea dreptului la acțiune în sens material, așa încât reclamanta nu mai putea solicita, iar instanța de fond nu mai putea dispune, emiterea actului administrativ cu caracter individual de acordare a despăgubirilor. Reclamanta a ales să stea în pasivitate în ceea ce privește obligațiile pretinse Guvernului României în tot intervalul de timp în care prevederile art. 166 alin. (3

1

) din Legea nr. 84/1995 au fost în vigoare, respectiv 26 octombrie 2003 - 9 februarie 2011. Chiar dacă a adresat Guvernului o plângere prealabilă la data de 16 octombrie 2013 nu este permisă raportarea la această dată în calculul termenelor prevăzute de art. 11 din Legea nr. 554/2004 întrucât astfel s-ar face abstracție de momentul la care s-a născut, cel mai târziu, eventualul drept al reclamantei la acordarea de despăgubiri, și anume 14 septembrie 2010. Reclamantei nu i se poate permite ca, fără limită în timp, să pretindă o anumită conduită din partea autorității pârâte, adică la aproape patru ani de la data producerii pretinsei vătămări, care echivalează cu o repunere în termenul de prescripție fără a fi îndeplinite condițiile în acest sens.

În considerarea motivelor de casare prevăzute de art. 488 pct. 6 și 8 C. proc. civ., recurenta duce și următoarele critici sentinței pronunțată în fond:

Temeiul legal al adoptării hotărârii de guvern pretinse a fost abrogat la data de 9 februarie 2011, prin art. 361 din Legea educației naționale nr. 1/2011. În aceste condiții, este nelegală soluția instanței de fond care obligă Guvernul României la emiterea actului administrativ prin aplicarea ultraactivă a prevederilor Legii nr. 84/1995. Neacordarea despăgubirilor nu este rezultatul unui exces de putere manifestat de Guvern, ci al lipsei temeiului juridic al solicitării reclamantei. Prin urmare, instanța de fond a aplicat greșit dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. h) și i) și pe cele ale art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Mai mult, acordarea respectivelor despăgubiri reprezintă o atribuție pe care legiuitorul a stabilit-o exclusiv în competența autorităților administrației publice, iar instanțele de contencios s-au pronunțat constant în sensul că Guvernul României poate fi obligat la adoptarea unei hotărâri cu un anumit conținut numai în executarea unei obligații impuse printr-un act normativ. Or, chiar dacă s-ar considera că operează prevederile Legii nr. 84/1995, aceasta nu cuprinde dispoziții în baza cărora Guvernul să poată fi obligat să adopte, la inițiativa reclamantei, o hotărâre la momentul și cu cuprinsul dorite de aceasta.

Recurentul invocă, cu titlu de jurisprudență, câteva decizii la Înalta Curte de Casație și Justiție - SCAF (Decizia nr. 5463/2009, Decizia nr. 4635/2010, Decizia nr. 97/2014).

În ceea ce privește obligarea pârâților la executarea dispozițiilor sub sancțiunea plății unei penalități pe fiecare zi de întârziere, arată că nu își găsesc aplicarea în cauză nici dispozițiile art. 24 din Legea nr. 554/2004 (invocate de reclamantă) și nici dispozițiile art. 18 din aceeași lege (reținute de instanța de fond) întrucât nu poate fi reținut refuzul nejustificat al Guvernului României de soluționare a unei cereri și nici nu s-a invocat existența unei hotărâri judecătorești prin care Guvernul să fi fost obligat la emiterea actului administrativ solicitat, într-un termen care să nu fi fost respectat.

3.4. Prin recursul său, reclamanta UMT Timișoara solicită casarea în parte a sentinței în sensul obligării pârâților la plata penalităților de întârziere în cuantumul solicitat - de 1%/zi de întârziere.

Motivele de nelegalitate se înscriu în prevederile art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

Astfel, arată recurenta că instanța de fond a obligat pârâții la efectuarea operațiunilor administrative arătate în dispozitivul hotărârii sub sancțiunea plății unor penalități pe fiecare zi de întârziere, în conformitate cu prevederile art. 18 coroborate cu prevederile art. 24 din Legea nr. 554/2004, stabilind însă cuantumul acestor penalități sub limita minimă inferioară prevăzută de art. 905 alin. (3) C. proc. civ., care este aplicabil în temeiul art. 24 din Legea nr. 554/2004.

Cuantumul penalității stabilit nu este de natură să constrângă pârâții la executarea obligațiilor ce le revin, reaua-credință a acestora fiind demonstrată prin probatoriul administrat în cauză (numeroasele notificări adresate, corespondența vastă pe subiectul litigios, nerealizarea dreptului reclamantei pe o perioadă îndelungată de timp). În acest context, reducerea cuantumului penalităților de 1000 de ori față de suma solicitată este discriminatorie (raportat la obligațiile bănești ale contribuabililor față de stat, purtătoare de dobânzi și penalități mult mai consistente în caz de neexecutare la termen) și lipsită de capacitatea de a constrânge pârâții la îndeplinirea obligațiilor.

Prin întâmpinările formulate la recursurile declarate de pârâți, reclamanta UMT Timișoara solicită respingerea acestora ca nefondate arătând în esență că:

- nu s-a realizat punerea efectivă în executare a Sentinței civile nr. 15172/2008 a Judecătoriei Timișoara, dreptul reclamantei la despăgubiri asupra căruia această instanță a statuat rămânând iluzoriu până în prezent;

- deși temeiul legal al pretențiilor a fost abrogat în anul 2011 el continuă să producă efecte prin prisma teoriei drepturilor câștigate; de asemenea, situațiile juridice în curs rămân supuse legii vechi până la data epuizării lor;

- reclamanta se află în imposibilitatea de a-și realiza creanța care depinde de operațiunile administrative pe care cei trei pârâți trebuie să le îndeplinească, situație în care dreptul reclamantei este în continuare puternic vătămat, neputând fi realizat și valorificat;

- pasivitatea nejustificată a Guvernului nu poate conduce la lipsirea reclamantei de dreptul de a primi despăgubiri în schimbul dreptului său de proprietate;

- decăderea pârâtului Guvernul României din dreptul de a invoca excepția prescrierii dreptului la acțiune a fost corect aplicată, față de termenul legal de depunere a întâmpinării prevăzut de art. 204 C. proc. civ.; încheierea de ședință din 19 martie 2014, ca încheiere premergătoare, nu era supusă comunicării;

- instanța de fond s-a raportat judicios la data expirării termenului legal de soluționare a cererii administrative adresată Guvernului României la 16 octombrie 2013 în raport de care a soluționat excepția tardivității formulării cererii modificatoare; datele propuse de recurentul pârât ca dată de începere a curgerii termenului de prescripție ignoră prevederile Legii nr. 554/2004 (art. 11 alin. (1) lit. c));

- contrar susținerilor pârâților, reclamanta nu a stat în pasivitate, ci a întreprins toate demersurile legale posibile în vederea recunoașterii dreptului său la despăgubire.

Prin întâmpinare, Ministerul Finanțelor Publice solicită respingerea recursului declarat de reclamanta UMT Timișoara, ca nefondat, admiterea recursurilor Guvernului României și Ministerului Educației Naționale, casarea hotărârii și respingerea cererii în principal ca fiind prescris dreptul la acțiune, iar în subsidiar ca nefondat, arătând în esență următoarele:

- probele dosarului nu converg în ideea relei credințe a pârâților invocată de reclamantă, dimpotrivă ministerele au acționat în sensul executării hotărârii judecătorești invocate de reclamantă;

- momentul de la care a început să curgă termenul de prescripție al acțiunii este cel la care pârâții au căzut în pretenții și aveau obligația de a se conforma Deciziei civile nr. 717/2010 a Curții de Apel Timișoara;

- instanța de fond a eludat împrejurarea că dispozițiile art. 166 alin. (3

1

) din Legea nr. 84/1995 au fost abrogate, nemaiexistând temei legal pentru adoptarea hotărârii, în sensul pretins de reclamantă.

Înalta Curte de Casație și Justiție, sesizată cu soluționarea recursurilor declarate, analizând motivele de recurs formulate în raport cu hotărârea atacată și dispozițiile legale incidente în cauză, reține următoarele:

5.1. Cât privește recursurile declarate de Ministerul Educației Naționale și Cercetării Științifice și de Ministerul Finanțelor Publice, acestea sunt fondate în limitele și pentru motivele expuse în continuare.

Prin cererea modificatoare a cererii introductive, formulată la data de 5 februarie 2014, reclamanta a solicitat obligarea Ministerului Educației Naționale, a Ministerului Finanțelor Publice și a Guvernului României să avizeze favorabil și, respectiv, să emită hotărârea de guvern pentru acordarea justei despăgubiri în favoarea societății reclamante în valoare de 41.515.864 lei.

Așa cum a reținut prima instanță, reclamanta este beneficiara unei hotărâri judecătorești irevocabile - Sentința civilă nr. 15172 din 28 noiembrie 2008 a Judecătoriei Timișoara, confirmată în apel prin Decizia nr. 949 din 21 decembrie 2009 a Tribunalului Timiș și în recurs prin Decizia nr. 717 din 14 septembrie 2010 a Curții de Apel Timișoara - prin care s-a dispus următoarele: "Obligă Comisia de evaluare constituită prin ordinul comun al Ministerului Educației, Cercetării și Tineretului, Ministerului Internelor și Reformei Administrative, Ministerului Transporturilor, Construcțiilor și Turismului și a Ministerului Economiei și Finanțelor nr. x/149/457/3568 din 1 martie 2004 să stabilească cuantumul justei despăgubiri ce se cuvine reclamantei SC A. SA pentru reintegrarea fără plată în patrimoniul Ministerului Educației și Cercetării a imobilului situat în Timișoara, potrivit concluziilor raportului de expertiză întocmit în cauză de expert B. (...). Obligă pârâții Ministerul Educației, Cercetării și Tineretului și Ministerul Economiei și Finanțelor să propună Guvernului României acordarea justei despăgubiri ce se cuvine SC A. SA, în cuantumul stabilit potrivit concluziilor raportului de expertiză întocmit în cauză de expert B. (...)."

Hotărârea menționată a fost pronunțată în baza temeiului de drept substanțial reprezentat de dispozițiile art. 166 alin. (3), (3

1

) și (3

2

) din Legea nr. 84/1995, care au stipulat următoarele:

"(3) Baza materială aferentă procesului de instruire și de educație, prevăzută la alin. (2) și realizată din fondurile statului sau din fondul instituțiilor și întreprinderilor de stat în perioada anterioară datei de 22 decembrie 1989 se reintegrează fără plată în patrimoniul Ministerului Educației și Cercetării, al instituțiilor și unităților de învățământ și de cercetare științifică universitară și, după caz, în domeniul public al comunelor, orașelor, municipiilor, respectiv al sectoarelor municipiului București, al consiliilor județene și al Consiliului General al Municipiului București, cu excepția bunurilor care au intrat în proprietatea agenților economici privați. Predarea-preluarea se face pe bază de protocol. În aceleași condiții se reintegrează fără plată și imobilele care, conform art. 20 alin. (2) din Legea nr. 15/1990 privind reorganizarea unităților economice de stat ca regii autonome și societăți comerciale, cu modificările ulterioare, au trecut în patrimoniul unor societăți comerciale, indiferent de statutul capitalului social al acestora. Reintegrarea se face pe bază de protocol de predare-preluare. Justa despăgubire se acordă, pentru fiecare caz, prin hotărâre a Guvernului, la propunerea Ministerului Educației și Cercetării și a Ministerului Finanțelor Publice, în termen de 60 de zile de la data semnării protocolului de predare-preluare. Cuantumul despăgubirii se stabilește în termen de 30 de zile de la data semnării protocolului de predare-preluare, de către o comisie de evaluare formată din reprezentanți ai Ministerului Educației și Cercetării, Ministerului Administrației și Internelor, Ministerului Transporturilor, Construcțiilor și Turismului și ai Ministerului Finanțelor Publice, constituită prin ordin comun.

(3

1

) Justa despăgubire prevăzută la alin. (3) se acordă, pentru fiecare caz, prin hotărâre a Guvernului, la propunerea Ministerului Educației, Cercetării și Tineretului și a Ministerului Finanțelor Publice, în termen de 60 de zile de la data semnării protocolului de predare-preluare.

(3

2

) Cuantumul despăgubirii se stabilește în termen de 30 de zile de la data semnării protocolului de predare-preluare, de către o comisie de evaluare formată din reprezentanți ai Ministerului Educației, Cercetării și Tineretului, Ministerului Administrației și Internelor, Ministerului Transporturilor, Construcțiilor și Turismului și ai Ministerului Finanțelor Publice, constituită prin ordin comun."

Rezultă că legiuitorul a reglementat acordarea justei despăgubiri într-o procedură administrativă unitară, care însă, poate fi considerată a avea două etape: prima etapă - stabilirea cuantumului despăgubirii și propunerea acordării acesteia, atribuții stabilite de lege în sarcina celor două ministere și a comisiei constituite prin ordinul comun amintit și etapa a doua - acordarea despăgubirii, prin hotărâre emisă de Guvernul României.

Titlul executoriu de care se prevalează reclamanta obligă cele două ministere la executarea obligațiilor din prima etapă a procedurii.

Obligația de a aviza favorabil emiterea hotărârii de guvern de acordare a justei despăgubiri, cerută de reclamantă a fi impusă în sarcina celor două ministere și ordonată de instanța de fond nu poate fi, respectând rigoarea exprimării din textul de lege aplicabil, decât obligația de a face propunerea de despăgubire, în sensul art. 166 alin. (3) și (3

1

) din Legea nr. 84/1995, obligație pentru care societatea reclamantă deține deja un titlu executoriu.

Prima instanță a reținut greșit că ar fi eșuat încercările reclamantei de a pune în executare hotărârea Judecătoriei Timișoara, referindu-se la încercarea reclamantei de executare a plății despăgubirii, prin poprirea conturilor Ministerului Educației Naționale. Titlul executoriu obținut în contradictoriu cu cele două ministere nu privește acordarea efectivă a despăgubirii. În acest sens, pledează și Sentința civilă nr. 7558/2013 a Judecătoriei Sectorului 4 București, prin care s-a respins cererea de validare a popririi.

Titlul executoriu privește obligația ministerelor pârâte de a propune Guvernului acordarea despăgubirii, iar din probatoriul administrat rezultă că această obligație a fost executată. Astfel, la data de 30 noiembrie 2011 s-a înregistrat la Secretariatul General al Guvernului proiectul de hotărâre elaborat de Ministerul Educației Naționale și semnat de ministrul Finanțelor Publice pentru acordarea despăgubirii în sumă de 41.515.860 lei în favoarea UMT SA, conform titlului executoriu care a dispus inclusiv asupra cuantumului despăgubirii. Proiectul de hotărâre de guvern a fost reformulat la data de 10 ianuarie 2012 în considerația execuției bugetare pe anul 2012, întrucât Guvernul nu a luat o decizie în legătură cu această propunere în anul 2011. A urmat o corespondență între cele două ministere pentru stabilirea sursei de finanțare a plății despăgubirii, rămasă fără rezultat. O ultimă propunere de hotărâre în același sens a fost înaintată Guvernului României de către Ministerul Finanțelor Publice la data de 10 decembrie 2013, după declanșarea litigiului de față.

Prin urmare, prima instanță a dispus nefondat obligarea ministerelor pârâte la avizarea favorabilă a emiterii hotărârii de guvern pentru acordarea justei despăgubiri ce se cuvine reclamantei, conform Sentinței civile nr. 15172/2008 a Judecătoriei Timișoara, rămasă irevocabilă prin Decizia civilă nr. 717/2010 a Curții de Apel Timișoara, întrucât:

- obligația de avizare favorabilă a emiterii hotărârii de guvern este obligația de a propune acordarea justei despăgubiri, în sensul art. 166 alin. (3) și (3

1

) din Legea nr. 84/1995;

- reclamanta este deja beneficiara unui titlu executoriu asupra acestei obligații, impunându-se autoritatea de lucru judecat a hotărârii judecătorești menționate, cu efectul său negativ, care împiedică chemarea în judecată a pârâților, a doua oară, pentru aceeași obligație;

- obligația pusă în sarcina celor două ministere a fost deja executată de acestea, fiind parcursă prima etapă a procedurii administrative de acordare a despăgubirii.

Reclamanta justifică interesul în a cere obligarea, pentru a doua oară, a pârâților prin argumentul că, nefiind finalizată procedura, în sensul emiterii hotărârii de Guvern, pentru această emitere ar fi necesară o nouă avizare favorabilă/propunere din partea ministerelor abilitate, care să aibă în vedere execuția bugetară curentă. Aceste susțineri sunt nefondate. Hotărârea de guvern vizată nu este act administrativ normativ, ci act administrativ individual, referindu-se exclusiv la acordarea despăgubirii în favoarea reclamantei, iar pe cale de consecință, nu trebuie urmată procedura de avizare a proiectelor de acte normative prevăzută de H.G. nr. 561/2009, invocată de Ministerul Finanțelor Publice (Minister care se referă greșit la caracterul normativ al hotărârii de guvern). Din actele dosarului rezultă că au fost îndeplinite operațiunile impuse de procedura administrativă stabilită prin art. 166 din Legea nr. 84/1995 în sarcina celor două ministere pârâte. Nu există nici un argument pentru a considera că, datorită neparcurgerii etapei a doua a procedurii administrative, constând în emiterea hotărârii de guvern, se impune reluarea primei etape a procedurii. Plecând de la premisa eronată că reclamanta nu a obținut executarea obligației impuse în sarcina ministerelor pârâte prin Sentința civilă nr. 15172/2008 a Judecătoriei Timișoara (premisă contrazisă și de încheierea pronunțată la data de 14 martie 2012 de Judecătoria Sectorului 5 București în dosarul nr. x/302/2011, având ca obiect aplicare amendă civilă pentru neexecutare hotărâre), prima instanță s-a referit în mod greșit la obligația acestor pârâți de a aloca sumele necesare satisfacerii creanței reclamantei, aspecte care țin de executarea hotărârii de guvern de acordare a despăgubirii.

Din probele administrate rezultă că hotărârea judecătorească de care reclamanta se prevalează este executată de cele două ministere, iar realizarea dreptului la despăgubire al reclamantei presupune parcurgerea și a celei de-a doua etape a procedurii administrative, respectiv emiterea hotărârii de guvern.

În concluzie, soluția de admitere în parte a cererii reclamantei formulate în contradictoriu cu ministerele pârâte este pronunțată cu încălcarea legii, motiv pentru care recursurile declarate de acești pârâți vor fi admise, urmând a fi casată, în parte, sentința atacată și, în urma rejudecării, respinsă cererea reclamantei SC A. SA, formulată în contradictoriu cu pârâții Ministerul Educației Naționale și Cercetării Științifice și Ministerul Finanțelor Publice, ca neîntemeiată.

Deși Ministerul Finanțelor Publice s-a referit, în recursul său, în principal, la lipsa de obiect a cererii, excepție pe care a opus-o și la fond, Curtea constată că excepția a fost în mod corect respinsă de prima instanță, argumentele pe care s-a întemeiat pârâtul, raportate la poziția procesuală a reclamantei care a invocat necesitatea reluării primei etape a procedurii administrative, susținând netemeinicia, iar nu lipsa de obiect a cererii.

5.2. Cât privește recursul declarat de pârâtul Guvernul României, vor fi analizate prioritar motivele de casare prevăzute de art. 488 pct. 5 C. proc. civ.

Ca un prim motiv, recurentul se referă la necomunicarea încheierii din 19 martie 2014, prin care instanța de fond a soluționat excepțiile opuse de pârâți cererii reclamantei, între care excepția prescripției dreptului la acțiune și excepția tardivității acțiunii, invocate de Guvernul României.

Recurentul invocă nulitatea încheierii menționate, pentru motivul arătat. Nulitatea este sancțiunea care intervine pentru efectuarea actelor de procedură cu nerespectarea cerințelor legale de fond sau de formă, prevăzute de lege. Comunicarea actului de procedură este un aspect ulterior efectuării lui, așa încât lipsa comunicării nu este aptă să atragă nulitatea actului de procedură, în speță a încheierii din 19 martie 2014. Mai mult, C. proc. civ. nu prevede obligația comunicării încheierilor premergătoare, fie ele interlocutorii (așa cum este încheierea din 19 martie 2014), care se atacă odată cu fondul și în privința cărora părțile au obligația de a lua cunoștință de la dosarul cauzei.

Referitor la decăderea pârâtului Guvernul României din dreptul de a invoca excepția prescripției dreptului la acțiune al reclamantei, întemeiată pe dispozițiile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte constată că soluția primei instanțe este greșită. Astfel, sancțiunea decăderii a fost aplicată, în temeiul art. 208 alin. (2) C. proc. civ., pentru nedepunerea de către pârât a întâmpinării în termenul prevăzut de art. 204 alin. (1) teza finală C. proc. civ. Chemarea în judecată a pârâtului Guvernul României a avut loc prin cererea adițională înregistrată la data de 5 februarie 2014, prin care reclamanta a formulat pretenția nouă a obligării pârâtului nou chemat în judecată la emiterea hotărârii de guvern. Cererea adițională/modificatoare (însoțită de copia cererii introductive) a fost comunicată pârâtului la data de 17 februarie 2014 (conform dovezii de comunicare). În raport de dispozițiile art. 204 alin. (1) teza finală, întâmpinarea trebuia depusă cu cel puțin 10 zile înaintea următorului termen de judecată, fixat în cauză data de 19 martie 2014. Întâmpinarea Guvernului a fost înregistrată la 11 martie 2014, cu încălcarea termenului amintit. Însă, în situația în care prin cererea modificatoare se atrage un pârât nou în cadrul procesual subiectiv, termenul acordat pentru formularea întâmpinării ar trebui să respecte nu numai prevederile art. 204 C. proc. civ., ci și garanții procesuale echivalente celor prevăzute de art. 201 alin. (1) C. proc. civ., respectiv trebuia asigurat un termen de 25 de zile de la comunicarea cererii de chemare în judecată în vederea formulării întâmpinării. În cauză, stabilind că termenul de depunere a întâmpinării era cu cel puțin 10 zile înaintea termenului de judecată din 19 martie 2014, prima instanță nu a asigurat un termen de 25 de zile pentru formularea întâmpinării.

În considerarea acestor argumente, Înalta Curte constată că nu se impunea sancțiunea decăderii pârâtului din dreptul de a invoca excepția prescripției dreptului la acțiune, întâmpinarea fiind depusă în termen de 25 de zile de la comunicarea cererii.

Însă, în egală măsură, se impune constatarea că prima instanță a analizat pe fond cea de a doua excepție opusă de pârât (considerată de ordine publică), a tardivității formulării cererii, întemeiată pe art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, iar în cadrul acestei analize a concluzionat asupra formulării cererii de către reclamantă în interiorul termenului de prescripție prevăzut de art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 (aspect care a făcut inutilă analiza pe art. 11 alin. (2) din aceeași lege). Astfel, prin analizarea excepției tardivității formulării cererii, s-a ajuns la analizarea pe fond și a primei excepții. Prin urmare, nu există motive de reformare a hotărârii pe temeiul art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Trecând la analiza motivelor de recurs întemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că respingerea ca nefondată a excepției prescripției dreptului la acțiune este conformă cu dreptul aplicabil. Prima instanță s-a raportat corect, pentru calcularea termenului de prescripție, la cererea administrativă adresată de reclamantă la data de 16 octombrie 2013 Guvernului României, având ca obiect emiterea hotărârii de guvern (dosar fond), față de care a aplicat prevederile art. 11 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Pârâtul Guvernul României susține fără temei că dreptul la acțiunea în contencios administrativ s-ar fi născut, cel mai târziu, la data rămânerii irevocabile a hotărârii judecătorești de care se prevalează partea reclamantă, respectiv la data de 14 septembrie 2010 și că reclamanta a ales să rămână în pasivitate în ceea ce privește obligațiile pretinse Guvernului.

Astfel, deși art. 166 alin. (3) și (3

1

) din Legea nr. 84/1995 prevede o procedură unitară pentru stabilirea dreptului la despăgubiri, reclamanta s-a judecat în cauza anterioară exclusiv cu cele două ministere și cu privire la obligațiile care stăteau în sarcina acestora. Obligația Guvernului de a emite hotărârea s-a născut, în baza temeiului de drept arătat și a executării Sentinței nr. 15172/2008 a Judecătoriei Timișoara, la data sesizării sale de către MFP și MEN cu propunerea de despăgubire, și anume la 30 noiembrie 2011. Nu era necesar ca reclamanta să adreseze Guvernului o cerere de emitere a hotărârii întrucât procedura administrativă era în curs de desfășurare. Cu toate acestea, reclamanta putea să adreseze o astfel de cerere și a adresat-o în termenul general de prescripție a dreptului material la acțiune, de trei ani, aferent dreptului de creanță de a cere continuarea procedurii, prin parcurgerea etapei a doua.

Raportat la cererea administrativă adresată, acțiunea în contencios administrativ este formulată în termenul de prescripție prevăzut de legea specială, respectiv de art. 11 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Această constatare determină inutilitatea analizei din perspectiva termenului de decădere prevăzut de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, care nu este incident.

Cât privește soluția pe fond pronunțată de prima instanță în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, pârâtul recurent o apreciază nelegală prin prisma aplicării ultraactive a prevederilor art. 166 din Legea nr. 84/1995, lege abrogată la data de 9 februarie 2011 prin art. 361 din Legea educației naționale nr. 1/2011.

Înalta Curte constată că recurentul se referă greșit la aplicarea ultraactivă a legii având în vedere că prima instanță a aplicat temeiul de drept substanțial anterior menționat, care reglementează dreptul la despăgubire, unei situații juridice produse integral sub imperiul prevederilor legale citate. Raportat la dispozițiile art. 6 alin. (2) C. civ., în conformitate cu care "actele și faptele juridice încheiate ori, după caz, săvârșite sau produse înainte de intrarea în vigoare a legii noi nu pot genera alte efecte juridice decât cele prevăzute de legea în vigoare la data încheierii sau, după caz, a săvârșirii ori producerii lor", se constată că prima instanță a aplicat principiul activității legii. Neîndeplinirea de către autoritățile administrative a atribuțiilor lor pe care legea (între timp, abrogată) le stabilea în vederea materializării dreptului la despăgubire invocat de reclamantă sub imperiul acestei legi nu lasă fără temei juridic cererea reclamantei.

Din prevederile art. 166 alin. (3), (3

1

) și (3

2

) din Legea nr. 84/1995 care reglementează nu numai dreptul la despăgubire, ci și procedura administrativă de acordare, rezultă că dreptul la despăgubire și cuantumul acesteia se stabilesc încă din prima etapă a procedurii, etapă dată în atribuțiile celor două ministere și a comisiei constituite la nivelul acestora. În speță, reclamanta este beneficiara unei hotărâri judecătorești care a statuat asupra dreptului la despăgubire și a cuantumului despăgubirii.

Această hotărâre se bucură de puterea de lucru judecat, care implică obligația Guvernului de a emite hotărârea de acordare a despăgubirilor întrucât materializarea dreptului la despăgubire depinde de această operațiune.

Deși a invocat principiul relativității efectelor hotărârii judecătorești, respectiv că nu a fost parte în litigiul anterior menționat și nu-i revin obligații în baza hotărârii pronunțate, pârâtul nu ține seama că, fie și socotit terț desăvârșit față de litigiul tranșat, hotărârea îi este opozabilă și, în această situație, nu a înțeles să formuleze apărări de fond prin care să conteste cele două elemente asupra cărora statuează hotărârea: dreptul la despăgubire și cuantumul despăgubirii.

Pe de altă parte, Guvernul României, alături de cele două ministere care funcționează sub autoritatea sa, face parte din puterea executivă a statului, investită de legiuitor cu atribuția de acordare a despăgubirii. Neîndeplinirea operațiunii de emitere a hotărârii are drept consecință împiedicarea materializării dreptului/invalidarea dreptului reclamantei statuat prin hotărâre judecătorească, aspecte care contravin dreptului la un proces echitabil, garantat de art. 6 parag. 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului (hotărârea din 28 iulie 1999, în cauza Immobiliare Saffi contra Italiei, parag. 74).

Curtea Europeană a Drepturilor Omului a stabilit în jurisprudența sa (cauza Matheus contra Franței, hotărârea din 31 martie 2005, parag. 54 și 58) că dreptul la un proces echitabil ar fi iluzoriu dacă ordinea juridică internă a statului ar permite ca o hotărâre judecătorească definitivă și obligatorie să rămână inoperantă, în detrimentul unei părți și că executarea hotărârii judecătorești (ca parte a dreptului la un proces echitabil) trebuie să fie completă, perfectă, iar nu parțială.

Cât privește stabilirea obligației pârâtului sub sancțiunea plății unei penalități în favoarea reclamatei pentru fiecare zi de întârziere în executare, Înalta Curte constată că stipularea penalității are temei în prevederile art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 și că se impunea în cauză. Este evidentă inerția nejustificată a autorității publice în îndeplinirea obligației sale, care conduce la imposibilitatea valorificării dreptului reclamantei. Având în vedere că Guvernul României a fost învestit încă din luna noiembrie 2010 cu emiterea hotărârii, la propunerea adresată de Ministerul Educației Naționale și Cercetării Științifice și Ministerul Finanțelor Publice și nu a îndeplinit până în prezent această obligație, dar și că a avut o poziție procesuală de negare a dreptului reclamantei, se impunea utilizarea instrumentului prevăzut de lege pentru constrângerea la executarea obligației.

Deși recurentul a invocat și prevederile art. 488 pct. 6 C. proc. civ., niciunul dintre motivele de recurs dezvoltate nu poate fi subsumat acestui caz de casare a hotărârii recurate. Găsind nefondate motivele de recurs întemeiate pe dispozițiile art. 488 pct. 5 și 8 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de pârâtul Guvernul României.

5.3. Cât privește recursul declarat de reclamanta SC A. SA, acesta se referă la stabilirea penalităților de întârziere în procent mai mic decât cel solicitat, de 1%/zi de întârziere, dar și mai mic decât minimul prevăzut de lege (prin art. 906 alin. (3) C. proc. civ., la care trimite art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte constată că este întemeiat motivul de recurs care privește nelegalitatea procentului penalității stabilit de prima instanță la 0,001% din valoarea despăgubirii/zi de întârziere, având în vedere că, în aplicarea prevederilor art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, trebuie respectată plaja de cuantificare a penalității prevăzută de art. 906 alin. (3) C. proc. civ. Art. 24 alin. (3) și art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 privesc aceeași situație a neexecutării obligației prevăzută în titlul executoriu, în termenul stabilit. Pe cale de consecință, în aplicarea prevederilor art. 18 alin. (5), procentul penalității poate varia între 0,1% și 1%/zi de întârziere, pentru identitate de rațiune, aplicându-se soluția legislativă prevăzută de norma de trimitere din art. 24 alin. (3) din lege.

Pentru acest motiv, Înalta Curte va admite recursul reclamantei și, casând în parte sentința, în rejudecare va stabili cuantumul penalității în sarcina pârâtului Guvernul României la 0,1%/zi de întârziere - minimul prevăzut de lege - care, dat fiind că se raportează la o obligație evaluabilă în bani, respectiv la valoarea despăgubirii, are suficient potențial constrângător la executare.

Având în vedere că termenul de drept comun de executare a hotărârii pronunțate în contencios administrativ este de 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii, termen pe care Înalta Curte îl socotește prea scurt pentru îndeplinirea obligației puse în sarcina Guvernului, în raport cu natura acesteia, va stabili un termen de 60 de zile pentru executare, din a 61-a zi urmând să opereze penalitatea stabilită.

5.4. Temeiul de drept al soluției pronunțate

Pentru considerentele anterior expuse, în aplicarea dispozițiilor art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de pârâtul Guvernul României, în aplicarea art. 496 coroborat cu art. 488 pct. 8 C. proc. civ. și cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, va admite recursul declarat de reclamanta SC A. SA reprezentantă de administrator judiciar C. SPRL, precum și recursurile declarate de pârâții Ministerul Educației Naționale și Cercetării Științifice și Ministerul Finanțelor Publice împotriva aceleiași sentințe, va casa, în parte, sentința atacată și, rejudecând, va respinge acțiunea formulată de reclamanta SC A. SA, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Educației Naționale și Cercetării Științifice și Ministerul Finanțelor Publice, ca neîntemeiată, va menține obligația stabilită prin sentința atacată în sarcina pârâtului Guvernul României și va fixa termen de executare 60 de zile de la data pronunțării prezentei decizii, sub sancțiunea plății unei penalități de 0,1% aplicată asupra cuantumului despăgubirii, pentru fiecare zi de întârziere în executarea obligației. De asemenea, vor fi menținute celelalte dispoziții ale sentinței atacate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâtul Guvernul României împotriva Sentinței civile nr. 1680 din 28 mai 2014 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Admite recursul declarat de reclamanta SC A. SA reprezentantă de administrator judiciar C. SPRL, precum și recursurile declarate de pârâții Ministerul Educației Naționale și Cercetării Științifice și Ministerul Finanțelor Publice împotriva aceleiași sentințe.

Casează, în parte, sentința atacată și rejudecând:

Respinge acțiunea formulată de reclamanta SC A. SA, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Educației Naționale și Cercetării Științifice și Ministerul Finanțelor Publice, ca neîntemeiată.

Menține obligația stabilită prin sentința atacată în sarcina pârâtului Guvernul României și fixează termen de executare 60 de zile de la data pronunțării prezentei decizii, sub sancțiunea plății unei penalități de 0,1% aplicată asupra cuantumului despăgubirii, pentru fiecare zi de întârziere în executarea obligației.

Menține celelalte dispoziții ale sentinței atacate.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 12 octombrie 2016.

Procesat de GGC - CL