ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2985/2017

Sesizarea instanței de contencios administrativ. Obiectul excepției de nelegalitate Prin Încheierea de ședință din data de 2 martie 2017, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IV-a civilă în Dosarul nr. x/3/2010*, ce are ca obiect recursul formulat de recurenții-reclamanți A., B., C., D., E., F., G., H., I., J. împotriva Sentinței civile nr. 17 din 11 ianuarie 2016, pronunțată de Tribunalul București, secția a IV-a civilă în Dosarul nr. x/3/2010*, în contradictoriu cu intimata pârâtă SC G. SA, în baza art. 4 din Legea nr. 554/2004, în forma anterioară modificării prin Legea nr. 76/2012, s-a dispus sesizarea Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal cu excepția de nelegalitate a disp. art. 10 pct. 5 teza finală din H.G. nr. 250/2007, în ceea ce privește stabilirea pragului minim al despăgubirii raportat la valoarea contabilă de înregistrare a construcției în activul patrimonial al unității deținătoare la momentul emiterii deciziei de restituire și s-a suspendat judecată cauzei până la soluționarea excepției de nelegalitate. Excepția de nelegalitate a fost înregistrată pe rolul secției a VIII-a contencios administrativ și fiscal sub nr. de Dosar y/2/2017.

Hotărârea primei instanțe Prin Sentința civilă nr. 1209 din 4 aprilie 2017, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția de nelegalitate invocată de reclamanții E., A., B., F., G., D., I., H., J. și C., în contradictoriu cu pârâții SC G. SA și Guvernul României și a constatat nelegalitatea prevederilor art. 10 pct. 5 din Normele metodologice de aplicare unitară a Legii nr. 10/2001, aprobate prin H.G. nr. 250/2007, referitoare la valoarea minimă a construcției. Pentru a pronunța această sentință, Curtea de Apel a reținut că normele de reglementare primară, reprezentate de art. 10 alin. (5) din Legea nr. 10/2001, au următorul conținut: Se restituie în natură și terenurile pe care, ulterior preluării abuzive, s-au edificat construcții autorizate care nu mai sunt necesare unității deținătoare, dacă persoana îndreptățită achită acesteia o despăgubire reprezentând valoarea de piață a construcției respective, stabilită potrivit standardelor internaționale de evaluare. Curtea de Apel a reținut că, în normele metodologice de aplicare unitară a Legii nr. 10/2001, aprobate prin H.G. nr. 250/2007, mai exact la pct. 10.5 din norme, se prevede că "în cazul în care pe terenul notificat se află edificate construcții care nu mai sunt necesare unității deținătoare, se poate dispune restituirea și a terenului aferent acestora dacă persoana îndreptățită achită unității deținătoare o despăgubire reprezentând valoarea de piață a construcției respective, stabilită potrivit standardelor internaționale de evaluare. Despăgubirea aferentă construcției se stabilește de unitatea deținătoare pe baza unei expertize extrajudiciare dispuse de aceasta. În toate cazurile această despăgubire nu poate fi mai mică decât valoarea contabilă de înregistrare a construcției în activul patrimonial al unității deținătoare la momentul emiterii deciziei de restituire. Oportunitatea aplicării acestei măsuri revine exclusiv unității deținătoare". Raportând norma metodologică (reglementare secundară) la dispoziția legală incidentă (reglementare primară), dincolo de o contradicție în logica internă a normei metodologice (valoarea de piață versus evidențele contabile ale deținătorului), Curtea de Apel a apreciat că există o veritabilă neconcordanță a acestei norme cu textul de lege a cărui aplicare se presupune că o reglementează. Astfel, în timp ce legea stabilește drept unic criteriu de stabilire a despăgubirilor valoarea de piață a construcției, norma secundară instituie un al doilea criteriu, respectiv valoarea contabilă de înregistrare a construcției în activul patrimonial al unității deținătoare. Acest din urmă criteriu poate constitui în același timp un prag minim al despăgubirii întrucât, cu excepția unei pure coincidențe, valoarea de piață a imobilului poate fi mai mare, ori mai mică decât cea reflectată în contabilitatea unității deținătoare. Așa fiind, Curtea de Apel a constatat că norma examinată, cuprinsă într-un act administrativ, adaugă în mod evident la norma legală în baza căreia a fost emisă, încălcând principiul ierarhiei actelor normative, consacrat de art. 4 din Legea nr. 24/2000. În raport cu considerentele expuse, Curtea de Apel a admis excepția de nelegalitate și pe cale de consecință a constatat nelegalitatea prevederilor art. 10 pct. 5 din Normele metodologice de aplicare unitară a Legii nr. 10/2001, aprobate prin H.G. nr. 250/2007, referitoare la valoarea minimă a construcției.

Calea de atac exercitată și motivele înfățișate Împotriva Sentinței civile nr. 1209 din 4 aprilie 2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a Contencios Administrativ și Fiscal a formulat recurs pârâtul Guvernul României, întemeiat pe dispozițiile art. 304 pct. 9 și art. 3041 C. proc. civ. În dezvoltarea motivelor de recurs, recurentul-pârât a susținut că instanța de fond nu s-a pronunțat asupra inadmisibilității excepției de nelegalitate invocate. Sub acest aspect s-a susținut că, actele administrative cu caracter normativ nu pot forma obiect al excepției de nelegalitate. Excepția de nelegalitate vizează H.G. nr. 250/2007 prin care au fost aprobate Normele metodologice de aplicare unitară a Legii nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1045 - 22 decembrie 1989. Raportat la obiectul excepției de nelegalitate, precum și la argumentele de fapt și de drept pe care se întemeiază cererea incidentală a reclamanților, recurentul-pârât a apreciat că aceasta este inadmisibilă. Potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 "Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate". În ceea ce privește soluția de admitere a excepției de nelegalitate, recurentul-pârât a susținut că H.G. nr. 250/2007 este legală deoarece, ulterior adoptării acestui act normativ, Parlamentul României a adoptat Legea nr. 1/2009 pentru modificarea și completarea Legii nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1045 - 22 decembrie 1989. Principalele modificări vizate se referă, în esență, la corelarea normelor metodologice cu noile modificări referitoare la imobilele înstrăinate potrivit Legii nr. 112/1995 pentru reglementarea situației juridice a unor imobile cu destinația de locuințe, trecute în proprietatea statului și care nu se restituie în natură, pentru acestea acordându-se măsuri reparatorii în echivalent. În final, recurentul-pârât a arătat că, pe lângă măsurile de protecție a persoanelor evacuate sau care urmează a fi evacuate din imobilele restituite foștilor proprietari, introduse prin Legea nr. 1/2009, se adaugă și cele prevăzute de O.U.G. nr. 68/2006 privind măsurile pentru dezvoltarea activității în domeniul construcțiilor de locuințe prin programe la nivel național, aprobată prin Legea nr. 515/2006 și de O.U.G. nr. 74/2007 privind asigurarea fondului de locuințe sociale destinate chiriașilor evacuați sau care urmează a fi evacuați din locuințele retrocedate foștilor proprietari, cu modificările și completările ulterioare, aprobată prin Legea nr. 84/2008. Pentru aceste motive, recurentul-pârât a solicitat admiterea recursului și respingerea excepției de nelegalitate, ca neîntemeiată.

Apărările intimaților reclamanți prin întâmpinarea formulată, în esență, intimații-reclamanți au solicitat respingerea recursului, ca nefondat arătând că hotărârea primei instanțe este corectă și bine fundamentată din perspectiva juridică.

Soluția și considerentele instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentul-pârât, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimaților, și urmare a reverificării prevederilor legale în discuție, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru considerentele în continuare expuse. Recurentul Guvernul României, printr-un prim set de critici, a susținut că hotărârea este nelegală întrucât prima instanță nu s-ar fi pronunțat și nu ar fi analizat excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate invocată. Nu poate fi primită o atare critică și nu se impune reformarea hotărârii în condițiile în care, prima instanță, chiar în maniera implicită, s-a pronunțat asupra unui atare aspect prin aceea că a dat curs și a aplicat soluția de unificare a practicii judiciare în această materie. Este relevantă și deplin aplicabilă, așadar, și în prezenta cauză, soluția de unificare a practicii adoptată de către Plenul secției de contencios administrativ a ICCJ, din data de 20 februarie 2006, potrivit căreia, în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, în vigoare la acea dată, excepția de nelegalitate poate fi invocată atât cu privire la actele administrative cu caracter individual cât și cu privire la actele administrative cu caracter normativ. Înalta Curte arată, așadar, că în ceea ce privește litigiile supuse Codului de procedură civilă din 1865, cum este și cel de față, interpretarea sistematică, logică și istorico-teleologică a prevederilor art. 4 din Legea nr. 554/2004 conduce la concluzia că excepția de nelegalitate este admisibilă atât pentru actele administrative unilaterale cu caracter individual, cât și pentru cele cu caracter normativ, principiul coerenței legislative impunând ca mecanismul procesual al excepției de nelegalitate să nu fie aplicat restrictiv. Concluzionând așadar pe această prima critică, Înalta Curte o va respinge, apreciind ca soluția primei instanțe este corectă și conformă cu practica judiciară constantă a instanței supreme care s-a pronunțat în mod repetat în sensul admisibilității excepției de nelegalitate a actului administrativ normativ, atât anterior cât și ulterior modificării Legii nr. 554/2004 prin Legea nr. 262/2007. Nefondate sunt și celelalte critici ale recurentului pârât în ceea ce privește soluția pe fond a primei instanțe, reținându-se, de altfel, că, prin cererea de recurs, recurentul a prezentat o serie de argumente pur teoretice fără însă a combate în mod efectiv argumentul instanței de fond potrivit cu care norma secundară, cuprinsă în H.G. nr. 250/2007, adaugă în mod evident la norma legală în baza căreia a fost emisă, încălcând ierarhia actelor normative, acest din urmă principiu fiind expres consacrat de art. 4 din Legea nr. 24/2000. În concret, dispozițiile art. 10 alin. (5) din Legea nr. 10/2001, prevăd o singură condiție de stabilire a despăgubirilor și anume valoarea de piață a construcției respective, astfel cum rezultă fără echivoc din textul actului normativ, citat în cuprinsul sentinței atacate și reiterat la pct. 2 din prezenta decizie. În ceea ce privește prevederile art. 10 pct. 5 din Normele metodologice de aplicare unitară a Legii nr. 10/2001, adoptate și aprobate prin H.G. nr. 250/2007, cu referire expresă la respectiva reglementare, instanță de recurs constată, în acord cu cele reținute de prima instanță, că, în adevăr, în cuprinsul normei metodologice a cărei nelegalitate s-a invocat, a fost adăugată o a doua condiție în funcție de care urmează a se stabili despăgubirile și anume, valoarea contabilă de înregistrare a construcției în activul patrimonial al unității deținătoare. Și conținutul textului aplicabil din norma metodologică a fost redat în considerentele sentinței atacate astfel că nu se impune reiterarea lui și în contextul examinării prezentei cereri de recurs. Se apreciază astfel ca fiind judicioasă și deplin fundamentată din perspectivă juridică soluția primei instanțe, în sensul constatării nelegalității prevederilor art. 10 pct. 5 din Normele metodologice de aplicare unitară a Legii nr. 10/2001, aprobate prin H.G. nr. 250/2007, cu referire la valoare minimă a construcției, întrucât, astfel cum bine s-a reținut, în timp ce legea prevede drept unic criteriu de stabilire a despăgubirilor, valoarea de piață a construcției, norma secundară a instituit și un al doilea criteriu, respectiv valoarea contabilă de înregistrare a construcției în activul patrimonial al unității deținătoare. Acest din urmă criteriu constituie totodată, pragul minim al despăgubirii, pentru argumentele de text dar și de logică juridică prezentate, la care și instanța de recurs achiesează. Că este așa o demonstrează și situația concretă, factuală a litigiului în cursul căruia a fost invocată excepția de nelegalitate, în care s-a învederat că valoarea de piață a construcțiilor aparținând unității deținătoare SC G. SA este "0", îndeplinind condițiile necesare casării. Potrivit dispozițiilor cuprinse în art. 10 alin. (5) din Legea nr. 10/2001 singura condiție de stabilire a despăgubirilor este valoarea de piață a construcției respective, în vreme ce prin art. 10.5 din H.G. nr. 250/2007 a fost adăugată condiției prevăzute de Legea 10/2001 o nouă condiție privitoare la limita minimă a despăgubirilor și anume, nu mai mică decât valoarea contabilă a construcției. Hotărârile de guvern stabilesc însă numai modul în care legile vor fi efectiv puse în aplicare sau alte aspecte organizatorice privind implementarea acestora, neputând completa și nici modifica o normă cu forță juridică superioară, cum este legea organică. Așa fiind, nici H.G. nr. 250/2007 nu poate să prevadă condiții noi, suplimentare în funcție de care se stabilesc despăgubirile potrivit art. 10 alin. (5) din Legea nr. 10/2001, întrucât nici această hotărâre de guvern nu se poate substitui legii organice și nu poate modifica conținutul acesteia și implicit nici voința legiuitorului, Prin urmare, reținând că în mod corect a fost admisă excepția de nelegalitate invocată, în ceea ce privește dispoziția finală a art. 10.5 din H.G. nr. 250/2007, vizând în esență valoarea minimă a construcției, Înalta Curte, în temeiul art. 312, cu referire la art. 304 pct. 9 și la art. 3041 C. proc. civ., coroborat cu prevederile art. 20 și ale art. 4 din Legea 554/2004, cu modificări, va respinge ca nefondat recursul de față.