ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6971/2020

Asupra conflictului negativ de competență de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, a constatat următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București la data de 23.07.2020, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Casa Națională de Asigurări de Sănătate și Președintele Casei Naționale de Asigurări de Sănătate, a solicitat suspendarea executării Ordinului nr. 560 din 19.05.2020 emis de Președintele Casei Naționale de Asigurări de Sănătate.

Prin încheierea de ședință din 05.08.2020 pronunțată în dosarul nr. x/2020, Curtea de Apel București, secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal a admis excepția necompetenței materiale, invocată din oficiu.

A declinat competența de soluționare a cauzei privind pe reclamantul A. și pârâții Casa Națională de Asigurări de Sănătate și Președintele Casei Naționale de Asigurări de Sănătate, în favoarea Tribunalului Călărași, secția contencios administrativ.

Curtea de Apel București a reținut că cererea dedusă judecății vizează raportul de serviciu al reclamantului, în condițiile în care litigiul privind suspendarea Ordinului nr. 560/19.05.2020 emis de Președintele CNAS derivă din funcția publică pe care reclamantul a deținut-o în cadrul Casei de Asigurări de Sănătate Călărași.

Potrivit Anexei la Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, funcția de director general din cadrul autorităților administrative autonome, al ministerelor și al celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale este o funcție publică de conducere, iar potrivit Statutului CNAS, art. 1 alin. (1), Casa Națională de Asigurări de Sănătate, este instituție publică autonomă, de interes național, cu personalitate juridică, care administrează și gestionează sistemul de asigurări sociale de sănătate în vederea aplicării politicilor și programelor Guvernului în domeniul sanitar, iar conform art. 2 alin. (1), Casele de asigurări de sănătate județene și a municipiului București, denumite în continuare case de asigurări, sunt instituții publice cu personalitate juridică, cu bugete proprii, în subordinea CNAS.

De asemenea, Curtea de Apel a reținut că, potrivit art. 13 alin. (1) din Legea 188/1999, categoria funcționarilor publici de conducere cuprinde persoanele numite în una dintre următoarele funcții publice: director general și director general adjunct din aparatul autorităților administrative autonome, al ministerelor și al celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, precum și în funcțiile publice specifice asimilate acestora, iar conform art. 2 alin. (2) din același act normativ, funcționarul public este persoana numită, în condițiile legii, într-o funcție publică.

Inclusiv potrivit art. 390 alin. (1) lit. a) din Codul administrativ, în vigoare din 5.07.2019, categoria funcționarilor publici de conducere cuprinde persoanele numite în una dintre următoarele funcții publice: a) director general din cadrul autorităților și instituțiilor publice prevăzute la art. 385, precum și funcțiile publice specifice echivalente acestora, cu excepția celor din categoria înalților funcționari publici parlamentari. Prin urmare, față de aceste dispoziții legale, Curtea de Apel a reținut că prin numirea reclamantului într-o funcție publică de conducere, respectiv director general al Casei de Asigurări de Sănătate Călărași, acesta a dobândit statutul de funcționar public.

Pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate este o instituție publică autonomă cu personalitate juridică, iar reclamantul este funcționar public cu atribuții de conducere, numit prin Ordinul președintelui CNAS nr. 364/22.05.2017, contractul de management nr. x/22.05.2017, care a încetat prin ordinul a cărui suspendare se solicită, fiind încheiat tocmai pentru exercitarea mandatului de președinte-director general al Casei de Asigurări de Sănătate Călărași-manager al sistemului la nivel local.

Curtea de Apel a mai constatat că, astfel cum rezultă din Referatul de aprobare nr. 9/14.05.2020, standardele de performanță au în vedere realizarea funcțiilor de management asociată funcției de director general al CAS-manager al sistemului la nivel local. De asemenea, prin ordinul a cărui suspendare se solicită, contractual de management încheiat între CNAS și reclamant a încetat în condițiile art. 10 pct. 1 lit. e) și j) din contractual de management, ca urmare a modificării legislației specific sistemului de asigurări sociale de sănătate în ceea ce privește statutul funcției de director general al casei de asigurări sociale de sănătate și introducerii unor standard de performanță și indicatori de referință asociați acestora, structurate pe activități specific și cerințe generale, potrivit legii.

În această situație, a reținut că între părți există un raport juridic de serviciu, care, potrivit art. 4 alin. (1) din Legea 188/1999, ia naștere și se exercită pe baza actului administrativ de numire emis în condițiile legii. S-a făcut referire în acest sens la Decizia nr. 1668/23.03.2012 pronunțată de ICCJ, secția a II-a civilă.

Potrivit art. 536 din Codul administrativ, incident în cauză raportat la data formulării acțiunii, cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcționarului public sunt de competența secției de contencios administrativ și fiscal a tribunalului, cu excepția situațiilor pentru care este stabilită expres prin lege competența altor instanțe. În același sens erau și prevederile art. 109 din Legea 188/1999.

Dispozițiile legale speciale stabilesc, așadar, imperativ, în favoarea tribunalelor, competența materială exclusivă în soluționarea cauzelor având ca obiect raportul de serviciu al funcționarului public, fără a face distincție după cum autoritatea publică pârâtă este una de nivel central sau local. Astfel, cererea de chemare în judecată trebuie introdusă doar la instanța indicată de legiuitor, fără a exista pentru părți posibilitatea de a stabili o altă instanță care să judece procesul, chiar și atunci când acțiunea ar privi bunuri sau alte drepturi de care părțile pot dispune. Părțile nu pot, așadar, prin inserarea unei clauze contractuale, să aleagă competența materială de soluționare a eventualelor litigii, în detrimentul prevederilor legale privind competența.

În condițiile în care necompetența Curții de Apel este de ordine publică, conform art. 129 alin. (2) pct. 2 C. proc. civ., Curtea a admis excepția invocată și, potrivit art. 132 C. proc. civ., a declinat competența soluționării cauzei în favoarea Tribunalului Călărași, secția a-II-a de contencios administrativ și fiscal, instanță în raza căreia domiciliază reclamantul și căreia îi revine competența de soluționare a prezentei cauze.

Prin încheierea de ședință din 14 octombrie 2020, pronunțată în dosarul nr. x/2020, Tribunalul Călărași, secția civilă a admis excepția necompetenței materiale a Tribunalului Călărași, invocată de reclamant și pârât.

A declinat competența soluționării prezentei cereri în favoarea Curții de Apel București.

A constatat ivit conflictul negativ de competență între Tribunalul Călărași și Curtea de Apel București.

În temeiul art. 134 C. proc. civ., din oficiu, a suspendat judecata cauzei și a înaintat dosarul pentru soluționarea conflictului negativ de competență Înaltei Curți de Casație și Justiție.

Analizând prioritar excepția necompetenței materiale a Tribunalului Călărași, în temeiul dispozițiilor art. 248 C. proc. civ., tribunalul a reținut că, potrivit dispozițiilor art. 10 din Legea 554/2004, litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice locale și județene, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora de până la 3.000.000 de RON se soluționează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice centrale, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora mai mari de 3.000.000 de RON se soluționează în fond de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel.

II. Soluția Înaltei Curți de Casație și Justiție pronunțată în regulator de competență.

Înalta Curte de Casație și Justiție, sesizată cu stabilirea regulatorului de competență, în conformitate cu dispozițiile art. 135 din C. proc. civ., republicat, analizând obiectul cauzei deduse judecății și dispozițiile legale incidente, va stabili, cu opinie majoritară, competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel București, secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal.

Înalta Curte constată că, în cauză, ne aflăm în fața unui conflict negativ de competență tipic, întrucât dispozițiile art. 133 pct. 2 din C. proc. civ., republicat, dispun că există conflict de competență când două sau mai multe instanțe și-au declinat reciproc competența de a judeca același proces.

Aspectul care a generat conflictul negativ de competență între cele două instanțe îl constituie problema instanței competente material să soluționeze cauza, în raport cu prevederile legale incidente în materie.

Curtea de Apel a reținut incidența disp. art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, privind competența teritorială, în raport și cu dispozițiile Legii nr. 188/1999 și ale Codului administrativ, având în vedere calitatea reclamantului de funcționar public, în timp ce Tribunalul Călărași a reținut incidența dispozițiilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind competența materială de soluționare a cauzei prezente, raportat la rangul autorității emitente a actului atacat.

Înalta Curte reține că instanța de judecată este învestită în condițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, cererea dedusă judecății având ca obiect suspendarea executării Ordinului nr. 560 din 19.05.2020 emis de Președintele Casei Naționale de Asigurări de Sănătate, care vizează încetarea Contractului de management nr. x/22.05.2017 încheiat între CNAS și reclamantul A..

Anterior emiterii Ordinului nr. 560 din 19.05.2020, reclamantul A. avea calitatea de Președinte - director general al Casei de Asigurări de Sănătate Călărași, manager al sistemului la nivel local, calitate supusă prevederilor art. 2009, art. 2030 lit. a) și art. 2031 alin. (1) și (2) din Legea nr. 287/2009 privind C. civ., art. 298 alin. (4), art. 297 din Legea nr. 95/2006, precum și Statutul Casei Naționale de Asigurări de Sănătate aprobat prin H.G. nr. 972/2006 cu modificările și completările ulterioare, conform Contractului de management nr. x/22.05.2017. La art. 11 din Contractul de management nr. x/22.05.2017 se prevede că litigiile izvorâte din executarea, modificarea, interpretarea clauzelor și încetarea prezentului contract sunt de competența curților de apel - secțiile de contencios administrativ și fiscal sau a instanțelor civile, după caz.

Prin Ordinul nr. 560/19.05.2020, Președintele Casei Naționale de Asigurări de Sănătate, în temeiul dispozițiilor art. 10 pct. 1 lit. e) și j) și pct. 4 din Contractul de management, art. 291 alin. (2) din Legea nr. 925/2006, art. 17 alin. (5) din Statutul Casei Naționale de Asigurări de Sănătate aprobat prin H.G. nr. 972/2006, a dispus încetarea Contractului de management nr. x/22.05.2017, încheiat între CNAS și dl. A. pentru exercitarea mandatului de Președinte - Director general al Casei de Asigurări de Sănătate Călărași, manager al sistemului la nivel local, ca urmare a modificării legislației specifice sistemului de asigurări sociale de sănătate în ceea ce privește statutul funcției de director general al Casei de asigurări sociale de sănătate și introducerii unor standarde de performanță și indicatori de referință asociați acestora, structurate pe activități specifice și cerințe generale, potrivit legii.

În soluționarea conflictului negativ de competență, Înalta Curte reține că potrivit dispozițiilor H.G. nr. 972/2006 privind Statutul Casei Naționale de Asigurări de Sănătate, art. 1, "(1) Casa Națională de Asigurări de Sănătate, denumită în continuare CNAS, este instituție publică autonomă, de interes național, cu personalitate juridică, care administrează și gestionează sistemul de asigurări sociale de sănătate în vederea aplicării politicilor și programelor Guvernului în domeniul sanitar. (2) CNAS are sediul în municipiul București, Calea x, și funcționează pe baza statutului propriu, avizat de consiliul de administrație și aprobat prin hotărâre a Guvernului, și are siglă proprie, conform anexei la prezentul statut. (3) CNAS are ca principal obiect de activitate asigurarea funcționării unitare și coordonate a sistemului de asigurări sociale de sănătate din România și are în subordine casele de asigurări de sănătate județene și Casa de Asigurări de Sănătate a Municipiului București", iar potrivit art. 2, "(1) Casele de asigurări de sănătate județene și a municipiului București, denumite în continuare case de asigurări, sunt instituții publice cu personalitate juridică, cu bugete proprii, în subordinea CNAS. (2) Casele de asigurări se organizează și funcționează potrivit statutelor proprii, care respectă prevederile statutului-cadru aprobat de Consiliul de administrație al CNAS".

Potrivit dispozițiilor art. 291 alin. (2) din Legea nr. 95/2006, "În exercitarea atribuțiilor ce îi revin, precum și pentru punerea în aplicare a hotărârilor consiliului de administrație, președintele CNAS emite ordine care devin executorii după ce sunt aduse la cunoștință persoanelor interesate (...)". De asemenea, potrivit dispozițiilor art. 17 alin. (5) din H.G. nr. 972/2006, "În exercitarea atribuțiilor ce îi revin, precum și pentru punerea în aplicare a hotărârilor consiliului de administrație, președintele CNAS emite ordine care devin executorii după ce sunt aduse la cunoștință persoanelor interesate (...)", iar potrivit art. 18, "Atribuțiile principale ale președintelui CNAS sunt următoarele: (...) 12. numește în funcție, prin ordin, directorii generali ai caselor de asigurări, manageri ai sistemului la nivel local, pe bază de concurs sau cu delegare, îi sancționează și îi eliberează din funcție, în condițiile legii;

Dispozițiile art. 295 alin. (1) din Legea nr. 925/2006 și art. 32 alin. (1) din H.G. nr. 972/2006 prevăd că personalul CNAS și al caselor de asigurări este constituit din funcționari publici și personal contractual, în condițiile legii. Dispozițiile art. 296 și art. 297 din Legea nr. 925/2006, precum și dispozițiile art. 28 și art. 29 din H.G. nr. 972/2006, prevăd organele de conducere ale caselor de asigurări și atribuțiile acestora.

Capitolul VIII din H.G. nr. 972/2006 evidențiază managementul raporturilor de muncă și al raporturilor de serviciu, în cadrul căruia este prevăzut, la art. 32 alin. (1), că personalul CNAS și al caselor de asigurări este constituit din funcționari publici și personal contractual, în condițiile legii; alineatele următoare prevăd drepturile salariale și celelalte drepturi ale personalului prevăzut la alin. (1), cele stabilite de actele normative în vigoare aplicabile celor două categorii de personal, faptul că evaluarea și promovarea personalului numit în funcții publice din cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate se fac cu respectarea dispozițiilor Legii nr. 188/1999, iar pentru personalul contractual, potrivit dispozițiilor legale aplicabile acestei categorii de angajați.

În ceea ce privește funcția de director general, ca manager al sistemului la nivel local, la nivelul tuturor caselor de asigurări care funcționează în sistemul de asigurări sociale de sănătate, dispozițiile art. 298 din Legea nr. 95/2006 și art. 33 din H.G. nr. 972/2006 prevăd în mod distinct că se exercită ca urmare a ocupării postului prin concurs, având la bază un plan de management cu privire la asigurarea conducerii casei de asigurări de sănătate, prin numire prin ordin al președintelui CNAS și încheierea unui contract de management cu acesta, contract care conține elemente specifice de performanță.

Din coroborarea acestor dispoziții, rezultă regimul juridic distinct aplicabil, pe de o parte, personalului caselor de asigurări de sănătate, constituit din funcționari publici și personal contractual, iar pe de altă parte directorului general al casei de asigurări de sănătate, numit prin ordin al președintelui CNAS, act administrativ.

Raportat la aceste dispoziții, nu pot fi reținute considerentele Curții de Apel potrivit cărora cauza dedusă judecății vizează raportul de serviciu al reclamantului și astfel devin incidente dispozițiile art. 536 din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, în vigoare la data formulării acțiunii, potrivit cărora cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcționarului public sunt de competența secției de contencios administrativ și fiscal a tribunalului, cu excepția situațiilor pentru care este stabilită expres prin lege competența altor instanțe (în același sens erau și prevederile art. 109 din Legea 188/1999, anterior O.U.G. nr. 57/2019).

Având în vedere natura juridică a drepturilor și obligațiilor aflate în litigiu, a dreptului a cărui realizare se urmărește prin formularea cererii de chemare în judecată, litigiul nu se referă la raportul de serviciu al unui funcționar public, ci privește emiterea unui act administrativ referitor la conducerea și organizarea unui serviciu de interes public reglementat în mod distinct. Cauza dedusă judecății nu are ca obiect raportul de serviciu al unui funcționar public, ci suspendarea executării ordinului emis de Președintele Casei Naționale de Asigurări de Sănătate prin care s-a decis încetarea contractului de management încheiat între CNAS și reclamant pentru exercitarea mandatului de Președinte - Director General al Casei de Asigurări de Sănătate Călărași, numit în această funcție prin ordin al Președintelui Casei Naționale de Asigurări de Sănătate, act administrativ emis în temeiul dispozițiilor art. 10 pct. 1 lit. e) și j) și pct. 4 din contractul de management, art. 291 alin. (2) din Legea nr. 925/2006, art. 17 alin. (5) din Statutul Casei Naționale de Asigurări de Sănătate aprobat prin H.G. nr. 972/2006

Pe cale de consecință, cu privire la competența de soluționare a cauzei, nu sunt incidente dispozițiile care prevăd competența de soluționare a cauzelor care au ca obiect raportul de serviciu al funcționarului public, ci dispozițiile Legii nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, art. 10 alin. (1), care reglementează competența materială a instanțelor de contencios administrativ și fiscal, potrivit cărora:

"Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice locale și județene, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora de până la 3.000.000 de RON se soluționează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice centrale, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora mai mari de 3.000.000 de RON se soluționează în fond de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel".

Astfel, pe de o parte, se distinge între actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice locale și județene (litigii ce sunt date în competența tribunalelor administrativ-fiscale) și acte administrative emise sau încheiate de autoritățile publice centrale (litigii ce sunt date în competența secțiilor de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel).

În raport cu organul emitent al actului administrativ contestat, art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ stabilește în favoarea secțiilor de contencios administrativ ale curților de apel competența de soluționare a litigiilor privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice centrale.

Cum, în cauză, emitentul actului administrativ a cărui suspendare se solicită, respectiv Președintele Casei Naționale de Asigurări de Sănătate, este autoritate publică centrală, competența de soluționare a cauzei revine Curții de Apel București, prin aplicarea criteriului rangului autorității emitente avut în vedere de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 135 alin. (1) și (4) C. proc. civ., cu opinie majoritară, Înalta Curte va stabili competența de soluționare a cauzei, în primă instanță, în favoarea în favoarea Curții de Apel București, secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Cu opinie majoritară:

Stabilește competența de soluționare a cauzei privind pe reclamantul A. și pârâții Casa Națională de Asigurări de Sănătate și Președintele Casei Naționale de Asigurări de Sănătate în favoarea Curții de Apel București, secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 17 decembrie 2020.

Cu opinie separată a domnului judecător B., în sensul stabilirii competenței materiale de soluționare în favoarea Tribunalul Călărași, secția civilă.

Spre deosebire de opinia majoritară apreciez că în speță competența materială aparține secției de contencios administrativi a tribunalului (Secției civile în cazul particular al Tribunalului Călărași), fiind incidente prevederile art. 536 din Codul administrativ potrivit cărora "Cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcționarului public sunt de competența secției de contencios administrativ și fiscal a tribunalului, cu excepția situațiilor pentru care este stabilită expres prin lege competența altor instanțe."

Consider că este esențială, pentru acest litigiu, stabilirea naturii juridice a raportului dintre directorul general și Casa Asigurărilor de Sănătate Călărași.

În opinia majoritară directorul general are un regim distinct de personalul caselor de asigurări format din funcționari publici și personal contractual în sensul că este numit prin ordin al președintelui CNAS, act administrativ. Din acest motiv se apreciază că litigiul nu se referă la raportul de serviciu al unui funcționar public ci privește emiterea unui act administrativ referitor la conducerea și organizarea unui serviciu public reglementat în mod distinct.

Contrar opiniei majoritare, apreciez că directorul general al unei case a asigurărilor de sănătate este un funcționar public și, în consecință, actul atacat în speță este un act ce are ca efect încetarea unor astfel de raporturi motiv pentru care litigiul are ca obiect un raport de serviciu al unui funcționar public în sensul art. 536 din Codul administrativ citat mai sus.

Astfel, potrivit art. 2 alin. (1) din legea nr. 188/1999, în forma în vigoare la data semnării contractului de management nr. x/22.05.2017 "Funcția publică reprezintă ansamblul atribuțiilor și responsabilităților, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor de putere publică de către administrația publică centrală, administrația publică locală și autoritățile administrative autonome." De asemenea, art. 2 alin. (2) din același act normativ prevedea că "funcționarul public este persoana numită în condițiile legii într-o funcție publică."

Art. 13 alin. (1) lit. a) din același act normativ menționează în categoria funcționarilor publici de conducere persoanele numite în una dintre următoarele funcții publice: a) director general și director general adjunct din aparatul autorităților administrative autonome, al ministerelor și al celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, precum și în funcțiile publice specifice asimilate acestora;

Mai mult, și în Anexa la Legea nr. 188/1999 este menționată în mod explicit, între funcțiile publice, funcția de director general adjunct din cadrul autorităților administrative autonome.

Or, așa cum a reținut și Curtea de Apel București în încheierea sa de declinare a competenței, potrivit H.G. nr. 972/2006 din 26 iulie 2006 pentru aprobarea Statutului Casei Naționale de Asigurări de Sănătate "Casa Națională de Asigurări de Sănătate, denumită în continuare CNAS, este instituție publică, autonomă, de interes național, cu personalitate juridică, organ de specialitate al administrației publice centrale, care administrează și gestionează sistemul de asigurări sociale de sănătate în vederea aplicării politicilor și programelor Guvernului în domeniul sanitar, în coordonarea Ministerului Sănătății." De asemenea, "Casele de asigurări de sănătate județene, Casa de Asigurări de Sănătate a Municipiului București și Casa Asigurărilor de Sănătate a Apărării, Ordinii Publice, Siguranței Naționale și Autorității Judecătorești, denumite în continuare case de asigurări, sunt instituții publice cu personalitate juridică, cu bugete proprii, în subordinea CNAS."

În același sens, art. 276 din Legea nr. 95/2006 prevede că CNAS, instituție publică, autonomă, de interes național, cu personalitate juridică, este organ de specialitate al administrației publice centrale, care administrează și gestionează sistemul de asigurări sociale de sănătate iar art. 277 prevede următoarele:

"Casele de asigurări sunt instituții publice, cu personalitate juridică, cu bugete proprii, în subordinea CNAS."

În ceea ce privește normele speciale care reglementează funcția de director general al unei case de asigurări de sănătate județene se constată că art. 298 alin. (1) teza I din legea nr. 95/2006 prevedea, la data încheierii contractului de management nr. x/2017, că "Directorii generali ai caselor de asigurări sunt numiți pe bază de concurs, prin ordin al președintelui CNAS".

Alin. (2) din același act normativ prevedea că Directorul general al casei de asigurări este ordonator de credite, în condițiile legii.

Alin. (4) teza II din același act normativ prevedea că "Salariul de bază se aprobă de președintele CNAS și se stabilește între limite, după cum urmează: (…)"

În ceea ce privește atribuțiile directorului general alin. (5) din articolul menționat mai sus prevedea că "(5) Atribuțiile principale ale directorului general sunt următoarele:

a) aplică normele de gestiune, regulamentele de organizare și de funcționare și procedurile administrative unitare;

b) organizează și coordonează activitatea de control al execuției contractelor de furnizare de servicii medicale;

c) organizează și coordonează activitatea de urmărire și control al colectării contribuțiilor la fond;

d) propune programe de acțiuni de îmbunătățire a disciplinei financiare, inclusiv executarea silită, potrivit legii;

e) stabilește modalitatea de contractare, cu respectarea contractului-cadru;

f) organizează împreună cu alte structuri abilitate controale privind respectarea drepturilor asiguraților și propune măsuri în caz de nerespectare a acestora;

g) supraveghează și controlează organizarea și funcționarea sistemului de asigurări de sănătate la nivel teritorial și prezintă anual rapoarte, pe care le dă publicității;

h) numește, sancționează și eliberează din funcție personalul casei de asigurări."

Toate aceste elemente conturează conținutul unor raporturi de funcție, așa cum a reținut și Curtea de Apel București în încheierea de declinare a competenței. Există un act de numire în funcția de director general, contraprestația pentru activitatea realizată este reprezentată de un salariu lunar ale cărui limite sunt stabilite de legiuitor și, aspect esențial, atribuțiile directorului general sunt atribuții care implică, în mod incontestabil, exercitarea puterii de stat.

Este adevărat, pe de altă parte, că art. 298 alin. (1) teza III prevedea și că "Între CNAS și directorul general al casei de asigurări - manager al sistemului la nivel local se încheie un contract de management." Iar potrivit art. 298 alin. (4) teza I "Salarizarea și celelalte drepturi ale directorului general se stabilesc prin contractul de management".

Aceste prevederi îngreunează, într-adevăr, analiza naturii litigiului de față dar, în opinia mea, nu pot contrabalansa faptul că directorul general al Casei de asigurări este, în primul rând, numit în funcție, că pentru funcția prestată primește un salariu iar atribuțiile pe care le are prin lege conduc la realizarea "prerogativelor de putere publică de către (…) autoritățile administrative autonome" așa cum prevedea art. 2 alin. (1) din legea nr. 188/1999 citat mai sus.

Relevanța contractului de management este una secundară în raport cu actul de numire având doar menirea de a detalia anumite aspecte ale drepturilor și obligațiilor reciproce ale părților din cadrul raportului de serviciu. În niciun caz acest act nu poate fundamenta raporturile dintre directorul general și autoritatea publică pe care o conduce în sensul de a imprima acestor raporturi o natură juridică civilă, străină de funcția publică.

Nu se poate accepta interpretarea potrivit căreia exercitarea puterii publice este încredințată unei persoane printr-un contract de drept privat acesta fiind, de altfel, motivul pentru care legiuitorul nu a reglementat contractul de management ca act unic de atribuire a funcției ci încheierea contractului dublează doar o procedură de numire a directorului general.

Nu poate fi primită nici teza potrivit căreia directorul general este numit printr-un act administrativ într-o funcție care are un regim diferit atât de raporturile de muncă ale personalului contractual cât și de raporturile de serviciu ale funcționarilor publici.

În sens general, un raport de muncă este un raport în temeiul căruia o persoană se obligă să presteze munca pentru și sub autoritatea unui angajator, persoană fizică sau juridică, în schimbul unei remunerații denumite salariu. Raportul de subordonare dintre salariat și angajator este elementul definitoriu care diferențiază un raport de muncă de raporturile civile.

Analizând raportul dintre reclamant și Casa Asigurărilor de Sănătate Călărași așa cum este el conturat în legea nr. 95/2006 și, mai ales, în contractul de management nr. x/2017 se constată că există o subordonare între funcționar și instituțiile statului specifică raporturilor de muncă în sens larg (incluzând aici și raporturile de serviciu ale funcționarilor publici).

Directorul general este ținut să presteze o activitate complexă cu titlu de continuitate având un program de lucru specific legislației muncii. În acest sens, în contractul de management se prevede în mod expres că directorul general beneficiază de concediu de odihnă și concedii pentru evenimente familiale potrivit reglementărilor legale aplicabile instituțiilor bugetare. Totodată are dreptul la repaus zilnic și săptămânal.

De asemenea, în contractul de management sunt prevăzute și alte drepturi specifice raporturilor de muncă (în sens larg) cum ar fi dreptul la egalitatea de șanse și de tratament, dreptul la securitatea și sănătatea în muncă, dreptul la formare profesională.

Potrivit contractului, CNAS are dreptul să solicite mandatarului președinte-director general prezentarea de rapoarte privind stadiul realizării planului de management, a proiectelor și programelor instituției, a situației economico-finaciare și a altor documente referitore la activitatea acesteia.

În schimbul prestațiilor sale directorul general beneficiază de un salariu lunar și, totodată, de drepturile de asigurări sociale de sănătate și cele privind asigurările de stat.

Toate aceste elemente conduc la concluzia că între directorul general și autoritățile publice nu există raporturi civile, activitatea directorului general realizându-se sub autoritatea angajatorului, ci raporturi de muncă în sens larg, mai precis raporturi de serviciu (dată fiind natura atribuțiilor exercitate).

În jurisprudența sa Înalta Curte de Casație și Justiție s-a pronunțat în mai multe rânduri cu privire calificarea ca raporturi de muncă (în sens larg) a unor raporturi reglementate de norme derogatorii de la dreptul muncii și de la legislația specifică funcție publice. În acest sens s-a apreciat, prin Decizia nr. 46/2008 pronunțată de Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii, că "Magistrații constituie o categorie specială de personal care își desfășoară activitatea în temeiul unui raport de muncă sui generis". În același sens, prin Decizia nr. 16/2016 pronunțată de Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii s-a statuat că raporturile dintre primari/viceprimari și unitatea administrativ teritorială sunt raporturi juridice de muncă sui generis.

În Decizia nr. 13/2016 pronunțată de Completul pentru dezlegarea recursului în interesul legii Înalta Curte arată că "raporturile de serviciu prezintă trăsături caracteristice, asemănătoare celor izvorâte din raporturile de muncă, una dintre acestea constând în faptul că pentru activitatea desfășurată ei (funcționarii publici n.n.) primesc o remunerație" dar "Ceea ce particularizează în mod esențial raporturile de serviciu ale funcționarilor publici față de raporturile de muncă ale salariaților rezidă în faptul că funcționarii publici sunt purtători ai puterii publice, pe care o exercită în limitele funcției lor".

În Decizia nr. 10/2016 pronunțată de Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii se reține că "Faptul că Statutul cadrelor militare (Legea nr. 80/1995) nu îi denumește ca atare, nu poate constitui un argument suficient pentru ca militarii să nu fie considerați funcționari publici, întrucât nici pentru alte categorii de personal reglementările statutare ale acestora nu utilizează termenul de funcționari publici (cum este cazul personalului de specialitate al instanțelor și parchetelor, funcționarii publici ai Corpului diplomatic și consular guvernați de Legea nr. 269/2003 privind Statutul Corpului diplomatic și consular al României, cu modificările ulterioare)".

Chiar dacă se referă la alte categorii de funcționari, considerentele dezvoltate în jurisprudența menționată sunt relevante și pentru litigiul de față, situațiile prezentând similitudini incontestabile.

În concluzie, în condițiile în care actul atacat produce efecte cu privire la un raport de serviciu apreciez că trebuia stabilită competența de soluționare a litigiului în favoarea secției de contencios administrativ a tribunalului nu în favoarea curții de apel.