ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5071/2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal la data de 15 noiembrie 2016, sub nr. x/2016, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Colegiul Medicilor din România, a solicitat:

A. anularea prevederilor art. 94, art. 105 alin. (1) lit. c), art. 106 alin. (2) lit. b), art. 110 teza I, art. 110 lit. c), art. 111 lit. f), art. 113 alin. (1), art. 114 alin. (3) și art. 114 alin. (4) din Statutul Colegiului Medicilor din România (CMR) adoptat prin Hotărârea adunării generale naționale a CMR nr. 2/2012, modificat și completat prin Hotărârea adunării generale naționale a CMR nr. 2/2016;

B. obligarea pârâtului la emiterea unei hotărâri prin care să modifice și să completeze prevederile art. 94, art. 105 alin. (1) lit. c), art. 106 alin. (2) lit. b), art. 110 teza I, art. 110 lit. c), art. 111 lit. f), art. 113 alin. (1), art. 114 alin. (3) și art. 114 alin. (4) din Statutul Colegiului Medicilor din România, așa cum este expres indicat de reclamantă în cuprinsul cererii de chemare în judecată;

C. în subsidiar, față de petitul de la pct. B, obligarea pârâtului la emiterea unei hotărâri prin care să modifice și să completeze prevederile art. 94, art. 105 alin. (1) lit. c), art. 106 alin. (2) lit. b), art. 110 teza I, art. 110 lit. c), art. 111 lit. f), art. 113 alin. (1), art. 114 alin. (3) și art. 114 alin. (4) din Statutul Colegiului Medicilor din România, în sensul pretins de reclamantă;

Prin sentința civilă nr. 32 din 22 martie 2017, Curtea de Apel Târgu Mureș a respins excepția lipsei de interes a reclamantei în formularea cererii și a respins cererea de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond, reclamanta A. a formulat recurs întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând casarea sentinței atacate și, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată, așa cum a fost formulată.

Recurenta-reclamantă arată că deși a invocat și probat că prevederile statutare contestate îi vatămă în concret drepturile și interesele legitime, fiind nelegale mai ales prin prisma neconstituționalității temeiurilor legale care învestesc CMR să normeze în materia procedurilor disciplinare, totuși prima instanță a refuzat să se pronunțe cu privire la motivele acțiunii sale.

Înțelege să invoce excepția de neconstituționalitate a art. 452 alin. (4) coroborat cu art. 459 și art. 450 alin. (2) din Legea nr. 95/2006 și solicită sesizarea Curții Constituționale cu soluționarea excepției.

1

, din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 1 alin. (2), art. 6 alin. (1), art. 13 alin. (3), art. 14 alin. (6), art. 20, art. 22 alin. (2), art. 250 și art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., coroborate cu art. 6 par. 1 din Convenția EDO, precum și cu art. 2 par. 1 și art. 13 din Convenție; art. 1 alin. (3) din Constituție, art. 451 alin. (1) și art. 456 alin. (4) din Legea nr. 95/2006, art. 8 alin. (1) din Convenție, art. 22 alin. (1) din Constituție, art. 61, art. 252 și art. 253 alin. (1) din C. civ. art. 1 alin. (3) din Constituție și art. 72, art. 252 și art. 253 alin. (1) din C. civ. art. 78-79 raportat la art. 256, art. 252 și art. 253 alin. (1) C. civ.

Recurenta-reclamantă arată că i-a fost încălcat dreptul la un proces echitabil, instanța de fond nefăcând nicio referire la probele pe care le-a administrat și care demonstrează încălcarea concretă a drepturilor și intereselor sale legitime prin actul administrativ normativ contestat.

Solicită, în temeiul art. 298 alin. (1) C. proc. civ., emiterea unei adrese către Avocatul Poporului pentru a comunica instanței dosarul anchetei privind vătămarea drepturilor și intereselor sale legitime (ca urmare a aplicării prevederilor contestate ale Statutului CMR).

Instanța de fond a refuzat să cerceteze efectiv vătămarea drepturilor, neindicându-le și neanalizându-le în totalitate și în concret, raportat la situația de fapt dovedită prin probe, ci a tratat cauza prin afirmații pur generice, neindividualizate și neverificabile.

Recurenta reia argumentația vătămării drepturilor sale: dreptul la un remediu eficient în materie disciplinară în cazul decesului rudei sale de gradul I spitalizate, drept prevăzut de Constituție și de Convenția EDO; dreptul de acces efectiv la procedura de stabilire a răspunderii disciplinare a medicilor și de a-i fi examinată cu "efect util" plângerea disciplinară, drept garantat de Constituție și de Legea nr. 95/2006; dreptul la sănătate (integritate morală și psihică), garantat de Convenția EDO, de Constituție și de C. civ. și vătămat prin instituirea, prin actul administrativ normativ atacat, a unor obstaculări nelegale, care paralizează angajarea răspunderii medicilor în contextul decesului în spital a tatălui său); dreptul la demnitate, garantat de Constituție și de C. civ., vătămat prin obstrucționările nelegal impuse prin actul administrativ normativ contestat, care au transformat-o într-o "victimă pasivă", redusă la neputință de un sistem care se autoprotejează; dreptul de a cere respectul datorat memoriei persoanei decedate.

În privința intereselor sale legitime vătămate prin actul administrativ, arată că are un interes legitim de a beneficia în mod efectiv, iar nu pur declarativ și iluzoriu de cadrul legal creat de art. 450 și următoarele din Legea nr. 95/2006 și de art. 13 coroborat cu art. 2 din Convenția EDO, cadru legal incident pentru tragerea la răspundere disciplinară a medicilor vinovați de abateri legate de decesul tatălui său în spital. Acest interes legitim este vătămat de prevederile criticate din actul administrativ atacat care înlătură orice "efect util" al demersului disciplinar, inclusiv prin impunerea unor elemente de un formalism excesiv, care anulează substanța dreptului.

Întreaga investigație disciplinară este marcată de aleatoriu, în sensul dat acestei sintagme în jurisprudența Curții EDO. În cazul atacării pe viitor a unui act administrativ cu caracter individual, cetățeanul afectat, înaintea emiterii actului individual, justifică un interes legitim în a solicita protecție juridică împotriva unui act administrativ normativ care constituie temeiul actului individual. Fără înlăturarea din ordinea juridică a prevederilor normative abuzive ale Statutului, forța lor obligatorie este opozabilă reclamantei, care nu mai poate invoca motive de nelegalitate ce țin de cadrul normativ statutar în contracararea deciziilor comisiilor disciplinare care se vor întemeia pe prevederile abuzive ale statutului.

Prima instanță a apreciat greșit că dovedirea vătămării drepturilor și intereselor sale legitime prin actul administrativ normativ contestat înseamnă, în mod necesar, demonstrarea producerii vătămării printr-un act administrativ individual (decizii ale comisiilor de disciplină), neținând seama că interesul legitim al reclamantei de a ataca actul administrativ normativ precede în timp nașterea dreptului la atacarea actului individual.

Instanța a reținut că reclamanta nu ar fi invocat vătămarea drepturilor sale "procesuale" și că suferințele psihice invocate nu ar fi fost provocate de aplicarea de către pârât a Statutului, ci de modul în care cadrele medicale l-au neglijat pe tatăl său, negând astfel multiplele suferințe psihice cauzate reclamantei de obstaculările și hărțuirile generate de aplicarea Statutului.

Astfel, art. 94 din Statut în forma adoptată prin Hotărârea CMR nr. 2/2012 nu se referă, așa cum susține prima instanță, și la încălcarea regulilor de bună practică profesională. Dimpotrivă, prin completările aduse Statutului prin adoptarea Hotărârii nr. 3/2016 este recunoscut motivul de nelegalitate întrucât art. 105 alin. (1) în noua formă a Statutului se referă și la încălcarea "regulilor de bună practică profesională". Însă aceste noi prevederi statutare nu se vor aplica retroactiv, medicii vinovați de decesul tatălui reclamantei răspunzând exclusiv în baza formei dezincriminatorii anterioare a Statutului, care era în vigoare la data săvârșirii faptelor.

Vătămarea concretă este dovedită, decesul tatălui reclamante fiind cauzat de o hemoragie digestivă superioară netratată, urmată de șoc hemoragic netratat de către medici, iar aceste abateri disciplinare nu pot fi analizate decât prin raportare la "regulile de bună practică profesională".

CMR a limitat aplicarea prevederilor cu forță juridică superioară ale art. 450 alin. (1) coroborat cu art. 414 alin. (1) lit. k) raportat la art. 414 alin. (1) lit. e) și art. 414 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 95/2006, eliminând din conținutul legal imperativ și expres al răspunderii disciplinare a medicilor și din obiectul legal al jurisdicției disciplinare, răspunderea pentru încălcarea regulilor de bună practică profesională.

Art. 105 alin. (1) lit. c) și art. 106 alin. (2) lit. b), renumerotate în urma Hotărârii CMR nr. 3/2016 în art. 115 alin. (1) lit. c) și art. 116 alin. (1) lit. b) cer descrierea faptei de către titularul plângerii. Ele au caracter arbitrar și excesiv întrucât este evident că, în cazul decesului în spital al pacientului, rudele nu au putut observa faptele culpabile. Instanța s-a rezumat la amintirea dosarului disciplinar nr. 9/2016, deși reclamanta a probat declanșarea și a altor proceduri pe baza plângerilor sale, în care este în imposibilitate de a descrie faptele medicilor ce s-au perindat timp de două luni, în gărzi succesive. Textele împiedică exercitarea efectivă a dreptului la formularea plângerii disciplinare împotriva tuturor vinovaților, câtă vreme nu este îndeplinită condiția descrierii faptelor și indicării numelor medicilor. Or, reclamanta nu poate decât indica și descrie consecințele prejudiciabile (decesul și cauza fiziologică a acestuia), ceea ce este insuficient pentru a evita sancțiunea arbitrară și abuzivă a respingerii plângerii, iar competența și obligația legală de a identifica eventualele fapte ilicite și persoanele vinovate revine organelor de anchetă disciplinară ale CMR, iar nu victimelor.

În altă ordine de idei, art. 452 din Legea nr. 95/2006 permite un drept de apreciere discreționar în materie disciplinară, iar CMR a încălcat limitele marjei de apreciere prin restrângerea abuzivă și contrară principiului proporționalității a exercitării dreptului legal la formularea unei plângeri disciplinare cu efect util.

Sintagma normativă "descrierea faptei" este imperativă, expresă și neechivoc înscrisă în statut și cere un efort de expunere efectivă a faptelor (comisive sau omisive), prin zugrăvirea caracteristicilor proprii și a circumstanțelor lor, neconfundându-se cu simpla "enunțare", cum încearcă pârâtul să acrediteze prin apărările sale.

Art. 110 teza I renumerotat în art. 119 alin. (2) și art. 120 alin. (3)-(4) din Statut sunt de asemenea nelegale, în baza lor persoana titulară a plângerii disciplinare fiind supusă unui tratament procedural abuziv și arbitrar, menit să mușamalizeze faptele la care se referă plângerea.

Chiar în cursul procesului, Colegiul Medicilor din județul Mureș a emis decizia nr. 127/17.03.2017 privind procedura de consultare a dosarelor disciplinare, aplicabilă pentru toate cazurile de malpraxis de pe teritoriul județului Mureș, prin care nu se permite accesul persoanelor care nu sunt părți ale cauzei (din această categorie făcând parte și experții medicali ai părții vătămate) la dosarul disciplinar și prin care se refuză eliberarea de fotocopii contra cost de pe actele dosarului, impunându-se fotocopierea prin mijloace proprii.

Părții vătămate nu i se recunoaște prin statut dreptul de a cunoaște actele dosarului disciplinar și de asemenea, prin același statut, i se opune ca probă opinia unor așa-ziși "specialiști", în practică ajungându-se ca astfel de opinii să fie formulate de colegii de serviciu ai medicului cercetat, care nu pot fi imparțiali și independenți. Acesta a fost și cazul plângerilor reclamantei.

Părții vătămate nu i se permite prin statut să fie asistată de un expert propriu cu ajutorul căruia să poată înțelege efectiv problemele de științe medicale de specialitate care se pun în cauza disciplinară. Deși pârâtul afirmă că persoana care formulează plângerea are dreptul de a fi asistată de un expert parte, nici Statutul CMR și nici Codul de deontologie medicală nu recunosc expres aceste drepturi. Acesta este motivul pentru care nu s-a permis niciodată unui expert parte să participe la expertizele celebrelor "comisii de specialitate", sub pretextul că dezbaterile sunt confidențiale și că experții parte nu au nicio calitate recunoscută de Statut în procedura disciplinară. Pârâtul nu și-a putut proba susținerile, iar dreptul la expertul propriu nu poate fi lăsat pradă aleatoriului și arbitrariului nerecunoașterii normative exprese.

Audierea părții vătămate este și ea pur formală, cât timp partea nu poate fi asistată de expertul propriu și, de asemenea, nu prezintă nicio garanție împotriva abuzului, partea putând fi supusă unui veritabil interogatoriu în termeni medicali pe care nu-i cunoaște și putându-i fi distorsionate susținerile. Acesta este și cazul reclamantei întrucât, la prezentarea din 10.11.2016, s-a încercat permanent timorarea sa prin limbaj medical de specialitate și invocarea pseudo-priorității regulamentelor medicale față de lege.

Comisiile de disciplină din cadrul CMR funcționează ca adevărate organe de jurisdicție, însă nu respectă dreptul la apărare al titularului plângerii.

Reclamanta a dovedit în cauză că într-una din procedurile disciplinare s-a dispus efectuarea unei "expertize" de către comisia de specialitate ATI a pârâtului CMR, condusă tocmai de medicul șef de secție ATI al Spitalului CJU Târgu Mureș, unde a decedat tatăl reclamantei. De asemenea, persoana în cea mai înaltă funcție de conducere a spitalului - președintele Consiliului de Administrație - este și membru al comisiei de disciplină care judecă dosarul disciplinar privind decesul intraspitalicesc al tatălui reclamantei.

Art. 110 lit. c) renumerotat în art. 120 alin. (5) lit. a) teza a II-a din Statut încalcă dreptul garantat de art. 451 alin. (1) din Legea nr. 95/2006 la exercitarea efectivă a plângerii disciplinare. Dreptul este abolit în mod abuziv, fără justificare legală, contrar principiului proporționalității și contrar art. 13 coroborat cu art. 2 par. 1 din Convenția EDO. Limitarea operează pentru realizarea unor scopuri care nu sunt justificate de un interes public, ci de un interes nelegitim: obstacularea exercitări unui drept legal și exonerarea abuzivă de răspunderea legală disciplinară. Mijloacele folosite nu au fost adaptate și necesare scopului urmărit, neaflându-se în raport rezonabil cu interesul public.

Sancțiunea este arbitrară deoarece nu este însoțită de garanții procedurale corespunzătoare, plângerea putând fi respinsă sub pretextul excesiv de general al neconformării persoanei care a făcut plângerea la o simplă solicitare de prezentare. Este și cazul recurentei-reclamante care a fost convocată printr-o adresă datată 02.11.2016, comunicată la 04.11.2016, și cu termen de prezentare peste trei zile lucrătoare. Deși s-a prezentat, nu i s-au cerut informații despre faptele concrete din dosar, rezultând intenția dolozivă de sancționare a lipsei la convocare prin respingerea cererii pe acest motiv provocat.

Articolul statutar citat apare și ca o sancțiune, care încalcă principiul proporționalității, câtă vreme comisia de disciplină dispune deja de poziția scrisă a părții vătămate cuprinsă în plângere și de toate informațiile concludente.

Art. 111 lit. f) renumerotat în art. 122 lit. e) din Statut este și el nelegal. Din nou, prima instanță a încălcat legea, confundând vătămarea drepturilor și intereselor legitime ale reclamantei produse prin actul administrativ normativ contestat cu vătămarea produsă printr-un act administrativ individual, susținând că dacă actul individual nu va fi motivat, se va putea cere anularea lui. Nemotivarea actelor administrative defavorabile (care resping o cerere) reprezintă una din cele mai grave și exasperante forme ale arbitrariului administrativ. Or, textul statutar contestat exclude obligația comisiei de disciplină și a comisiei superioare de disciplină de a-și motiva deciziile în fapt și în drept, astfel încât persoanele vătămate nu pot beneficia de garanția obligativității normative a unor decizii motivate efectiv.

În privința art. 113 alin. (1) renumerotat în art. 124 alin. (1) din Statut, prima instanță invocă nelegal că nereglementarea garanțiilor procedurale prin Statut ar fi acoperită prin Decizia nr. 60/2005 privind Regulamentul comisiilor de disciplină. Acest act nu este publicat în Monitorul Oficial, urmând a fi considerat inexistent și inopozabil cetățenilor României. În plus, această decizie este anterioară Statutului, deci dispozițiile sale nu au o bază statutară și, din contră, modifică inadmisibil prevederi superioare juridic, ceea ce este aberant.

În privința art. 114 alin. (4) renumerotat în art. 126 alin. (5), instanța, fără a indica un text din Statutul CMR, susține nereal că acesta ar prevedea dreptul părții vătămate de a invoca în contestație atât critici de nelegalitate cât și critici de netemeinicie. În realitate, articolul menționat operează în mod abuziv o restrângere a exercitării efective a dreptului garantat de art. 456 alin. (4) din Legea nr. 95/2006, prin limitarea abuzivă a motivelor de contestație doar la aspectele din cuprinsul plângerii inițiale, ceea ce contravine art. 13 coroborat cu art. 2 par. 1 din Convenție. Nici sintagma "aspecte" nu este o noțiune suficientă determinată pentru a asigura claritatea și securitatea juridică. De asemenea, limitarea vizează numai partea vătămată, căreia îi este interzis să invoce aspecte esențiale și concludente specifice unei căi de atac și care nu au fost cuprinse în plângerea inițială, cum ar fi: invocarea greșitei stabiliri a stării de fapt, invocarea incorectei aplicări a cadrului normativ, propunerea de probe noi, explicitarea argumentelor cuprinse implicit în cererile și apărările adresate Comisiei teritoriale de disciplină. Astfel, din nou este golit de substanța sa dreptul garantat de art. 456 alin. (4) din Legea nr. 95/2006, contrar principiului proporționalității.

1

din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 1 alin. (2), art. 6 alin. (1) și art. 22 alin. (2) C. proc. civ., dar și cu art. 56 paragraf 1 din Convenția EDO.

Din hotărârea recurată nu rezultă că instanța ar fi opinat că nu s-a încălcat interesul legitim public la emiterea actului administrativ normativ contestat. Acest interes legitim public vizează: ordinea de drept, din care face parte și sănătatea publică; democrația constituțională, care impune a nu se restrânge prin acte administrative norme superioare cuprinse în legi; garantarea drepturilor fundamentale ale cetățenilor, între care se numără dreptul la viață și la sănătate; satisfacerea nevoilor comunitare care primează conform art. 380 coroborat cu art. 414 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 95/2006, incluzând nevoia asigurării stării de sănătate a individului și colectivității prin respectarea de către medici a obligațiilor ce le revin și care se asigură inclusiv prin normarea răspunderii disciplinare; realizarea competențelor legale ale CMR de examinare cu "efect util" a plângerilor și contestațiilor disciplinare.

Aceste interese legitime publice sunt vătămate. Actul administrativ normativ contestat încalcă nu numai drepturile și interesele legitime private ale reclamantei dar și împiedică deplina realizare a interesului public prin: atenuarea inadmisibilă a răspunderii disciplinare a medicilor și limitarea arbitrară a efectivității dreptului la plângere.

Ordinea de drept este vătămată prin zădărnicirea funcționării eficiente a procedurii disciplinare. Statutul încalcă principiul constituțional al supremației legii, îmbrăcând și forma excesului de putere prin fenomenul de "dereglementare" pe cale administrativă a supremației legii.

Lipsa unei funcționări prompte și reale a răspunderii disciplinare a medicilor anihilează rolul preventiv educativ și sancționator al răspunderii.

Din hotărârea primei instanțe nu rezultă că aceasta ar fi opinat că nu există motivele de nelegalitate a actului administrativ normativ contestat, invocate prin acțiune.

Acțiunea nu a rămas fără obiect întrucât forma Statutului CMR adoptată prin Hotărârea nr. 2/2012 este aplicabilă celor 4 dosare disciplinare inițiate de reclamantă, iar modificările aduse Statutului prin Hotărârea nr. 3/2016 păstrează același conținut și aceleași soluții normative cu cele anterioare, schimbându-se numai numerotarea articolelor.

Recurenta-reclamantă reia motivele de nelegalitate invocate prin cererea introductivă: nerespectarea principiului legal al ierarhiei forței juridice a actelor normative și excesul de putere.

Prin întâmpinare, intimatul-pârât Colegiul Medicilor din România a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Punctual se referă la dispozițiile statutare, în numerotarea adoptată prin Hotărârea nr. 3/2016 a CMR, a căror modificare și completare a cerut-o recurenta-reclamantă, arătând motivele pentru care solicitatele modificări/completări nu se impun.

5.1. Prin răspunsul la întâmpinare, recurenta-reclamantă A. a invocat excepțiile tardivității și nulității întâmpinării.

5.2. Prin rezoluția din 19 noiembrie 2018 a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 29 ianuarie 2020, cu citarea părților, fără a se mai parcurge procedura de filtrare a recursului, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 109 din data de 20 septembrie 2018.

5.3. La data de 27 ianuarie 2020, recurenta-reclamantă A. a formulat note scrise prin care a extins obiectul excepției de neconstituționalitate invocate deja prin cererea de recurs, solicitând sesizarea Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 452 alin. (4) și ale art. 450 - 459 din Legea nr. 95/2006.

5.4. La data de 18 mai 2020, precum și la 18 septembrie 2020, recurenta-reclamantă A. a depus note de ședință, prin care a solicitat sesizarea Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 1, art. 8, art. 10, art. 17-18 și art. 20 din Legea nr. 554/2004, a prevederilor Legii nr. 554/2004 în ansamblul ei, precum și a prevederilor art. 483-502 C. proc. civ.

5.5. Intimatul-pârât Colegiul Medicilor din România a depus punct de vedere cu privire la cererea de sesizare a Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a art. 452 alin. (4) și a art. 450-459 din Legea nr. 95/2006.

5.6. În conformitate cu dispozițiile Hotărârii nr. 232/2019 pentru modificarea și completarea Regulamentului privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, Înalta Curte a dispus formarea dosarului asociat nr. x/2016 având ca obiect cererea de sesizare a Curții Constituționale a României.

5.7. Prin încheierea din 29 ianuarie 2020 Înalta Curte a invocat din oficiu inadmisibilitatea capetelor cererii introductive prin care se solicită modificarea, în sensul indicat de reclamantă, a prevederilor Statutului CMR, în considerarea încălcării principiului separației puterilor în stat, având ca temei dispozițiile art. 1 alin. (4) din Constituție, comunicând părților excepția invocată, în scopul exprimării unui punct de vedere.

5.8. În recurs a fost administrată proba cu înscrisuri.

5.9. Înalta Curte a admis excepția nulității întâmpinării, conform părții introductive a prezentei hotărâri.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra cererii de recurs

Analizând recursul declarat, Înalta Curte constată următoarele:

Curtea de Apel Târgu Mureș a respins ca neîntemeiată cererea reclamantei având ca obiect:

A. anularea prevederilor art. 94, art. 105 alin. (1) lit. c), art. 106 alin. (2) lit. b), art. 110 teza I, art. 110 lit. c), art. 111 lit. f), art. 113 alin. (1), art. 114 alin. (3) și art. 114 alin. (4) din Statutul Colegiului Medicilor din România, adoptat prin Hotărârea Adunării Generale Naționale a CMR nr. -2/2012;

B. obligarea pârâtului CMR să emită o hotărâre prin care să modifice și să completeze prevederile statutare anterior enunțate, în sensul stabilirii cuprinsului acestora după cum este expres indicat prin cererea introductivă.

C. în subsidiar, față de petitul de la pct. B, obligarea pârâtului să emită o hotărâre prin care să modifice și să completeze aceleași dispoziții statutare, în sensul pretins de reclamantă.

Pentru a hotărî astfel, instanța de fond a analizat dispozițiile statutare contestate de reclamantă, pe capătul de cerere în anulare, prin prisma existenței unei vătămări concrete a reclamantei în cadrul cercetărilor disciplinare declanșate la inițiativa sa și a reținut următoarele:

- art. 94 din Statutul CMR nu exclude din definiția abaterii disciplinare încălcarea regulilor de bună practică profesională și nu au fost evidențiate, în concret, consecințe vătămătoare efectiv produse reclamantei de aplicarea acestui articol;

- aplicarea art. 105 și 106 din Statut nu a cauzat reclamantei consecințe vătămătoare efective, aceasta depunând o plângere la Colegiul Medicilor Mureș, care este în curs de soluționare de către Comisia teritorială de disciplină, nerezultând un prejudiciu constând în înlăturarea efectului util al plângerii, prin aplicarea unui formalism excesiv în privința conținutului acestui act de sesizare;

- art. 110 alin. (1) lit. c) din Statut nu a produs o vătămare reclamantei, în plângerea disciplinară nedispunându-se stingerea acțiunii disciplinare pe acest temei (reclamanta prezentându-se la audierea fixată de comisia de disciplină); de asemenea, nimic nu împiedică partea să recurgă la serviciile unui expert în cadrul procedurii, dispoziția statutară nelimitând sfera specialiștilor care urmează a fi audiați; de altfel, reține instanța, aplicarea dispozițiilor menționate nu a produs consecințe prejudiciabile reclamantei, iar invocarea apărării unui interes legitim public poate avea loc numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea acestuia decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat;

- în privința art. 111 lit. f), a) art. 113 alin. (1) și a art. 114 alin. (3) și (4) din Statut, instanța a reținut că reclamanta nu a invocat și dovedit o vătămare efectivă produsă în ceea ce privește drepturile sale în cursul procedurii administrative, ci doar consecințe prejudiciabile viitoare și eventuale; aceste dispoziții se completează cu cele de drept comun, care impun motivarea actelor administrative, nemenționarea expresă a obligației de motivare a deciziilor comisiilor de disciplină prin Statut neconstituind motiv de anulare a dispozițiilor normative; deasemenea, aceste dispoziții nu restrâng dreptul titularului contestației de a invoca critici de nelegalitate și netemeinicie împotriva deciziei comisiei teritoriale de disciplină;

- instanța a apreciat că, în virtutea controlului în contencios administrativ de plină jurisdicție, în principiu, poate ordona măsuri pentru restabilirea dreptului sau interesului legitim vătămat; prin urmare, ar putea obliga CMR să emită un act cu conținutul solicitat de reclamantă (prin petitele B sau C ale cererii), însă, în concret, a constatat că modificarea articolelor din Statutul CMR (astfel cum acesta a fost modificat și completat prin Hotărârea nr. 3/2016, care renumerotează articolele cu același conținut cu cel al articolelor a căror anulare s-a solicitat) nu se impune întrucât nu s-a evidențiat producerea unor consecințe vătămătoare la adresa reclamantei.

Cât privește capetele cererii introductive prin care s-a solicitat obligarea pârâtului CMR la modificarea și completarea dispozițiilor statutare, în sensul expres arătat prin cererea introductivă, capete de cerere reiterate prin criticile formulate în recurs, Înalta Curte a înțeles să invoce, din oficiu, inadmisibilitatea, ca un fine de neprimire a acestor critici, în considerarea aplicării principiului separației puterilor în stat reglementat de art. 1 alin. (4) din Constituție.

Prin concluziile scrise formulate asupra excepției invocate din oficiu, recurenta-reclamantă a arătat că inadmisibilitatea obligării unei autorități publice la emiterea unui act administrativ normativ nu este reglementată nici de Legea nr. 554/2004 și nici de C. proc. civ., iar în conformitate cu art. 21 alin. (1) și (2) din Constituție și art. 6 par. 1 din Convenția EDO nicio lege nu-i poate îngrădi dreptul de acces la instanță pentru obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ normativ.

Recurenta-reclamantă a invocat și excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 1, art. 8, art. 10, art. 17-18, art. 20 din Legea nr. 554/2004, precum și a prevederilor Legii nr. 554/2004 în ansamblul ei, pe care le-a apreciat a fi neconstituționale în măsura în care ar constitui temeiul unui fine de neprimire a acțiunii prin care se solicită obligarea autorității publice să emită un act administrativ normativ de modificare/completare a prevederilor actului administrativ normativ precedent, care a fost emis contrar legii și/sau prin exces de putere.

Recurenta-reclamantă a arătat și că este inadmisibilă invocarea din oficiu a excepției de inadmisibilitate, raportat la dispozițiile art. 501-502 C. proc. civ., întrucât îi înrăutățește situația în propria cale de atac, înrăutățire pentru care nu există acordul său.

Pentru a paraliza excepția invocată din oficiu, pe care a apreciat-o incompatibilă cu statul de drept și atribuțiile instanței de recurs, a invocat și excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 483-502 C. proc. civ., pe care le-a apreciat neconstituționale în măsura în care permit instanței să invoce din oficiu, direct în recurs, excepția inadmisibilității unor capete ale cererii introductive.

Înalta Curte constată că principiul separației puterilor în stat reglementat de art. 1 alin. (4) din Constituție este de ordine publică, iar instanța de recurs nu poate trece peste încălcarea de către prima instanță a acestui principiu, prin analizarea pe fond a capetelor de cerere prin care se solicită obligarea Colegiului Medicilor din România să normeze în sensul expres pretins de reclamantă.

Analiza pe fond a acestor capete de cerere presupune o substituire a instanței de judecată în sfera atribuțiilor de legiuitor delegat ale autorității publice pârâte.

Instanța de fond a reținut greșit că, în temeiul caracterului de plină jurisdicție al controlului în contencios administrativ, ar putea ordona măsuri în sensul obligării autorității pârâte să emită un act administrativ cu conținutul pretins de reclamantă. Această aserțiune poate fi adevărată în cazul actelor administrative individuale, însă, este falsă în cazul actelor administrative normative. În privința acestora din urmă este permis numai controlul în contencios administrativ de anulare, impunerea de către puterea judecătorească a unui anumit conținut al actului administrativ normativ încălcând principiul separației puterilor în stat. De asemenea, aprecierea oportunității adoptării unui act administrativ normativ, sub aspectul deciziei legiferării, constituie un atribut exclusiv al legiuitorului delegat, care nu poate fi cenzurat în contencios administrativ.

Nici Convenția EDO nu îndrituiește instanța de contencios administrativ să pronunțe hotărâri judecătorești prin care să impună administrației publice, în exercitarea atribuțiilor de legiuitor delegat, o anumită soluție normativă, așa cum pretinde recurenta-reclamantă.

Cât privește neînrăutățirea situației în propria cale de atac, Înalta Curte reține că excepția inadmisibilității a fost invocată din oficiu, în temeiul art. 247 alin. (1) coroborat cu art. 246 alin. (1) C. proc. civ., în considerarea caracterului de ordine publică al principiului fundamantal al separației puterilor în stat, consfințit în art. 1 alin. (4) din Constituție, dar care se oglindește și în art. 8 și 18 din Legea nr. 554/2004, și ea are ca efect nu înrăutățirea situației recurentei în propria cale de atac, ci neanalizarea pe fond a criticilor din recurs referitoare la soluția pronunțată de prima instanță asupra capetelor de cerere vizate.

Cu alte cuvinte, instanța de recurs, observând inadmisibilitatea cererii, nu înrăutățește situația recurentei în calea de atac declarată, ci constată că se impune a nu analiza pe fond criticile din recurs referitoare la soluționarea capetelor B și C ale cererii introductive, în aplicarea principiului constituțional menționat.

Trecând la analiza punctuală a criticilor din recurs care privesc soluția asupra capătului de cerere în anulare, se constată că un prim motiv de recurs este cel prin care se invocă neconstituționalitatea temeiului legal de emitere a normelor referitoare la procedura disciplinară, cuprinse în Statutul CMR, respectiv a dispozițiilor art. 450 alin. (2) din Legea nr. 95/2006 (dar și a art. 450-459 în întregul lor, după cum a adăugat recurenta-reclamantă prin note scrise ulterioare formulării recursului).

Drept consecință, Înalta Curte constată că sunt îndeplinite condițiile sesizării Curții Constituționale, în limitele și pentru argumentele expuse în încheierea de sesizare pronunțată în dosarul asociat, toate argumentele subsumate neconstituționalității dispozițiilor Legii nr. 95/2006 neputând fi analizate de instanța de contencios administrativ.

Un al doilea rând de critici, prin care se invocă încălcarea și aplicarea greșită a unor dispoziții din Legea nr. 554/2004, din C. proc. civ., din Constituție și chiar din Convenția EDO și din C. civ., se referă la concluzia instanței de fond potrivit căreia nu există o vătămare a drepturilor și intereselor legitime ale reclamantei motiv pentru care, în raport de prevederile art. 1 alin. (1) și (2) și art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, nu s-ar putea aplica sancțiunea juridică a anulării actului administrativ normativ.

Recurenta-reclamantă a arătat că vătămarea există și că instanța de fond i-a încălcat dreptul la un proces echitabil, nereferindu-se la probatoriul administrat din care rezultă această vătămare, că instanța a refuzat să analizeze efectiv vătămarea pretinsă și că a confundat vătămarea produsă prin actul administrativ normativ contestat cu vătămările produse reclamantei prin acte administrative individuale (decizii ale comisiilor de disciplină).

În raport de prevederile exprese ale art. 1 alin. (1) și (2) și art. 8 alin. (1) și (1)

1

din Legea nr. 554/2004, în practica judiciară s-a statuat constant că existența vătămării unui drept sau interes legitim al persoanei și legătura de cauzalitate dintre actul administrativ atacat și vătămarea respectivă este esențială în raportul de drept administrativ dedus judecății, prevederile legale invocate impunând condiția dovedirii vătămării. De asemenea, invocarea apărării unui interes legitim public se poate realiza doar în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat. Deci, legea consacră contenciosul administrativ subiectiv.

Instanța de fond nu a greșit analizând existența vătămării prin raportare la situația plângerilor disciplinare formulate de către reclamantă în concret, întrucât pentru anularea actului administrativ normativ este necesar să existe un motiv de nelegalitate, în cazul de față invocându-se că reglementarea secundară restrânge dreptul prevăzut de Legea nr. 95/2006 la un remediu efectiv în materie disciplinară și, deopotrivă, să se dovedească o vătămare a drepturilor subiective sau a intereselor legitime ale reclamantului, adică cel puțin o situație în care acesta pretinde o anumită conduită în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor și previzibil, prefigurat.

Astfel, cât privește art. 94 din Statut, în forma adoptată prin Hotărârea CMR nr. 2/2012, textul definește abaterea disciplinară după cum urmează: Constituie abatere disciplinară fapta săvârșită cu vinovăție prin care se încalcă jurământul depus, legile și regulamentele specifice profesiei de medic, Codul de deontologie medicală, prevederile prezentului statut, deciziile obligatorii adoptate de Colegiul Medicilor din România, precum și orice altă faptă săvârșită în legătură cu profesia sau în afara acesteia, care este de natură să prejudicieze onoarea și prestigiul profesiei sau ale corpului profesional.

În mod corect, instanța de fond a reținut că definiția trebuie înțeleasă ca având un conținut cuprinzător, incluzând o sferă largă de acțiuni, respectiv orice faptă săvârșită cu vinovăție în legătură cu profesia de medic, prin care se încalcă normele legale, regulamentare, statutare, deontologice, incluzând regulile de bună practică profesională. Chiar dacă o referire expresă la cele din urmă a fost introdusă abia în noua formă a Statutului, adoptată prin Hotărârea nr. 3/2016 (survenită pe parcursul procesului), recurenta-reclamantă nu aduce argumente concrete din care să rezulte că anterioara definiție statutară a abaterii disciplinare ar exclude încălcarea regulilor de bună practică profesională, nedovedind nici o vătămare concretă pricinuită printr-o astfel de interpretare restrictivă a textului din Statut.

Aceasta cu atât mai mult cu cât interpretarea dispozițiilor statutare trebuie să se facă în acord cu normele de rang superior cuprinse în Legea nr. 95/2006, respectiv art. 450 alin. (1), potrivit căruia medicul răspunde disciplinar pentru nerespectarea legilor și regulamentelor profesiei medicale, a Codului de deontologie medicală și a regulilor de bună practică profesională, a Statutului Colegiului Medicilor din România, pentru nerespectarea deciziilor obligatorii adoptate de organele de conducere ale CMR, precum și pentru orice fapte săvârșite în legătură cu profesia, care sunt de natură să prejudicieze onoarea și prestigiul profesiei sau ale CMR.

Pe cale de consecință, neimpunându-se interpretarea definiției abaterii disciplinare în sensul pretins restrictiv arătat de recurenta-reclamantă și nefiind nici dovedită o vătămare produsă printr-o astfel de interpretare restrictivă, cu aplicarea corectă a legii, instanța de fond a reținut că nu există motive de nelegalitate a art. 94 din Statut, acesta neîmpiedicând exercitarea efectivă a dreptului la plângerea disciplinară.

Cât privește art. 105 alin. (1) lit. c) și art. 106 alin. (2) lit. b) din Statut [respectiv, în forma nouă a Statutului, art. 115 alin. (1) lit. c) și art. 116 alin. (2) lit. b)], sunt aplicabile aceleași considerente expuse anterior. Recurenta-reclamantă afirmă că "descrierea faptei" prin plângere, cerută de textele statutare citate ar avea caracter arbitrar și excesiv, câtă vreme rudele unui pacient decedat în spital nu au asistat la săvârșirea faptelor și nici nu au pregătirea de specialitate pentru a le putea decela.

Cerința referitoare la descrierea faptei și indicarea datei când aceasta a avut loc nu poate fi considerată în sensul că ar impune titularului plângerii disciplinare să descrie în concret îndatoririle profesionale neîndeplinite de medicii implicați în actul medical, din perspectiva regulilor și uzanțelor medicale. Scopul acestor dispoziții este acela de a individualiza faptele la care se referă plângerea disciplinară, în lipsa indicării acestora neputând fi conturat obiectul anchetei disciplinare. Și în acest caz, instanța de fond a reținut că nu a fost dovedită o vătămare concretă. Recurenta arată că probe ale vătămării sunt foaia de observație clinică terapie intensivă a tatălui său și cererile adresate Spitalului Județean de Urgență Târgu Mureș de a-i comunica date despre medicii de gardă și motivele pentru care sănătatea și viața tatălui său au fost grav prejudiciate, însoțite de lipsa comunicării acestor relații, care o pune în imposibilitatea concretă de a cunoaște faptele reale ale medicilor și de a le descrie.

Aceste susțineri nu pot fi primite, ele întemeindu-se pe aspecte care nu au legătură cu norma statutară.

Așa cum arată însăși recurenta, pentru a se constata nelegalitatea actului administrativ normativ ar trebui să se demonstreze că acesta produce obstaculări nelegale, așa cum se susține, care restrâng exercitarea dreptului la plângere și la atragerea răspunderii disciplinare a medicilor, prevăzută de Legea nr. 95/2006. Or, cerința descrierii faptelor nu este de natură a produce astfel de obstaculări, ci este necesară conturării obiectului cercetării disciplinare. O eventuală aplicare a textului statutar aptă să conducă la o încălcare a dreptului la formularea plângerii disciplinare poate fi cenzurată în contencios administrativ în cazul individual concret dedus judecății.

Cât privește art. 110 teza I renumerotat în art. 119 alin. (2) și art. 120 alin. (3)-(4) din Statut, recurenta-reclamantă trimite, spre demonstrarea motivelor de nelegalitate, la Decizia nr. 127/2017 privind procedura de consultare a dosarelor disciplinare, adoptată de Colegiul Medicilor din Județul Mureș. Or‚ nelegalitatea prevederilor statutare nu poate fi raportată la un alt act administrativ, respectiv la o altă procedură administrativă, aceea de consultare a dosarelor. Articolele citate nu se referă la această procedură și nu s-ar putea constata nelegalitatea lor pe motivul limitării dreptului de acces la dosarul disciplinar în baza Deciziei nr. 127/2017.

Pe de altă parte, se constată că recurenta-reclamantă cere anularea dispozițiilor statutare întrucât acestea nu ar cuprinde în mod expres anumite prevederi pe care le consideră necesare în procedura cercetării disciplinare, cum ar fi aceea că se permite titularului plângerii să fie asistat de un expert propriu pe parcursul procedurii, care să participe inclusiv la eventualele expertize dispuse în procedură.

Or, nu se poate dispune anularea actului administrativ normativ pe motivul omisiunii de reglementare, ci ar trebui să se indice motive de nelegalitate, raportate la cadrul normativ de rang superior, care afectează normele de rang secundar formulate/expuse, iar nu omisiunea de normare.

Nici respectarea dreptului la apărare al titularului plângerii nu poate fi considerată afectată prin conținutul expres al acestor texte statutare, exercitarea acestui drept din unghiurile invocate (cunoașterea dosarului disciplinar, asistarea titularului plângerii de către un expert) ținând, în esență, de situația individuală a fiecărei plângeri disciplinare. Aceeași este concluzia și pentru invocata ipoteză în care expertiza de specialitate ar fi realizată de specialiști aflați în incompatibilitate sau conflict de interese.

Cât privește art. 110 lit. c), renumerotat în art. 120 alin. (5) lit. a) teza finală din statut, recurenta-reclamantă a arătat că acesta încalcă dreptul garantat de art. 451 alin. (1) din Legea nr. 95/2006 la exercitarea efectivă a plângerii disciplinare și, de asemenea, că normele secundare încalcă principiul proporționalității, prin limitările cu care operează, ce nu corespund interesului public urmărit.

Potrivit art. 110 lit. c) din Statut, în forma adoptată prin Hotărârea nr. 2/2012, După audierea medicului împotriva căruia s-a pornit acțiunea disciplinară, eventual a unor specialiști în domeniu, a martorilor și a persoanei care a făcut plângerea, comisia de disciplină stabilește printr-o decizie una dintre următoarele soluții: (…)

c) stinge acțiunea disciplinară, dacă persoana care a făcut plângerea, deși anunțată, în mod nejustificat, nu se prezintă la audierea fixată de comisia de disciplină sau nu își precizează în scris poziția față de solicitările comisiei de disciplină ori nu se prezintă la expertiza dispusă în cauză.

Potrivit art. 120 alin. (5) lit. a) din Statut, în forma adoptată prin Hotărârea nr. 3/2016, După finalizarea măsurilor de cercetare, completul de judecată stabilește, prin decizie, una dintre următoarele soluții:

a) respingerea plângerii și stingerea acțiunii disciplinare, dacă fapta nu constituie abatere disciplinară sau dacă persoana care a formulat plângerea, deși anunțată, în mod nejustificat nu se prezintă la audierea fixată de comisia de disciplină sau nu își precizează în scris poziția față de solicitările comisiei de disciplină.

Stingerea acțiunii disciplinare pe motiv că persoana care a formulat plângerea, chemată la audiere de către comisia de disciplină, nu se prezintă în mod nejustificat sau nu își preciză în scris poziția față de solicitările comisiei, are profilul juridic al unei clasări, care urmărește să sancționeze caracterul inform al plângerii. Textul statutar ridică la rang de condiție de valabilitate a plângerii respectarea obligației impusă de comisia de disciplină titularului plângerii, de a se prezenta la audiere sau de a-și exprima în scris poziția față de anumite solicitări ale comisiei, după caz având caracter discreționar.

O astfel de cerință apare ca disproporționată față de scopul urmărit, acela de a lămuri actele și faptele relevante în procedura disciplinară și conduce la o înfrângere a dispozițiilor de rang superior cuprinse în art. 451 alin. (1) din Legea nr. 95/2006, care reglementează dreptul la formularea plângerii disciplinare.

Pentru aceste motive, Înalta Curte constată că se impune anularea dispozițiilor art. 110 lit. c) din forma anterioară a Statutului și a dispozițiilor corespondente din forma nouă a Statutului, cuprinse în teza finală a art. 120 alin. (5) lit. a).

Pentru a decide astfel, are în vedere că este dovedită și vătămarea concretă a drepturilor și intereselor legitime ale reclamantei, în recurs fiind prezentate, în cadrul probei cu înscrisuri, decizia nr. 64/2019 a Comisiei superioare de disciplină a CMR din dosarul disciplinar nr. x/2017 și decizia nr. 27/2019 a Comisiei de disciplină a Colegiului Medicilor din județul Mureș în dosarul nr. x/2019, prin care o contestație și, respectiv, o plângere adresate de recurenta-reclamantă s-au soldat cu respingerea, respectiv stingerea acțiunii disciplinare, pe motivul nerespectării cerinței de participare la audiere a titularului plângerii.

Cât privește art. 111 lit. f) din forma anterioară a Statulului și art. 122 lit. e) din noul Statut, criticile recurentei se sprijină, din nou, pe ideea lipsei de normare a obligației de motivare în fapt și în drept a deciziilor emise de comisiile de disciplină.

Împrejurarea că Statutul nu prevede literal obligația emitentului actului administrativ de a-l motiva nu constituie un motiv de nelegalitate a reglementării, actele administrative emise în procedura disciplinară trebuind să răspundă acestui imperativ al motivării, în temeiul principiului legalității.

Cât privește art. 113 alin. (1) coroborat cu art. 114 alin. (4) din forma anterioară a Statutului, având corespondent în art. 124 alin. (1) coroborat cu art. 126 alin. (5) din noua formă a Statutului, susținerile recurentei-reclamante sunt speculative. Limitarea motivelor de contestație la aspectele cuprinse în plângerea inițială nu trebuie interpretată ca împiedicând dreptul titularului plângerii la a critica în fapt și în drept decizia comisiei teritoriale de disciplină, chiar prin relevarea unor argumente noi care reies sau se impun din parcursul procedurii (din conținutul cercetărilor), însă contestația trebuie să se limiteze la obiectul plângerii inițiale. Această limitare trebuie înțeleasă ca nepermițând invocarea unor fapte noi, străine de ceea ce s-a cercetat în procedura disciplinară și ea corespunde imperativului principial al respectării cadrului procesual obiectiv conturat prin actul de sesizare.

În concluzie, cu excepția dispozițiilor statutare a căror anulare urmează a fi dispusă conform considerentelor anterioare, recurenta-reclamantă nu a demonstrat că dispozițiile criticate împiedică funcționarea promptă și reală a răspunderii disciplinare a medicilor, neprobând nici vătămarea, prin însuși conținutul actului administrativ normativ, a drepturilor și intereselor sale legitime.

În pofida clamării încălcării unor drepturi, cum ar fi dreptul la un remediu eficient în materie disciplinară, dreptul la apărare în procedura administrativă, dreptul la sănătate chiar, recurenta-reclamantă nu a prezentat un raționament juridic convingător în sensul că dispozițiile statutare conduc la încălcarea drepturilor menționate.

Pentru toate aceste motive, în