ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2775/2017

Asupra recursului de față;

Din analiza actelor și lucrărilor dosarului, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 26.03.2004, sub nr. x/2/2014, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii (CSM), anularea alin. (9) al art. 25 din Regulamentul privind evaluarea activității profesionale a judecătorilor și procurorilor aprobat prin Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii nr. 676/2007, cu modificările ulterioare (în forma inițială a Regulamentului, textul era alin. (6) al art. 25).

Prin Sentința civilă nr. 2141 din 3 iulie 2014 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a fost admisă cererea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii și s-a dispus anularea art. 25 alin. (9) din Regulamentul privind evaluarea activității profesionale a judecătorilor și procurorilor aprobat prin Hotărârea CSM nr. 676/2007, respectiv "La instanțele sau parchetele la care în schema de personal este prevăzut un număr mai mic de 10 judecători, respectiv procurori, evaluarea se face de comisia constituită la instanța ierarhic superioară sau, după caz, la parchetul ierarhic superior".

Împotriva Sentinței civile nr. 2141 din 03.07.2014 a declarat recurs în termen legal pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., prin care a susținut că instanța de fond a aplicat greșit legea, respectiv dispozițiile art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, raportat la art. 39 alin. (3) din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor, republicată, cu modificările ulterioare, după cum urmează.

3.1. Potrivit dispozițiilor art. 39 alin. (3) din Legea nr. 303/2004, republicată, cu modificările ulterioare, "Evaluarea prevăzută la alin. (1) se face de comisii constituite prin hotărâre a Consiliului Superior al Magistraturii, separat pentru judecători și procurori, formate din președintele instanței sau, după caz, conducătorul parchetului, secției sau direcției din cadrul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție sau Direcției Naționale Anticorupție, precum și din 2 judecători sau procurori desemnați de colegiul de conducere".

În conformitate cu dispozițiile art. 25 alin. (9) din Regulament, "La instanțele sau parchetele la care în schema de personal este prevăzut un număr mai mic de 10 judecători, respectiv procurori, evaluarea se face de comisia constituită la instanța ierarhic superioară sau, după caz, la parchetul ierarhic superior".

Art. 25 alin. (1) lit. b) din Regulament stipulează că:

"(1) Evaluarea judecătorilor și procurorilor se face de comisii constituite prin hotărâre a Consiliului Superior al Magistraturii, separat pentru judecători și procurori, formate astfel: b) pentru judecătorii de la judecătorii, tribunale, tribunale specializate și curți de apel și procurori de la parchetele de pe lângă acestea, din președintele instanței sau, după caz, conducătorul parchetului, 2 judecători, respectiv 2 procurori, desemnați de colegiul de conducere al instanței sau parchetului, și un membru supleant".

Se poate observa că dispozițiile art. 25 alin. (1) din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului CSM nr. 676/2007, cu modificările și completările ulterioare, reiau dispozițiile prevăzute de lege privind constituirea comisiilor de evaluare, astfel că prin dispozițiile art. 25 alin. (9), care fac obiectul prezentei cereri de chemare în judecată, este reglementată o situație de excepție, determinată de condiții obiective și anume personal insuficient pentru a constitui comisii de evaluare, la nivelul anumitor instanțe și parchete.

Orice legislație primară trebuie să cuprindă o reglementare cu grad mare de generalitate, neputând fi prezentate sau epuizate la nivelul legislației primare toate situațiile posibile cărora li s-ar aplica norma. În aplicarea legii, legiuitorul secundar poate da soluții nuanțate sau chiar contrare acelor destinatari care nu se află ipoteza tipică, generală a normelor primare.

Prin urmare, dispozițiile regulamentare atacate nu numai că nu contravin legii, dar ele au fost emise tocmai în vederea aplicării legii, or, potrivit principiului de drept cunoscut, legea se interpretează în sensul că ea să producă efecte, și nu de a nu produce niciun efect.

Atâta vreme cât legea nu interzice, fiind vorba de o situație obiectivă, reglementarea atacată nu face decât să ocrotească dreptul magistraților la evaluare și nicidecum să încalce vreun drept sau interes legitim al acestora.

3.2. Se impune a se observa că, în speță, nu există niciun drept prevăzut de lege în favoarea intimatei-reclamante, sau un interes legitim, public sau privat, care să fi fost încălcat prin emiterea acestui regulament, constituirea comisiilor de evaluare la nivelul parchetului imediat superior fiind o soluție salutară, în condițiile în care, din cauza numărului insuficient de magistrați, procedura de evaluare nu poate fi realizată potrivit standardelor în materie.

În ceea ce o privește pe intimata-reclamantă, aceasta nu a suferit nicio vătămare prin evaluarea sa de către prim-procurorul parchetului ierarhic superior și ceilalți membri ai comisiei de evaluare. Aceștia au o experiență profesională superioară celor de la nivelul parchetului de pe lângă judecătorie, iar criteriile de evaluare a activității procurorilor prevăzute de art. 8 - 17 din Regulament sunt obiective.

Activitatea procurorilor este guvernată de principiul subordonării ierarhice consacrat la nivel constituțional, astfel încât evaluarea de către prim-procurorul parchetului ierarhic superior nu poate produce o vătămare intimatei-reclamante, normele legale urmând a fi interpretate coroborat și nu separat.

Prin urmare, în mod greșit instanța de fond a conchis că reclamanta a suferit o vătămare prin simplul fapt că nu a fost evaluată de către conducătorul parchetului la care funcționează.

3.3. În mod greșit instanța de fond a apreciat că textul secundar derogă de la cel primar, întrucât Regulamentul nu instituie norme diferite în raport cu reglementarea -cadru în materie, care este păstrată (prin art. 25 alin. (1) din Regulament), ci reglementează o situație de excepție întâlnită în practică, tocmai în scopul de a se evita lacunele legislative, în acest caz nefiind vorba de soluții care să contravină legii.

Astfel, "Reglementarea este derogatorie dacă soluțiile legislative referitoare la o situație anume determinată cuprind norme diferite în raport cu reglementarea-cadru în materie, aceasta păstrându-și caracterul său general obligatoriu pentru celelalte cazuri", în conformitate cu art. 15 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, cu modificările ulterioare.

Potrivit dispozițiilor art. 24 alin. (1) din aceeași lege, "Soluțiile legislative preconizate prin proiectul de act normativ trebuie să acopere întreaga problematică a relațiilor sociale ce reprezintă obiectul de reglementare pentru a evita lacunele legislative".

De altfel, instanța de fond admite că reglementarea din art. 39 alin. (3) din Legea nr. 303/2004, republicată, putea constitui obiect de dezvoltare odată cu aprobarea Regulamentului privind evaluarea, lucru care s-a întâmplat tocmai prin adoptarea art. 25 alin. (9), dezvoltare justificată prin sesizările de la nivelul instanțelor și parchetelor cu un număr insuficient de personal.

Prin urmare, instanța de fond nu a analizat incidența acestor dispoziții legale, aplicând în mod greșit și neunitar art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, cu modificările ulterioare, raportat la dispozițiile art. 39 alin. (3) din Legea nr. 303/2004, republicată, cu modificările ulterioare, pronunțând astfel o hotărâre profund nelegală prin anularea unui text regulamentar aflat în concordanță cu legea.

În concluzie, având în vedere considerentele expuse, recurentul-pârât a solicitat admiterea recursului, casarea Sentinței civile nr. 2141/2004 pronunțată de Curtea de Apel București și, pe cale de consecință, respingerea cererii de chemare în judecată formulată de reclamanta A., ca neîntemeiată.

Intimata-reclamantă a solicitat, prin întâmpinare, respingerea recursului ca nefondat, prevalându-se, în esență, de următoarele apărări:

Ocrotirea dreptului magistraților la evaluare este prezumată doar dacă se respectă legea, nu dacă se încalcă. Este dincolo de orice îndoială faptul că un conducător de parchet cunoaște mai bine decât conducătorul unui parchet ierarhic superior activitatea de zi cu zi a procurorului, performanțele profesionale, deficiențele și contextul în care s-au produs. Interesul legitim al procurorului este ca activitatea sa să fie apreciată pe cât posibil de cel care are atributul de a-i verifica nemărginit activitatea, de a-i verifica soluțiile și măsurile dispuse, prezența la program, calitatea expunerilor în diverse documente de pregătire profesională, etc.

Nu pot fi primite nici aserțiunile recurentului referitoare la așa-zisa situație de excepție reglementată de norma constatată ca nelegală de către prima instanță. Dimpotrivă, legiuitorul nu a exclus posibilitatea ca la unele unități de parchet sau la unele instanțe să fie doar câțiva magistrați. Tocmai de aceea nu a impus că toți membrii comisiilor de evaluare să fie din aceeași instituție judiciară, lăsând deplină libertate legiuitorului secundar în a stabili din ce instanțe, respectiv unități de parchet să facă parte ceilalți doi membri ai comisiilor de evaluare.

În concluzie, intimata-reclamantă a solicitat să se constate că prima instanță nu a aplicat greșit art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, așa încât sentința nu poate fi casată pentru motivul prevăzut de art. 408 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului declarat în cauză

Examinând sentința recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele și lucrările dosarului și de dispozițiile legale aplicabile, constată că recursul este nefondat, potrivit considerentelor ce vor fi expuse în continuare.

Litigiul dedus judecății vizează controlul de legalitate, în condițiile art. 1 și art. 8 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, asupra dispozițiilor art. 25 alin. (9) din Regulamentul privind evaluarea activității profesionale a judecătorilor și procurorilor, aprobat prin Hotărârea CSM nr. 676/2007, astfel cum a fost modificată prin Hotărârea CSM nr. 837/2010.

Acest text normativ prevede că "La instanțele sau parchetele la care în schema de personal este prevăzut un număr mai mic de 10 judecători, respectiv procurori, evaluarea se face de comisia constituită la instanța ierarhic superioară sau, după caz, la parchetul ierarhic superior".

Din analiza normelor art. 39 din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor, republicată (forma în vigoare la 29.11.2007, dar și la 22.10.2010), prima instanță a reținut, în primul rând, faptul că legiuitorul a prevăzut componența comisiilor de evaluare a judecătorilor și procurorilor, fără a fi instituită vreo derogare în funcție de numărul de judecători sau procurori existent în schema de personal sau, după caz, care funcționează în cadrul instanței sau parchetului.

În al doilea rând, s-a reținut că prin alin. (6) al art. 39 din Legea nr. 303/2004 s-a prevăzut dreptul Consiliului Superior al Magistraturii de a aproba prin hotărâre regulamentul privind evaluarea activității profesionale a judecătorilor și procurorilor.

În opinia primei instanțe, Regulamentul aprobat prin Hotărârea CSM nr. 676/2007 prezintă natura juridică a unui act normativ dat în executarea legii, astfel că, în contextul art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă privind elaborarea actelor normative, acesta trebuie să respecte limitele și normele care îl ordonă. Altfel spus, regulamentul privind evaluarea activității profesionale a judecătorilor și procurorilor nu poate nici să deroge de la legislația primară pentru diverse situații particulare pretins neavute în vedere de legiuitor, nici să o modifice și nici să o interpreteze într-o manieră care să contravină acesteia.

În continuarea expunerii, prima instanță a analizat dacă o comisie de evaluare constituită la nivelul instanței ierarhic superioare sau parchetului ierarhic superior, aprobată prin hotărâre a CSM, se încadrează în dispozițiile art. 39 alin. (3) din Legea nr. 303/2004, pentru a evalua activitatea judecătorilor și procurorilor ce funcționează la instanța ierarhic inferioară.

Concluzia instanței a fost în sensul că o astfel de comisie nu satisface exigențele art. 39 alin. (3) din Legea nr. 303/2004, întrucât legiuitorul a făcut referire la "președintele instanței sau, după caz, conducătorul parchetului (...), aceștia trebuind să intre în alcătuirea respectivei comisii de evaluare. Ceea ce s-a avut în vedere a fost președintele instanței sau conducătorul parchetului în care funcționează cel evaluat.

Această interpretare este susținută și de ansamblul detalierii existenței în art. 39 alin. (3) din Legea nr. 303/2004, unde raportarea se face la structura organizatorică în care funcționează cel evaluat, iar nu la cea ierarhic superioară.

Pe cale de consecință, prima instanță a constatat că o reglementare precum cea existentă la art. 25 alin. (9) din Regulamentul aprobat prin Hotărârea CSM nr. 676/2007 vine în contradicție cu art. 39 alin. (3) din Legea nr. 303/2044, întrucât în compunerea acelei comisii de evaluare nu se regăsește președintele instanței respective sau, după caz, prim-procurorul parchetului respectiv, astfel că textul din norma secundară dată în executarea legii nu respectă limitele acesteia.

Hotărârea primei instanțe a fost criticată de pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, care a susținut că dispozițiile art. 25 alin. (9) din Regulament nu contravin legii, ci au fost adoptate tocmai în aplicarea acesteia, ținând seama de o serie de condiții obiective, și anume personal insuficient pentru a constitui comisii de evaluare la nivelul anumitor instanțe și parchete.

Recurentul apreciază că, în aplicarea legii, legiuitorul secundar poate da soluții nuanțate sau chiar contrare acelor destinatari care nu se află în ipoteza tipică, generală a normelor primare.

Recurentul admite că prin norma de drept secundară este reglementată o situație de excepție în privința componenței comisiilor de evaluare, determinată de condiții obiective, însă consideră că soluția este una salutară, menită să evite lacunele legislative și să ocrotească dreptul magistraților la evaluare.

Prin urmare, este esențial de stabilit dacă prin această derogare de la soluția legislativă cuprinsă în reglementarea-cadru în materie au fost respectate normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, cu referire specială la prevederile art. 4 din Legea nr. 24/2000, cu modificările ulterioare.

Acest text de lege, având denumirea marginală "Ierarhia actelor normative" prevede că:

"(1) Actele normative se elaborează în funcție de ierarhia lor, de categoria acestora și de autoritatea publică competentă să le adopte. (2) Categoria de acte normative și normele de competență privind adoptarea acestora sunt stabilite prin Constituția României, republicată, și prin celelalte legi. (3) Actele normative date în executarea legilor, ordonanțelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele și potrivit normelor care le ordonă".

Ținând seama de natura juridică a Regulamentului aprobat prin Hotărârea CSM nr. 676/2007, aceea de act normativ dat în executarea legii, în mod corect prima instanță a apreciat că acesta trebuie să respecte limitele și normele care îl ordonă, respectiv art. 39 din Legea nr. 303/2004, republicată.

Prin alin. (9) al art. 39 a fost reglementată componența comisiilor de evaluare a judecătorilor și procurorilor, în alcătuirea acestora intrând "președintele instanței sau, după caz, conducătorul parchetului (...) precum și (...) 2 judecători sau procurori desemnați de colegiul de conducere".

Din redactarea textului menționat se observă că acesta nu conține nicio derogare circumstanțiată la o situație anume determinată, cum ar fi situația instanțelor sau parchetelor la care în schema de personal este prevăzut un număr mai mic de 10 judecători, respectiv procurori.

În aceste condiții, ținând seama de exigențele impuse de art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, în mod just prima instanță a considerat că legislația secundară, în speță, Regulamentul aprobat prin Hotărârea CSM nr. 676/2007, nu poate nici să deroge pentru diverse situații particulare pretins neavute în vedere de legislația primară, nici să o modifice și nici să o interpreteze de o manieră care să contravină dispozițiilor acesteia.

Contrar susținerilor recurentului, se observă că prin adoptarea art. 29 alin. (5) din Regulament nu a fost dezvoltată sau detaliată soluția legislativă prevăzută la art. 39 alin. (3) din Legea nr. 303/2004, ci au fost instituite norme diferite față de aceasta, circumstanțiate la situația instanțelor sau parchetelor la care în schema de personal este prevăzut un număr mai mic de 10 judecători, respectiv procurori, încălcându-se astfel principiul ierarhiei actelor normative.

Referitor la susținerile recurentului potrivit cărora, actele administrative trebuie să fie în concordanță cu actul normativ superior dar și cu realitatea în care se aplică, în mod corect prima instanță a reamintit dispozițiile art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, statuând că "în reflectarea realității avute în vedere la momentul reglementării, emitentul normei secundare nu poate depăși limitele celei primare care o ordonă".

În acord cu prima instanță, se constată că intimata-reclamantă are calitatea de persoană vătămată în accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, în condițiile în care își desfășoară activitatea de procuror în cadrul unui parchet la care în schema de personal sunt prevăzuți mai puțin de 10 procurori, iar dreptul său recunoscut de lege este acela de a fi evaluată de o comisie din care să facă parte conducătorul parchetului în care funcționează.

Experiența profesională superioară a membrilor comisiei de evaluare de la parchetul ierarhic superior și principiul subordonării ierarhice nu au relevanță din perspectiva analizată, atât timp cât voința legiuitorului a fost ca în componența comisiei de evaluare să se regăsească și conducătorul parchetului în care funcționează persoana evaluată, acesta fiind în măsură să cunoască cel mai bine eficiența și calitatea activității acesteia.

În concluzie, pentru considerentele expuse, Înalta Curte constată că sunt neîntemeiate criticile recurentului subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. și urmează să dispună, cu majoritate, în temeiul art. 496 din acest act normativ, respingerea recursului, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Cu majoritate:

Respinge recursul declarat de pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii împotriva Sentinței civile nr. 2141 din 3 iulie 2014 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 3 octombrie 2017.

Procesat de GGC - CL