ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5847/2019

Obiectul litigiului dedus judecății Prin cererea înregistrată la data de 12 decembrie 2014, reclamantul A. a solicitat instanței, în contradictoriu cu pârâta AUTORITATEA DE SUPRAVEGHERE FINANCIARĂ: - anularea Deciziei Autorității de Supraveghere Financiară nr. 136 din data de 16.04.2014, prin care reclamantul a fost sancționat cu amendă în cuantum de 20.000 RON; și - anularea Deciziei Autorității de Supraveghere Financiară nr. 868 din data de 28.07.2014, prin care ASF a respins plângerea prealabilă împotriva Deciziei Inițiale.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 2022 din 08 iulie 2015, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis în parte acțiunea în contencios administrativ și fiscal formulată de reclamantul A., cetățean austriac, în contradictoriu cu pârâta AUTORITATEA DE SUPRAVEGHERE FINANCIARĂ, având ca obiect "anulare act administrativ". A dispus anularea Deciziei nr. 136/16.04.2014 adoptată de pârâta ASF și a respins ca inadmisibilă cererea de anulare a Deciziei nr. 868/28.07.2014, de soluționare a contestației.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței nr. 2022 din 08 iulie 2015 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară solicitând admiterea recursului și casarea hotărârii recurate, iar în urma rejudecării pe fond să se respingă în tot acțiunea reclamantului, ca neîntemeiată. În drept, recurenta-pârâtă Autoritatea de Supraveghere Financiară a indicat ca temei de drept motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. În susținerea cererii de recurs, acesta a dezvoltat următoarele critici: În procesul-verbal de control s-a consemnat în mod neechivoc faptul că societatea nu aplică normele aprobate în 2009, aplicând-se procedurile grupului neaprobate de către structurile de conducere ale societății. Astfel, consideră eronată susținerea reclamantului, reținută de instanța de fond, conform căreia politicile de risc și ghidurile puse la dispoziție de Divizia de management al riscurilor din cadrul grupului VIG nu au fost implementate ci au transmise ca proiect, spre informare, analiză și testare în vederea evaluării ulterioare a viitoarelor proceduri în materie ale grupului, urmare a Directivei Solvabilitate II (2009/138/CE). Totodată, instanța de fond a reținut că pârâta nu a probat contrariul cu privire la aplicarea politicilor grupului. Contrar celor reținute de instanța de fond, susține că în procesul-verbal de control, la care societatea nu a formulat obiecțiuni, s-a precizat faptul că "prin Circulara nr. 50/25.06.2012 a Președintelui B. s-a solicitat directorilor diviziilor și managerilor departamentelor independente care conduc activitatea structurilor organizatorice din cadrul societății să emită proceduri de control pentru riscurile prezentate în Matricea de Risc și Control. Acest instrument se regăsea doar în politica de risc VIG, nu și în normele interne ale B. din 2009. Totodată, în cadrul societății "au fost adaptate procedurile de control intern pentru a asigura cadrul operațional necesar funcționării sistemului de raportare și control al riscurilor, conform politicii de risc al Grupului (politică de risc care se aplica din 2012, fără vreo decizie de aprobare internă). Astfel, în normele metodologice privind sistemul de control intern, aprobate prin Decizia Președintelui B. nr. 384/19.06.2012, a fost prevăzută obligația ca responsabilii de risc și/sau control să comunice semestrial conducătorului sistemului de control intern riscurile noi care apar, pentru a fi incluse în matricea de risc și control, precum și controalele inițiate pentru noile riscuri si eficienta acestor controale. În concluzie, societatea B. aplica încă din anul 2012 o politică de risc care nu era aprobată/adoptată la nivel intern de conducerea societății (astfel cum recunoaște și reclamantul). Așa cum s-au prezentat echipei de control, instrumentele de monitorizare ale riscurilor utilizate erau cele prevăzute de politica de risc VIG, fiind prezentată echipei de control inclusiv Matricea de Risc și Control întocmită conform acestei politici ca fiind activitatea de management al riscurilor la acea dată. Deși această politică era aplicată la nivelul sistemului de management al riscului, nu exista nicio aprobare sau decizie emisă în acest sens. În plus, deși reclamantul menționează că această politică nu se aplica la acea data și nici la data cererii de anulare a deciziei, a permis adaptarea procedurilor de control intern la prevederile acesteia (procedura de control intern aprobată prin Decizia 384/19.06.2012), dar nu a adaptat și procedurile de management al riscului în același sens. Toate raportările interne se desfășurau conform acestei politici, dovada fiind Circulara 50/25.06.2012 transmisă directorilor diviziilor și managerilor departamentelor de completare a Matricei de Risc și Control Instanța de fond a reținut în mod eronat faptul ca aceste constatări nu se regăsesc în procesul-verbal de control, deși la pag. 12 din acesta s-a consemnat rezultatul evaluării procedurilor privind soluționarea daunelor interne puse la dispoziție de societate. În continuare, echipa de control a prezentat deficiențele rezultate în urma analizării bazei de date aferente dosarelor de daună și a verificărilor prin sondaj a acestora care probează în concret efectele nedeținerii unei proceduri adecvate care să asigure o funcționare corespunzătoare a sistemului de control intern (pag. 12-13 din procesul-verbal de control). Art. 3 din Norma aprobată prin Ordinul C.S.A. nr. 3019/2003 privind metodologia de calcul și evidență a rezervelor tehnice minimale pentru activitatea de asigurări generale prevede în mod clar faptul că la momentul avizării asigurătorul are obligația constituirii unei rezerve de daune pe baza estimării cheltuitelor previzibile a fi plătite pentru dauna respectivă. Rezerva de daune avizate are rolul unui provizion care să reflecte în contabilitatea asigurătorului potențiala obligație de plată pe care o are către persoana păgubită. Rezerva (provizionul) se actualizează pe parcursul instrumentării dosarului de daună astfel încât, în funcție de datele disponibile aceasta să reflecte îi mod adecvat sumele care trebuie plătite de asigurător. Rezerva de daună reprezintă o obligație a asigurătorului, pentru care acesta trebuie să asigure fonduri bănești în vederea stingerii obligațiilor sale. Prin subevaluarea obligațiilor, asigurătorul nu va putea asigura fondurile necesare stingerii/plătii acestora, fapt ce conduce la neplata corespunzătoare a despăgubirilor, la nemulțumirea persoanelor păgubite și implicit la creșterea numărului de reclamații la adresa asigurătorului. Rolul constituirii rezervei de daune este acela de a se stabili, la momentul avizării (notificării producerii evenimentului asigurat și efectuării constatării avariilor), valoarea despăgubirii care se va acorda persoanei păgubite. În acest sens, în cazul asigurărilor auto (RCA și CASCO) asigurătorii au la dispoziție cataloage de specialitate, programe informatice (ex. Eurotax, Audatex, DAT) folosite și de majoritatea unităților reparatoare, care permit o stabilire/calculare a despăgubirilor ce trebuie acordate/plătite persoanelor păgubite. Astfel asigurătorul trebuie să estimeze/calculeze o valoare a rezervei de daună care să fie suficientă pentru plata despăgubirii/facturii către persoana păgubită/unitatea reparatoare. Instanța de fond retine în mod eronat faptul că la momentul avizării daunei nu este posibil calculul rezervei deși la pag. 12 din procesul-verbal de control se subliniază faptul ca "Rezerva de daună nu se actualizează de către inspectorul lichidator atunci când se evaluează paguba (la data constatării pagubelor), acest lucru conducând la neconstituirea rezervei de daune atât la momentul avizării dosarului de daună cât și la nivelul pagubei efective (ca urmare a constatării și/sau reconstatării)", fiind indicate rezultatele analizei prin sondaj dosarelor de daună care confirmă constarea de fapt. În cadrul deciziei de sancționare s-a arătat că nu a fost îndeplinită de către conducere societății obligația de a asigura funcționarea corespunzătoare a sistemului de control intern și datorită faptului că nu este descris în mod detaliat procesul intern legat de respingerea/prescrierea dosarelor de daune. Nedescrierea în mod detaliat a modalităților/atribuțiilor privind respingerea/prescrierea dosarelor de daună, adică lipsa unei proceduri sau a unor instrucțiuni de lucru în care să fie specificat cine, când și în ce condiții poate să respingă/prescrie un dosar de daună a condus la plata unor dosare de daună care nu aveau rezerva constituită, reintroducerea în rezerva de daună a unor dosare care nu trebuiau scoase din aceasta, fapte ce au condus la denaturarea cuantumului obligațiilor potențiale de plată raportate de societate. Astfel, s-a probat în fapt rezultatul neasigurării funcționării corespunzătoare a sistemului de control intern. În procesul-verbal de control au fost prezentate numeroase disfuncționalități în ceea ce privește modul de instrumentare a dosarelor de daună, fapt care probează împrejurarea că în cadrul societății sistemul de control intern nu funcționează corespunzător, obligație a cărei asigurare intră în responsabilitatea conducerii societății și implicit a reclamantului. Așa cum rezultă din procesul-verbal de control cât și din cuprinsul deciziei de sancționare (pct. 3) disfuncționalitățile constatate sunt numeroase și cu implicații semnificative în activitatea de gestionare a dosarelor de daună. În plus, chiar în cadrul argumentelor prezentate de reclamant în susținerea cererii sale, acesta menționează faptul că societatea a fost în imposibilitatea constituirii rezervei de daună la momentul avizării din cauza unor "întârzieri în transmiterea poliței de asigurare și implicit a operării acesteia în sistemul informatic, neconcordanțe între datele comunicate prin call-center și datele din sistemul informatic". Deschiderea cu întârziere a dosarelor de daună, cauzată de neidentificarea polițelor de asigurare la momentul avizării în sistemul tehnic, subliniază faptul că există deficiențe în ceea ce privește gestionarea polițelor de asigurare, cu implicații asupra beneficiarilor contractelor de asigurare. Lipsa poliței de asigurare din sistemul tehnic implică, așa cum menționează și reclamantul, faptul ca nu se poate deschide/aloca un număr de dosar de daună pentru evenimentul rutier, conducând automat la imposibilitatea ca persoana păgubită să își repare autovehiculul într-un timp cât mai scurt, fapt ce produce încă un disconfort, suplimentar disconfortului generat de perioada în care persoana păgubită nu poate dispune de autovehicul pe timpul alocat reparației. Astfel, disfuncționalitățile constatate asupra activității de administrare a daunelor, una din activitățile de bază ale unui asigurător, cu impact direct asupra beneficiarilor despăgubirilor nu pot fi considerate ca fiind nesemnificative din perspectiva sistemului de control intern al societății. În ceea ce privește răspunderea reclamantului, precizează că potrivit art. 2 alin. (1) lit. a) pct. 11 și 11 1 din Legea 32/2000, acesta avea calitatea de persoană semnificativă/conducător executiv însărcinat să conducă și să coordoneze activitatea zilnică, precum și învestit cu competenta de a angaja răspunderea asigurătorului. Acceptarea acestei poziții în cadrul asigurătorului presupune și asumarea răspunderii în directă relație cu aceasta. În ceea ce privește sistemul de control intern, art. 36 din Normele puse în aplicare prin Ordinul nr. 18/2009 reglementează în mod expres răspunderea reclamantului, ca membru al conducerii executive, pentru faptele constatate. Precizează și că având în vedere atribuțiile și competențele sale stabilite prin Legea nr. 32/2000 a elaborat Normele privind procedura de soluționare a petițiilor referitoare la activitatea asigurătorilor și intermediarilor în asigurări puse în aplicare prin Ordinul nr. 11/2012. Normele puse în aplicare prin Ordinul nr. 11/2012 se circumscriu domeniului de aplicabilitate definit de legislația primară centru un act administrativ cu caracter normativ emis de C.S.A. (actuala A.S.F.). Sancționarea reclamantului s-a făcut pentru săvârșirea faptei prevăzute de art. 39 alin. (2) lit. a) din Lege nr. 32/2000, anume "nerespectarea, în orice mod, a normelor adoptate conform art. 8 alin. (1)...", respectiv nerespectarea art. 3 lit. d), e) și f) din Normele puse în aplicare prin Ordinul nr. 11/2012, emise în aplicarea legii. În concluzie solicită admiterea recursului, casarea sentinței și respingerea ca neîntemeiată a cererii reclamantului.

Apărarea formulată în cauză Intimatul-reclamant A. nu a formulat întâmpinare în cauză.

Procedura de soluționare a recursului Prin rezoluția din 31 octombrie 2018, Înalta Curte a stabilit termenul pentru judecata pe fond a recursului, constatând că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigențelor dispozițiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., față de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal. II. Soluția instanței de recurs Analizând recursul formulat în cauză de pârât prin prisma motivelor invocate raportat la considerentele sentinței recurate și actele și lucrările dosarului se reține că recursul este nefondat pentru următoarele considerente: Așa cum a reținut și instanța, Înalta Curte are în vedere că obiectul litigiului îl constituie Decizia ASF 136/16.04.2014 prin care s-a dispus sancționarea intimatului reclamant, ca persoană semnificativă/vicepreședinte directorat al B., cu amendă în cuantum de 20.000 de RON în temeiul disp. art. 39 alin. (3) lit. c) din Legea nr. 32/2000, pentru săvârșirea contravenției prevăzute de art. 39 alin. (2) lit. a) din același act normativ, pentru încălcarea prevederilor art. 2, art. 3 lit. b), c) și e), art. 36 alin. (1) și alin. (2) lit. c) și e) din Normele privind principiile de organizare a unui sistem de control intern și management al riscurilor, precum și organizarea și desfășurarea activității de audit intern la asigurători/reasiguratori, puse în aplicare prin Ordinul nr. 18/2009, cu modificările și completările ulterioare. În primul rând instanța de recurs reamintește că potrivit art. 483 alin. (3) C. proc. civ. scopul recursului, cale de atac extraordinară și nedevolutivă este examinarea conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile, acesta exercitându-se numai pentru motive de nelegalitate expres și limitativ prevăzute de lege (art. 488 alin. (1) C. proc. civ.). Cu alte cuvinte, stabilirea situației de fapt din speța dedusă judecății reprezintă atributul exclusiv al instanței de fond, ce nu este supus în mod direct controlului judiciar exercitat de instanța de recurs. Astfel, nu pot fi avute în vedere argumentele aduse de reclamantă în debutul cererii sale de recurs relativ la faptul că societatea B. a aplicat încă din anul 2012 o politică de risc care nu era aprobată/adoptată la nivel intern de conducerea societății în condițiile în care instanța de fond, urmare a analizei probelor administrate, a reținut că politicile de risc și ghidurile puse la dispoziție de Divizia de management a riscurilor din cadrul grupului VIG, despre care se de susține de recurentă că au fost aplicate de B., au fost în fapt transmise spre informare, analiză și testare, nefiind în mod efectiv implementate. Aceste aspecte, reținute de instanța de fond relativ la starea de fapt existentă în speță, nu pot fi analizate prin prisma motivelor de recurs expres și limitativ reglementate de art. 488 alin. (1) C. proc. civ. Referitor la caracterul inadecvat al procedurilor privind soluționarea dosarelor de daună, pentru care s-a antrenat răspunderea intimatului reclamant săvârșirea contravenției prevăzute de art. 39 alin. (2) lit. a) Legea nr. 32/2000 cu referire la prevederile art. 3 lit. b), c) și e) raportat la art. 36 alin. (1) Normele privind principiile de organizare a unui sistem de control intern și management al riscurilor, precum și organizarea și desfășurarea activității de audit intern la asigurători/reasiguratori, puse în aplicare prin Ordinul nr. 18/2009 se reține că instanța de fond a făcut o corectă interpretare și aplicare a acestor dispoziții legale și normative în speța dedusă judecății. În acest sens și instanța de recurs reține ca relevante dispozițiile art. 3 alin. (2) și (3) din Ordinul nr. 3109/2003 pentru punerea în aplicare a Normelor privind metodologia de calcul și evidență a rezervelor tehnice minimale pentru activități generale potrivit cărora această rezervă nu poate fi determinată decât ulterior calculării sale potrivit criteriilor date de aceste dispoziții normative, ceea ce presupune inițial determinarea factorilor în raport de care se face calculul rezervei. Astfel rezerva de daună nu se poate constitui concomitent avizării daunei prin call-center sau efectuării reconstatării. Este de precizat și că este imputat la acest punct intimatului reclamant o deficiență sistemică, rezultând din procedura internă a societății privind daunele, astfel că diversele deficiențe invocate de recurenta pârâtă prin motivele de recurs, ce țin de aplicarea procedurii în anumite situații concrete nu poate conduce la o altă concluzie decât cea reținută de instanța de fond. De altfel, distinct de caracterul inadecvat al procedurilor privind soluționarea dosarelor de daună s-au reținut în sarcina intimatului reclamant erori operaționale, atât din partea angajaților societății cât și în ceea ce privește funcționarea aplicațiilor IT, în aplicarea reglementărilor legale în vigoare și a propriilor proceduri ți instrucțiuni de lucru privind constatarea, evaluarea și lichidarea daunelor privind asigurarea obligatorie de răspundere civilă. Or, potrivit art. 36 alin. (1) Normele puse în aplicare prin Ordinul nr. 18/2009: "Conducerea executivă a asigurătorului/reasigurătorului are responsabilități pe linia monitorizării funcționării adecvate și eficiente a sistemului de control intern." Astfel, existența unor deficiențe în activitatea angajaților societății sau în ceea ce privește funcționarea aplicațiilor IT, poate constitui doar un indiciu în sensul că persoanele din conducerea executivă a asigurătorului/reasigurătorului nu și-a îndeplinit în mod adecvat atribuția de monitorizare a funcționării sistemului de control intern însă nu poate dovedi în sine fapt imputată intimatului reclamant. Cu alte cuvinte, ceea ce era necesar a se analiza și eventual reține în sarcina intimatului reclamant sub aspectul faptei imputate îl constituia modul în care acesta și-a exercitat atribuția de monitorizare a funcționării sistemului de control intern, existența unor deficiențe în activitatea angajaților societății sau în ceea ce privește funcționarea aplicațiilor IT, neputând conduce în mod nemijlocit la concluzia că intimatul reclamant nu și-a exercitat în mod corespunzător funcția proprie, respectiv aceea de a verifica funcționarea sistemului de control intern al societății. Relevante în acest sens sunt și dispozițiile alin. (2) lit. c) și e) al art. 36 Normele puse în aplicare prin Ordinul nr. 18/2009 din care rezultă că atribuțiile intimatului reclamant, ce făcea parte din conducerea executivă a societății, erau acelea de a monitoriza dacă responsabilitățile delegate conducerii operative cu privire la stabilirea politicilor și procedurilor de control intern sunt îndeplinite în mod corespunzător; de a urmări dacă personalul societății își cunoaște rolul și propriile responsabilități, distincte de atribuțiile angajaților în activitatea cărora s-au depistat deficiențe, nedovedindu-se că aceste deficiențe sunt consecința neîndeplinirii de către intimatul reclamant a atribuțiilor proprii. Relativ la deficiențele constatate în activitatea de soluționare a petițiilor așa cum a arătat și instanța de fond, și instanța de recurs reține că sancționarea reclamantului s-a făcut potrivit 39 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 32/2000 potrivit căruia "constituie contravenție nerespectarea, în orice mod, a normelor adoptate conform art. 8 alin. (1)...". Potrivit art. 8 alin. (1) din Legea nr. 32/2000: "Comisia de Supraveghere a Asigurărilor adoptă norme în aplicarea prevederilor prezentei legi, precum și norme prudențiale specifice, conform practicilor în asigurări. Or, activitatea de soluționare a petițiilor reglementată prin Ordinul nr. 11/2012 nu se subsumează obiectului de reglementare al Legii nr. 32/2000, care nu cuprinde referiri la modul de soluționare a petițiilor. De asemenea Înalta Curte reține că prin sintagma "norme prudențiale" sunt desemnate în accepțiunea comună norme de reducere a expunerii la risc, de constituire a unor resurse de acoperire a pierderilor rezultate din realizarea riscurilor sau măsuri de limitare a efectelor negative ale înfăptuirii riscurilor. Activitatea de soluționare a petițiilor în mod evident excede acestui domeniu, nefiind în directă legătură cu riscul activității de asigurare/reasigurare, resursele afectate acoperirii pierderilor rezultate din realizarea riscurilor sau modalitățile în care riscul activității fiind produs se limitează efectul acestuia. Având în vedere aceste considerente, apreciind că, în raport de criticile invocate nu este incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., se va respinge recursul declarat ca nefondat, în baza prevederilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004.