ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 423/2020

Ședința publică din data de 29 ianuarie 2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 09 mai 2016, pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta Societatea A. S.A., în contradictoriu cu pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate, a solicitat:

(i) anularea Notificării nr. x/28.01.2016, prin care pârâta a comunicat reclamantei datele în vederea stabilirii, declarării și achitării contribuției clawback aferentă trimestrului IV al anului 2015;

(ii) anularea Adresei nr. x/22.02.2016, prin care pârâta a răspuns contestației administrative formulate de reclamantă;

(iii) obligarea pârâtei la comunicarea valorii consumului de medicamente suportate din Fondul Național Unic de Asigurări Sociale de Sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății, consum aferent vânzărilor reclamantei.

Prin sentința civilă nr. 4143 din 20 decembrie 2016, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea formulată de reclamanta Societatea A. S.A., în contradictoriu cu pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței civile nr. 4143 din 20 decembrie 2016, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamanta Societatea A. S.A., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată.

În motivarea recursului, reclamanta a susținut că instanța de fond a respins în mod greșit motivul de nelegalitate privind nemotivarea notificării contestate. A arătat, contrar argumentelor instanței de fond, că în cauză nu se contestă sistemul de raportare stabilit prin lege, ci faptul că intimata-pârâtă nu permite accesul plătitorului contribuției la modalitatea în care se construiește valoarea consumului de medicamente într-un trimestru.

Reclamanta, în calitate de deținător al unei autorizații de punere pe piață, nu vinde medicamente direct către pacienți, ci către distribuitori, aceștia din urmă revânzând medicamentele către farmacii sau spitale, care le pun la dispoziția pacienților. Pe acest lanț de distribuție se acumulează stocuri de medicamente, producătorii neputând cunoaște momentul în care medicamentul vândut către primul distribuitor a fost pus la dispoziția pacientului.

Plătitorii contribuției primesc de la CNAS un set minimal de informații, care nu le oferă niciun mijloc de control asupra corectitudinii calculării taxei. Deși notificarea este motivată în drept, ea nu este motivată și în fapt, din datele cuprinse în notificare și din înscrisurile depuse la dosarul cauzei de intimată, rezultând lipsa documentelor primare care au condus la rezultatul valorii consumului indicat în notificare, respectiv la valoarea procentului "p".

A arătat recurenta-reclamantă că intimata CNAS deține toate informațiile necesare pentru a oferi plătitorilor contribuției informații complete și transparente asupra bazei de calcul a contribuției, având în vedere raportările pe care farmaciile, unitățile sanitare cu paturi și centrele de dializă le realizează lunar. Totodată, recurenta-reclamantă a susținut că nu solicită comunicarea datelor de consum aferente tuturor deținătorilor de APP, ci doar cele care o privesc, întrucât, în lipsa acestor date, nu poate verifica raționamentul intimatei-pârâte la emiterea notificării, ceea ce reprezintă un motiv de anulare a actului administrativ.

Printr-o altă critică, recurenta-reclamantă a susținut că prima instanță a respins în mod greșit motivul de nelegalitate referitor la modul de stabilire de către intimata-pârâtă a bazei de calcul a contribuției clawback, prin raportare la valoarea de compensare a medicamentelor, iar nu la valoarea vânzărilor plătitorului contribuției.

A apreciat recurenta-reclamantă că acest mod de calcul încalcă atât prevederile O.U.G. nr. 77/2011, cât și principiul constituțional al justei așezări a sarcinilor fiscale, contribuția nefiind așezată asupra unei baze de impunere care să fie raportată numai la veniturile contribuabilului, ci și la veniturile altor entități aflate în lanțul de comercializare a medicamentelor (farmacii și distribuitori).

Contribuția este calculată în mod greșit asupra valorii de compensare, care include atât prețul medicamentului, cât și toate adaosurile distribuitorilor. Din cuprinsul dispozițiilor O.U.G. nr. 77/2011 rezultă că valoarea consumului de medicamente aferent vânzărilor fiecărui plătitor de contribuție este diferită de valoarea de compensare a medicamentelor (valoarea suportată din FNUASS). Interpretarea corectă a dispozițiilor art. 5 alin. (3) din O.U.G. nr. 77/2011, în raport de forma reglementară anterioară și de regulile de interpretare sistematică și teleologică a textului actului normativ, conduce la concluzia că taxa se calculează în raport de valoarea vânzărilor pe care fiecare plătitor le realizează, iar nu de valoarea suportată din FNUASS.

Interpretarea eronată a textului de lege de către intimata-pârâtă contravine principiului justei așezări a sarcinilor fiscale, prevăzut de art. 56 alin. (2) din Constituție, dar și principiului certitudinii impunerii, prevăzut de art. 3 din Codul fiscal, sens în care recurenta-reclamantă a indicat decizii de practică judiciară ale Înaltei Curți și Curții Constituționale.

A arătat recurenta că O.U.G. nr. 77/2011 instituie o contribuție specială, impusă doar anumitor persoane, respectiv deținătorii de APP, stabilită de CNAS nu doar în funcție de veniturile obținute de acestea, ci și în funcție de veniturile altor persoane (distribuitori și farmacii), astfel încât, deși distribuitorii și farmaciile au certitudinea decontării serviciilor lor în legătură cu aceste medicamente, ei nu plătesc nicio contribuție, sarcina fiscală fiind preluată de deținătorii de APP.

Prin modalitatea de calcul a contribuției trimestriale, respectiv prin suportarea de către deținătorii de APP a unei sarcini fiscale determinată de venitul altor entități fiscale, intimata-pârâtă CNAS nesocotește principiile echității, proporționalității, rezonabilității și nediscriminării, incidente în materie fiscală.

Specificul relațiilor comerciale de pe lanțul de distribuție arată că farmaciile și distribuitorii primesc direct compensările de la stat, iar deținătorii de APP nu au relații juridice directe cu casele de asigurări. Ca o consecință a acestui specific, recurenta-reclamantă a învederat că deținătorul de APP plătește contribuția, indiferent dacă dorește ca medicamentele sale să fie compensate sau nu, întrucât reclamanta vinde atât medicamente care figurează pe lista de compensare, cât și medicamente care nu figurează pe această listă, dar care îi sunt comunicate spre plata contribuției clawback, pentru că au fost decontate în spitale. Întrucât deținătorii de APP nu încheie niciun contract cu CNAS, această autoritate nu decontează valoarea compensată din prețul medicamentelor către deținătorii de APP, ci către farmacii și spitale, deținătorul de APP neavând vreun control asupra mecanismului de decontare.

Totodată, a arătat reclamanată că distribuitorii și farmaciile nu sunt simpli interpuși în lanțul de distribuție, ci urmăresc propriile avantaje comerciale, astfel încât medicamentele achiziționate de la deținătorul de APP intră în proprietatea lor, având dreptul absolut de a le revinde fără vreo implicare din partea producătorului. Deținătorii de APP vând medicamentele en gros către distribuitori, fără a avea certitudinea încasării prețului medicamentelor, depinzând de plățile făcute de distribuitori, independent de măsura în care casele de asigurări de sănătate achită sumele facturate către farmacii/spitale. În concluzie, farmaciile și distribuitorii se bucură de avantajul încasării de la casele de asigurări de sănptate a contravalorii medicamentelor, avantaj care nu este acordat și deținătorilor de APP.

A mai susținut reclamanta că deținătorii de APP nu au posibilitatea de a influența adaosurile comerciale aplicate ulterior de distribuitori și farmacii, astfel încât să stabilească prețul final al medicamentului, pentru a acoperi povara fiscală a contribuției clawback.

Chiar în ipoteza în care s-ar accepta posibilitatea stabilirii unui impozit sau a unei contribuții care să privească activitatea sau veniturile unor terți, recurenta-reclamantă apreciază că această obligație are un caracter neproporțional, prin modul de calcul al taxei, în raport de adaosurile comerciale, putându-se adăuga până la 41% la prețul de producător al medicamentelor compensate.

Ca o ultimă critică de nelegalitate, recurenta-reclamantă a criticat respingerea, de către instanța de fond, a argumentelor referitoare la includerea în baza de calcul a taxei a valorii de compensare a numeroase medicamente, care nu puteau fi puse pe piață în perioada de referință. În lista medicamentelor pentru care se datorează contribuție trimestrială se regăsesc medicamente pentru care reclamanta nu este deținător de APP sau reprezentant legal al acestuia. Concret, notificarea emisă de intimata-pârâtă CNAS cuprinde medicamente care nu mai au autorizație de punere pe piață valabilă, astfel încât CNAS nu a avut un temei legal pentru a comunica valoarea consumului acestor medicamente.

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 25 iulie 2017, intimata-pârâtă Casa Națională de Asigurări de Sănătate a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta Societatea A. S.A. este nefondat, pentru următoarele considerente:

Pentru a răspunde criticilor de nelegalitate formulate de recurenta-reclamantă cu privire la sentința atacată, Înalta Curte reține că acestea pot fi sintetizate după cum urmează:

- critici referitoare la nereținerea de către instanță a nemotivării notificării prin care intimata-pârâtă a comunicat datele necesare calculării contribuției clawback aferentă trimestrului IV 2015;

- critici referitoare la confirmarea legalității modului de stabilire de către intimată a bazei de calcul a contribuției clawback, prin raportare la valoarea de compensare a medicamentelor, iar nu la valoarea vânzărilor plătitorului contribuției;

- critici referitoare la înlăturarea motivului de nelegalitate privitor la includerea în baza de calcul a contribuției a unor medicamente pentru care reclamanta nu deținea autorizație de punere pe piață.

II.1. Înalta Curte va respinge, ca nefondate, criticile prin care se reiterează nemotivarea actului administrativ, respectiv nerespectarea cerinței transparenței.

Din cuprinsul Notificării nr. P/603 din 28.01.2016 rezultă că autoritatea intimată-pârâtă a comunicat recurentei-reclamante elementele prevăzute de art. 3 alin. (3) și art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 77/2011. Contrar susținerilor recurentei-reclamante, notificarea contestată cuprinde atât temeiul de drept în baza căruia a fost emisă, cât și elementele obligatorii prevăzute de lege, respectiv, valoarea procentului "p" și valoarea consumului de medicamente aferent trimestrului în litigiu, conform anexei la notificare.

Înalta Curte constată că recurenta-reclamantă nu invocă lipsa unei motivări a actului administrativ contestat, ci imposibilitatea verificării datelor comunicate centralizat de intimata-pârâtă CNAS, prin raportare la sursele efective ale consumurilor înregistrate pe canalele de eliberare a medicamentelor, reclamanta susținând că, astfel, nu există nicio pârghie de control a informațiilor primite în vederea calculării contribuției clawback.

Criticile reclamantei cu privire la lipsa motivării actului administrativ se circumscriu unor argumente de neconstituționalitate a normei, vizând lipsa de transparență fiscală și nu unor aspecte de nelegalitate a actului, sancționabile de către instanța de contencios administrativ, în condițiile în care notificarea respectă întru totul conținutul stabilit prin dispozițiile art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 77/2011.

Reclamanta urmărește, în realitate, obținerea unor date suplimentare, a căror comunicare nu incumbă CNAS în aplicarea dispozițiilor O.U.G. nr. 77/2011.

II.2. Referitor la criticile reiterate ale reclamantei vizând modul de stabilire a bazei de calcul a contribuției clawback, prin raportare la valoarea de compensare a medicamentelor, iar nu la valoarea vânzărilor plătitorului contribuției.

În esență, recurenta-reclamantă a susținut că taxa trimestrială este calculată în mod greșit asupra valorii de compensare a medicamentelor, care include atât prețul medicamentului, cât și adaosurile distribuitorilor, aspect de natură a conduce la încălcarea principiilor fiscale fundamentale (principiul justei așezări a sarcinilor fiscale, principiile echității, proporționalității, rezonabilității și nediscriminării).

Înalta Curte va respinge, ca nefondate, susținerile recurentei referitoare la încălcarea principiilor fiscalității, instanța de fond reținând corect că, în raport cu prevederile art. 3 din O.U.G. nr. 77/2011, stabilirea contribuției se face prin raportare la valoarea consumului de medicamente suportate din Fondul Național Unic de Asigurări Sociale de Sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății, consum aferent vânzărilor fiecărui plătitor de contribuție.

Este de necontestat împrejurarea că, în consumul raportat de farmacii și distribuitori către CNAS sunt incluse și adaosurile comerciale practicate de agenții economici de pe lanțul de distribuție (adaosul comercial de distribuție și adaosul de farmacie), calculate potrivit art. 20 și 21 din Ordinul Ministrului Sănătății nr. 75/2009, însă criticile reclamantei vizează însuși modul în care legiuitorul a reglementat mecanismul de calcul al taxei parafiscale, care poate face obiectul unei eventuale sesizări adresate Curții Constituționale, iar nu al controlului instanței de contencios administrativ. În lipsa unor argumente legate de modul concret de determinare a valorii consumului, susținerile recurentei în sensul că intimata-pârâtă CNAS ar fi trebuit să aibă în vedere valoarea vânzărilor fiecărui plătitor de contribuție și nu valoarea consumului de medicamente, raportat la valoarea de compensare a medicamentelor, constituie, în realitate, critici ce vizează justețea reglementării, iar nu legalitatea actelor emise de autoritate în executarea legii.

Susținerea recurentei-reclamante în sensul că ar fi îndatorată la plata unor taxe pe venituri pe care nu le realizează, adaosurile comerciale nefiind încasate de deținătorii DAPP, ci de distribuitori și farmacii, nu poate fi reținută, întrucât, la introducerea pe piață a unui medicament, titularii contribuției cunoșteau condițiile de plată a taxei, respectiv faptul că nu vor plăti o contribuție raportată doar la prețul de producător. În acest sens sunt considerentele deciziei Curții Constituționale nr. 484 din 25.09.2014, potrivit cărora:

"În aplicarea prevederilor legale de referință este stabilit așadar modul de calcul al prețurilor la medicamente, inclusiv modul de calcul al prețului cu amănuntul maximal, respectiv cota maximă a adaosului de distribuție și cota maximă a adaosului de farmacie. Câtă vreme deținătorii autorizațiilor de punere pe piață a medicamentelor solicită includerea medicamentelor pe care le vând în lista medicamentelor pentru care plătesc contribuția, cunoscând prețurile maximale ale medicamentelor, precum și influența maximă a adaosurilor ce pot fi practicate de subiecții care se interpun în circuitul comercial al medicamentelor compensate, rezultă că și-au asumat că vor plăti o contribuție raportată nu doar la prețul de producător. În acest cadru legal este la aprecierea deținătorilor de APP negocierea de adaosuri cât mai mici cu intermediarii, cu consecința plății unei contribuții într-un cuantum cât mai redus.".

Totodată, Curtea Constituțională a reiterat faptul că această contribuție trimestrială a fost instituită de legiuitor exclusiv în considerarea faptului că acestor deținători li se decontează din Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății contravaloarea medicamentelor vândute (deci în considerarea acestei facilități), ceea ce nu este cazul celorlalți subiecți care desfășoară o activitate comercială, fără a beneficia de alte avantaje. Aceștia vând atât medicamente compensate, cât și medicamente cumpărate liber de populație, neavând un avantaj efectiv din vânzarea medicamentelor compensate.

Înalta Curte va avea în vedere și considerentele Curții Constituționale din decizia nr. 249 din 21.05.2013:

"taxa de clawback este o taxă parafiscală, stabilită potrivit prevederilor art. 139 alin. (1) din Constituție, în virtutea cărora "impozitele, taxele și orice alte venituri ale bugetului de stat și ale bugetului asigurărilor sociale de stat se stabilesc numai prin lege", Așadar, taxele parafiscale reprezintă o categorie distinctă, specială, de venituri care sunt legal dirijate în beneficiul instituțiilor și/sau organismelor cărora statul consideră oportun să le asigure realizarea, pe această cale, a unor venituri complementare. Ca atare, este dreptul exclusiv al legiuitorului să stabilească plătitorii taxelor parafiscale, în speță ai taxei de clawback, respectiv agenții economici care sunt vizați în mod expres de reglementările Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 77/2011".

Prin urmare, în cauză nu a fost reliefată o situație de încălcare a principiului justei așezări a sarcinilor fiscale, respectiv a certitudinii impunerii, precum și a celorlalte principii fiscale, inclusiv a principiului egalității.

De altfel, Înalta Curte reține că reclamanta nu a formulat critici concrete cu privire la legalitatea consumului comunicat de intimata-pârâtă, ci a susținut, pe de-o parte, imposibilitatea verificării valorilor furnizate în exclusivitate de către Casa Națională de Asigurări de Sănătate, iar pe de altă parte, obligarea plătitorul contribuției să suporte sarcini fiscale pentru veniturile realizate de alte entități, motive de nelegalitate care privesc, astfel cum s-a arătat anterior, însăși modalitatea de legiferare a contribuției trimestriale, iar nu un aspect de nelegalitate propriu actului administrativ contestat.

În concluzie, Înalta Curte constată că în mod corect intimata-pârâtă CNAS a comunicat reclamantei valoarea consumului de medicamente aferent vânzărilor, raportat la valoarea de compensare din prețul final al acestor medicamente, chiar dacă prețul final include și eventuale adaosuri practicate de agenții economici interpuși în lanțul de distribuție, împrejurare care nu poate fi interpretată ca fiind nelegală or ca având caracter discriminatoriu.

II.3. În ceea ce privește includerea în baza de calcul a contribuției a unor medicamente pentru care reclamanta susține că nu deținea autorizație de punere pe piață în perioada de referință.

Înalta Curte constată că instanța de fond a soluționat în mod corect motivul de nelegalitate invocat de reclamantă, având în vedere că, între momentul vânzării de către deținătorul autorizației de punere pe piață și momentul eliberării medicamentelor, prin canalele de distribuție, către consumatorul final, intervine un interval de timp, astfel încât valoarea consumului comunicat de pârâtă în cauză poate include și valori ale medicamentelor pe care reclamanta le-a pus în vânzare anterior trimestrului IV 2015, dar care au fost consumate în trimestrul IV 2015.

În lista medicamentelor pentru care se datorează contribuție trimestrială aferentă trimestrului IV 2014, se regăsesc și medicamentele cu coduri CIM indicate de recurenta-reclamantă, însă aceste medicamente au ajuns la consumatorul final prin intermediul farmaciilor și unităților spitalicești în perioada de referință (trimestru IV 2015). Prin urmare, având în vedere decalajul de timp existent între data achiziționării și data eliberării către pacienți a medicamentelor de către furnizorii de produse sau servicii medicale, acestea nefiind retrase din circuitul terapeutic, obligația de plată a contribuției de către reclamantă nu este înlăturată, chiar dacă pentru respectivele medicamente autorizația de punere pe piață a expirat, ulterior vânzării lor de către DAPP, nefiind împiedicată eliberarea respectivelor medicamente către pacienți.

Pentru considerentele expuse, nefiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta Societatea A. S.A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Societatea A. S.A. împotriva sentinței civile nr. 4143 din 20 decembrie 2016, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 29 ianuarie 2020.