ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1150/2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 16 noiembrie 2015, reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate, a solicitat:

- anularea Notificării nr. x/29.04.2015, transmisă reclamantei de către CNAS, prin care au fost comunicate datele în vederea stabilirii, declarării și achitării contribuției clawback aferentă trimestrului I al anului 2015;

- anularea Adresei nr. x/16.06.2015, completată prin Adresa nr. x/10.08.2015, prin care CNAS a răspuns contestației administrative formulate de reclamantă;

- obligarea CNAS la comunicarea valorii consumului de medicamente, suportate din Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății, consum aferent vânzărilor reclamantei;

Prin Sentința civilă nr. 1320 din 19 aprilie 2016, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a admis cererea reclamantei și a anulat Adresa nr. x/29.04.2015 și Adresa nr. x/16.06.2015, urmând ca pârâta să comunice o nouă notificare, în condiții de legalitate.

Împotriva sentinței de fond a formulat recurs pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței recurate și, în rejudecare, respingerea cererii reclamantei, ca neîntemeiată.

În motivare a arătat că instanța de fond a reținut greșit că notificarea nu îndeplinește cerința motivării în drept și în fapt. În preambulul notificării sunt menționate temeiurile de drept ale emiterii ei, respectiv dispozițiile Legii nr. 95/2006 și cele ale O.U.G. nr. 77/2011. Cât privește starea de fapt, prin notificare s-a adus la cunoștința reclamantei procentul de contribuție și consumul de medicamente aferent reclamantei pentru trimestrul I 2015, suportat din FNUASS și din bugetul MS, în conformitate cu art. 3 alin. (3) și art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 77/2011. Baza de calcul a contribuției o reprezintă, conform reglementării legale, raportările furnizorilor de servicii medicale (farmacii, unități sanitare cu paturi și centre de dializă) către casele de sănătate. Raportările sunt asumate pentru corectitudine de către furnizorii de servicii medicale și sunt validate de casele de sănătate, fiind transmise reclamantei așa cum au fost colectate de la casele de sănătate teritoriale.

Greșite sunt și susținerile instanței de fond potrivit cărora procentul p și valoarea consumului de medicamente indicate prin notificare sunt valori netransparente, pentru care nu sunt indicate toate elementele care au condus la stabilirea lor.

Procentul p a fost calculat după formula prevăzută de art. 3 alin. (2) din O.U.G. nr. 77/2011, modificată prin O.U.G. nr. 69/2014, incidente fiind și dispozițiile art. 5 alin. (3), (4) și (7) din același act normativ, referitoare la modul de colectare a datelor referitoare la consum și transmiterea acestora către deținătorii de autorizații de punere pe piață sau către reprezentanții acestora.

Instanța de fond critică, practic, dispozițiile legale care reglementează mecanismul taxei clawback și sistemul de raportare instituit prin O.U.G. nr. 77/2011 și prin legislația derivată.

De asemenea, datele comunicate de CNAS le permite deținătorilor de autorizații de punere pe piață să declare și să achite contribuția, în condițiile legii.

Cât privește reținuta lipsă a documentelor primare, arată că înscrisurile care au stat la baza emiterii notificării au fost depuse la dosarul cauzei.

Pentru trimestrul I 2015, cadrul normativ arată că, pentru calculul contribuției, se are în vedere consumul de medicamente, iar nu valoarea vânzărilor DAPP. Datele referitoare la consum sunt conforme cu realitatea întrucât sunt: datele raportate de farmacii referitoare la medicamentele eliberate asiguraților, decontate din FNUASS și datele raportate de unitățile sanitare și centrele de dializă, înregistrate în evidențele acestora, urmare a procedurilor de achiziții de medicamente necesare acordării serviciilor medicale către asigurați. Datele primare la care se referă instanța de fond se află în posesia caselor de asigurări de sănătate teritoriale. Facturile și borderourile centralizatoare transmise de către farmacii, de altfel, nu oferă informații relevante legate de consumul trimestrial individual al fiecărui plătitor de contribuție, nefiind întocmite pe fiecare cod CIM sau deținător APP. Raportările transmise de unitățile cu paturi și de către centrele de dializă cuprind doar situații valorice centralizate, de asemenea, neîntocmite distinct pe fiecare cod CIM sau deținător APP.

În egală măsură, a fost avută în vedere lista de medicamente pentru care reclamanta datorează contribuția, depusă chiar de către aceasta la CNAS.

De altfel, prin Decizia nr. 789/2015, Curtea Constituțională a statuat că transmiterea în format electronic a datelor de calcul al contribuției este constituțională și este menită a elimina barierele administrative, în scopul instituirii unei proceduri caracterizate prin simplificare și celeritate în comunicarea informațiilor.

Prin aceeași decizie, Curtea Constituțională a statuat și asupra regimului juridic distinct al deținătorilor de autorizații de punere pe piață, în raport cu "ceilalți actori de pe lanțul de distribuție", caracterizat de certitudinea vânzării și încasării contravalorii medicamentelor, motiv pentru care legiuitorul a stabilit numai în sarcina lor suportarea contribuției clawback.

Recurenta se referă, prin recursul său, și la anumite coduri CIM, menționate explicit în cererea de chemare în judecată ca fiind înregistrate cu un consum greșit, arătând că a răspuns contestației administrative a reclamantei referitoare la aceste aspecte, iar instanța de fond nu a ținut seama de acest răspuns.

Prin întâmpinare, intimata-reclamantă A. S.R.L. a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

În motivare arată că instanța de fond a reținut două argumente de nelegalitate în sprijinul soluției de anulare a notificării: 1) notificarea nu este motivată corespunzător și 2) valoarea consumului (baza de calcul a contribuției) se referă la valoarea la care medicamentele au fost vândute de către deținătorul de APP, fără taxa pe valoarea adăugată.

Prin recurs, CNAS a formulat critici doar cu privire la unul dintre argumentele instanței, respectiv cel potrivit căruia notificarea nu este motivată corespunzător. Prin urmare, instanța de recurs urmează să se pronunțe în limitele învestirii, strict cu privire la criticile formulate.

Cât privește nemotivarea actului administrativ, instanța de fond a reținut corect că CNAS nu a motivat în niciun fel datele comunicate prin notificare, nu a furnizat niciun fel de informații cu privire la modalitatea de calcul folosită pentru determinarea acestora și nu a dat posibilitatea destinatarului notificării să verifice corectitudinea, legalitatea, acuratețea valorilor în discuție. Orice creanță fiscală se stabilește ținând cont de principiul transparenței fiscale, în baza căruia contribuabilului trebuie să i se ofere posibilitatea de a cunoaște și înțelege modul de constituire a bazei de calcul pentru taxa, impozitul sau contribuția pe care trebuie să o plătească.

Reclamanta, în calitate de DAPP, nu vinde medicamentele direct către pacienți, ci către distribuitori, pe lanț acumulându-se stocuri de medicamente. În aceste condiții, CNAS este datoare să verifice îndeplinirea condițiilor pentru plata contribuției. În speță, CNAS nu a făcut aceste verificări și nu a prezentat nicio explicație față de situația medicamentelor indicate de reclamantă, respectiv motivele pentru care valoarea consumului corespunde unor cantități mai mari decât cele puse pe piață. Astfel, notificării îi lipsește motivarea în fapt, deși CNAS se găsește în posesia unor informații complete cu privire la cantitatea și canalele de consum al medicamentelor. Valoarea consumului comunicată de CNAS nu include doar medicamentele real și efectiv suportate din FNUASS și din bugetul MS, iar includerea unor sume care nu au fost în mod real decontate din fonduri publice afectează legalitatea datelor comunicate - procentul p și valoarea consumului de medicamente. Lista cuprinde medicamente care nu au fost produse și comercializate de reclamantă sau medicamente care aveau perioada de valabilitate expirată în trimestrul I 2015 sau medicamente pentru care valoarea consumului raportată depășește cu mult valoarea vânzărilor per total ale reclamantei.

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 25 aprilie 2018, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ.

Prin rezoluția completului învestit cu soluționarea dosarului din data de 18 octombrie 2018, a fost fixat termen de judecată pe fond a recursurilor la data de 6 martie 2019, constatându-se că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigențelor dispozițiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., față de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal.

II. Soluția instanței de recurs

Primul motiv de nelegalitate al Notificării, valorificat de instanța de fond, se referă la nemotivarea în fapt și în drept a acestui act administrativ.

Înalta Curte reține că această împrejurare a fost reținută cu aplicarea greșită a legii.

Actul normativ care reglementează contribuția pentru finanțarea unor cheltuieli în domeniul sănătății (contribuția clawback) este O.U.G. nr. 77/2011, cu modificările ulterioare. Prin art. 3 și art. 5 din ordonanță sunt specificate: modalitatea de calcul a contribuției, datele care se comunică contribuabililor de către CNAS în vederea stabilirii, calculului și declarării contribuției și modalitatea de comunicare a acestor date.

Astfel, potrivit art. 3 alin. (1) - (3), în forma în vigoare în trimestrul I 2015, (1) Contribuția trimestrială se calculează prin aplicarea unui procent "p" asupra valorii consumului de medicamente, suportate din Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății, consum aferent vânzărilor fiecărui plătitor de contribuție.

#M4

(2) Procentul "p" se calculează astfel:

(CTt - BAt)

p = ----------- x 100,

CTt unde:

CTt = valoarea consumului total trimestrial de medicamente pentru care există obligația de plată prevăzută la art. 1, suportată din Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății, raportată Casei Naționale de Asigurări de Sănătate de casele de asigurări de sănătate, conform datelor înregistrate în platforma informatică a asigurărilor sociale de sănătate:

BAt = bugetul aprobat trimestrial, aferent medicamentelor suportate din Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății, unde CTt și BAt nu includ taxa pe valoarea adăugată, iar BAt este de 1.515 milioane RON.

(3) Valoarea procentului "p" se comunică persoanelor prevăzute la art. 1 de către Casa Națională de Asigurări de Sănătate, odată cu consumul trimestrial prevăzut la art. 5 alin. (7).

Potrivit art. 5 alin. (3) - (7), (3) Stabilirea, calculul și declararea contribuției trimestriale se efectuează de către persoanele obligate la plata acesteia, prevăzute la art. 1, după deducerea TVA-ului de către aceștia din valoarea aferentă consumului trimestrial de medicamente transmis de Casa Națională de Asigurări de Sănătate conform alin. (7). Contribuția trimestrială se declară de către plătitori la organul fiscal competent, până la termenul de plată al acesteia prevăzut la alin. (8).

(4) Farmaciile cu circuit deschis, unitățile sanitare cu paturi și centrele de dializă care utilizează medicamente potrivit prevederilor art. 1 și 12 își asumă sub semnătură electronică și raportează la casele de asigurări de sănătate valoarea aferentă consumului de medicamente care include și TVA, care se suportă din bugetul Fondului național unic de asigurări sociale de sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății, după cum urmează:

a) farmaciile cu circuit deschis raportează lunar consumul, în condițiile contractului-cadru care reglementează condițiile acordării asistenței medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate;

b) unitățile sanitare cu paturi și centrele de dializă care utilizează medicamentele prevăzute la art. 1 și 12 raportează lunar, până la data de 15 a lunii curente pentru luna anterioară, la casele de asigurări de sănătate consumul de medicamente, pe baza metodologiei și a formularelor de raportare aprobate prin ordin al ministrului sănătății și al președintelui Casei Naționale de Asigurări de Sănătate.

#B

(5) Unitățile sanitare cu paturi și centrele de dializă care utilizează medicamentele prevăzute la art. 1, după aprobarea bugetului propriu, raportează caselor de asigurări de sănătate bugetul anual aferent medicamentelor suportate din Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății. Pentru anul 2011, raportarea se face în termen de 10 zile de la data intrării în vigoare a prevederilor prezentei ordonanțe de urgență.

#M4

(6) Casele de asigurări de sănătate raportează lunar consumul centralizat de medicamente către Casa Națională de Asigurări de Sănătate, în baza metodologiei și a formatului aprobat prin ordin al președintelui Casei Naționale de Asigurări de Sănătate.

(7) Casa Națională de Asigurări de Sănătate transmite în format electronic persoanelor prevăzute la art. 1, până la finele lunii următoare expirării trimestrului pentru care datorează contribuția, valoarea aferentă consumului centralizat de medicamente care include și TVA suportat din Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății, pe baza raportărilor transmise de casele de asigurări de sănătate, conform datelor înregistrate în platforma informatică a asigurărilor sociale de sănătate.

Notificarea nr. x/29.04.2015 răspunde întocmai prevederilor legale citate, CNAS comunicând reclamantei, în temeiul O.U.G. nr. 77/2011, valoarea procentului p pentru trimestrul I 2015 și valoarea consumului de medicamente, pe același trimestru, suportat din FNUASS și din bugetul MS, pentru medicamentele din lista depusă de reclamantă și pentru care aceasta datorează contribuția, cu mențiunea că valoarea consumului conține TVA, care urmează să fie scăzută de contribuabil, pentru stabilirea bazei impozabile.

În consecință, instanța de fond a reținut fără temei că notificarea nu furnizează suficiente date, care să permită destinatarului actului să verifice și să evalueze motivele și consecințele actului și care, deopotrivă, să permită controlul de legalitate în contencios administrativ. Asemenea alegații se constituie, așa cum a arătat recurenta, în veritabile critici la adresa reglementării legale, iar nu la adresa actului administrativ, câtă vreme acesta a fost emis în conformitate cu normele care reglementează conținutul său. Or, instanța de contencios administrativ este ținută să aplice legea.

Normele incidente nu prevăd transmiterea către contribuabil a "documentelor primare", pe care se bazează valorile comunicate, așa cum a reținut instanța de fond. Prin urmare, reținerea ca motiv de nelegalitate a actului a neîndeplinirii de către CNAS a acestui demers este lipsită de suport legal.

Cel de-al doilea motiv de nelegalitate reținut, ce a condus la soluția de anulare a notificării, este acela că din textul O.U.G. nr. 77/2011 nu rezultă în mod clar că, în notificare, trebuie indicată valoarea de compensare a medicamentelor. A reținut instanța de fond că actul normativ, în ansamblul său și în special art. 3, ar fi imprecise, nerezultând dacă se referă la valoarea la care medicamentele au fost compensate sau la valoarea la care acestea au fost vândute de către deținătorii de autorizații de punere pe piață. Pe cale de consecință, instanța a arătat că se impune interpretarea normei în favoarea contribuabilului, reținând că valoarea consumului se referă la valoarea la care medicamentele au fost vândute de către deținătorii de autorizații de punere pe piață, fără TVA.

Cu titlu prealabil, se impune înlăturarea susținerilor intimatei-reclamante, potrivit cărora, prin recursul declarat, pârâta CNAS nu ar fi criticat acest al doilea motiv de nelegalitate al notificării, reținut de prima instanță. Din conținutul cererii de recurs rezultă că s-au formulat critici și la adresa acestui argument de nelegalitate evidențiat în fond. Astfel, CNAS a arătat că, pentru trimestrul I 2015, cadrul normativ se referă la calculul contribuției pe baza valorii consumului de medicamente suportat din FNUASS și din bugetul MS, iar nu a valorii vânzărilor deținătorului de autorizații de punere pe piață. În același sens, recurenta a citat și Decizia nr. 789/2015 a Curții Constituționale, care se referă la corecta interpretare a sintagmei valoarea consumului.

Analizând criticile recurentei, Înalta Curte le constată fondate. Instanța de fond a apreciat, cu greșita interpretare și aplicare a prevederilor O.U.G. nr. 77/2011, că valoarea consumului se raportează la valoarea de vânzare a medicamentelor de către deținătorul autorizațiilor de punere pe piață. În realitate, prevederile art. 3 alin. (1) coroborate cu cele ale art. 5 alin. (7) din ordonanță, conduc la concluzia indubitabilă că valoarea consumului se raportează la valoarea de compensare a medicamentelor din FNUASS și din bugetul MS.

Într-adevăr, Decizia nr. 789/2015 a Curții Constituționale se referă la acest element de calcul al contribuției, într-o corectă interpretare a actului normativ care reglementează obligația de plată a contribuției, conform căreia valoarea consumului este suma valorilor de compensare a medicamentelor din FNUASS și din bugetul MS, iar nu suma valorilor de vânzare a medicamentelor de către DAPP, pe lanțul de distribuție. În cuprinsul deciziei, Curtea Constituțională a statuat că, (î)n aplicarea prevederilor legale de referință este stabilit, așadar, modul de calcul al prețurilor la medicamente, inclusiv modul de calcul al prețului cu amănuntul maximal, respectiv cota maximă a adaosului de distribuție și cota maximă a adaosului de farmacie. Câtă vreme deținătorii autorizațiilor de punere pe piață a medicamentelor solicită includerea medicamentelor pe care le vând în lista medicamentelor pentru care plătesc contribuția, cunoscând prețurile maximale ale medicamentelor, precum și influența maximă a adaosurilor ce pot fi practicate de subiecții care se interpun în circuitul comercial al medicamentelor compensate, rezultă că și-au asumat că vor plăti o contribuție raportată nu doar la prețul de producător. În acest cadru legal este la aprecierea deținătorilor de APP negocierea de adaosuri cât mai mici cu intermediarii, cu consecința plății unei contribuții într-un cuantum cât mai redus.

Celelalte motive de nelegalitate invocate prin cererea de chemare în judecată nu au fost tratate de prima instanță, aceasta reținând numai că nu poate verifica valoarea consumului pe anumite coduri CIM, datorită nemotivării actului administrativ.

Înalta Curte constată, în contextul reținerii motivării corespunzătoare în fapt și în drept a notificării, că aceste valori pot fi verificate de instanța de fond, în concret, având ca punct de plecare răspunsul la contestația administrativă și cu administrarea probelor pe care le va aprecia necesare.

Pentru toate aceste motive, în temeiul art. 496 C. proc. civ. și art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul pârâtei, va casa sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe, care va relua judecata în fond, ținând seama de chestiunile litigioase deja tranșate și analizând celelalte motive ale cererii în anulare, rămase netratate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate împotriva Sentinței civile nr. 1320 din 19 aprilie 2016, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 6 martie 2019.

Procesat de GGC - NN