ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1585/2020

Ședința publică din data de 12 martie 2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată la data de 09.12.2016 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul Spitalul Clinic de Urgențe Oftalmologice, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sanatății, a invocat nulitatea absolută a Raportului de control nr. x/17.08.2016 întocmit de Corpul de Control din cadrul Ministerului Sănătății, comunicat cu adresa nr. x/19.08.2016 și înregistrat de Spitalul Clinic de Urgențe Oftalmologice București la data de 24.08.2016 sub nr. x, iar, în subsidiar, a solicitat anularea parțială a raportului anterior menționat și suspendarea executării Cap. II, lit. e), g) și Cap. VI pct. 1, măsuri prevăzute la lit. a) pct. 2 și pct. 3, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei.

Prin sentința civilă nr. 1448 din 21 aprilie 2017, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea formulată de reclamantul Spitalul Clinic de Urgențe Oftalmologice, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătății, ca inadmisibilă.

Împotriva sentinței civile nr. 1448 din 21 aprilie 2017 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamantul Spitalul Clinic de Urgențe Oftalmologice, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei primei instanțe în vederea soluționării pe fond a cererii de chemare în judecată.

În motivarea recursului arată că hotărârea recurată este nelegală, fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, având în vedere că, în raport cu prevederile Legii nr. 554/2004, Ordinul MS nr. 680/2016, prin conținutul său concret, are caracterul unui act administrativ individual, întrucât este aplicabil doar acestuia și produce efecte doar față de recurent, astfel că nu este obligatorie publicarea sa în Monitorul Oficial al României.

Conform art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, în vederea intrării lor în vigoare, legile și celelalte acte normative adoptate de Parlament, hotărârile și ordonanțele Guvernului, deciziile primului-ministru, actele normative ale autorităților administrative autonome, precum și ordinele, instrucțiunile și alte acte normative emise de conducătorii organelor administrației publice centrale de specialitate, se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

De asemenea, potrivit alin. (2) al art. 11 din Legea nr. 24/2000, nu sunt supuse regimului de publicare în Monitorul Oficial al României actele cu caracter individual, emise de autoritățile administrative autonome și de organele administrației publice centrale de specialitate.

Astfel, susține că sancțiunea inexistenței actului intervine doar în cazul în care există obligația publicării acestuia în Monitorul Oficial al României și actul nu a fost publicat. Prin urmare, consideră că era necesar să se stabilească dacă Ordinul nr. 680/2016 este un act administrativ normativ sau individual, iar această încadrare se realizează prin examinarea integrală a conținutului său și prin raportare la întinderea efectelor juridice pe care le produce.

Pe cale de consecință, consideră că Ordinul MS nr. 680/2016 este un act administrativ cu caracter individual, astfel că nu este supus obligației de publicare în Monitorul Oficial.

Mai arată că raportul de control, ce face obiectul acțiunii, a fost emis în baza Ordinului MS nr. 680/2016, fiind un act administrativ cu caracter individual, ceea ce îi imprimă aceeași natură juridică de act administrativ unilateral, de natură a fi supus controlului instanței judecătorești, iar pe de altă parte, raportul de control a fost aprobat de Ministrul Sănătății, aprobare care reprezintă manifestarea de voință a unui funcționar public de decizie sau a unei autoritati publice, care, în fapt, reprezintă un act administrativ unilateral. Astfel, motivarea instanței în sensul că, întrucât acest corp de control nu apare în organigrama stabilită prin Anexa 1 a H.G. nr. 144/2010, astfel că susținerea că actul atacat nu este emis de o structură administrativa cu atributii de emitere a unor acte administrative individuale, este nelegală, deoarece rezoluția "aprobat" îi conferă caracterul unui act administrativ emis de ministru.

Susține că prin raportul de control Ministerul Sănătății i-a impus recuperarea sumelor plătite cu titlu de sporuri în perioada aferenta termenului de prescripție, precum și rezilierea contractelor de închiriere, iar punerea în practică a acestor măsuri presupune emiterea unor decizii de restituire a sumelor pretins acordate nelegal, respectiv decizii de reziliere unilaterală a contractelor de închiriere, ori inițierea unor acțiuni în justiție împotriva angajaților proprii, precum și actiuni prin care instanța să declare rezoluțiunea contractelor.

Precizează că raportul de control prevede și termene de implementare a măsurilor respective ce urmau a fi prezentate Corpului de control.

Recurentul-reclamant consideră că instanța în mod greșit a apreciat că raportul de control cuprinde doar recomandări, a căror nerespectare nu atrage consecințe legale, câtă vreme potrivit Legii nr. 95/2006 contractul de management și contractul de administrare încetează în cazul în care se constată abateri de la legislația în vigoare constatate de organele de control și instituțiile abilitate în condițiile legii, precum și în cazul nerespectării măsurilor dispuse de ministrul sănătății publice în domeniul politicii de personal și al structurii organizatorice sau, după caz, a măsurilor dispuse de ministrul/conducătorul instituției pentru spitalele din subordinea ministerelor și instituțiilor cu rețea sanitară proprie.

Pe cale de consecință, consideră că acestea nu sunt simple recomandări, ci măsuri a căror neîndeplinire atrage încetarea contractului de management și a contractelor de administrare, dar și consecințe pecuniare pentru angajați, în condițiile în care măsurile sunt nelegale, neavând susținere juridică.

Mai arată că Normele metodologice privind exercitarea auditului public intern în cadrul Ministerului Sănătății, aprobate prin OMS nr. 683/11.06.2014 nu prevăd posibilitatea de contestare a măsurilor dispuse de organele de control/audit, astfel că singura posibilitate de contestare a acestora este în fața instantei de contencios administrativ, raportul de control având caracterul unui act administrativ individual, cu atât mai mult cu cât pretinsele neregularități constatate nu corespund realității, respectiv situația descrisă în raportul de control nu se verifică prin prisma dispozitiilor legale incidente.

A. a formulat o cerere de intervenție accesorie în favoarea Ministerului Sănătății, prin care solicită admiterea cererii de intervenție și respingerea recursului reclamantului.

Prin aceeași cerere invocă excepțiile: nulității recursului - pe motiv că nu sunt formulate critici care să se circumscrie motivelor de casare prevăzute la art. 488 C. proc. civ. a lipsei de interes a recurentului - pe motiv că recurentul nu poate justifica un interes propriu; și a inadmisibilității recursului, având în vedere că acțiunea a fost promovată chiar de salariatul vinovat de neregulile reținute în raport.

5.1. Intimatul-pârât Ministerul Sănătății a formulat întâmpinare la cererea de recurs, prin care solicită respingerea recursului ca neîntemeiat și menținerea sentinței recurate.

5.2. Intimatul-pârât Ministerul Sănătății a formulat întâmpinare la cererea de intervenție accesorie, prin care invocă excepția lipsei de interes în formularea acesteia, solicitând respingerea cererii ca lipsită de interes.

5.3. Recurentul-reclamant Spitalul Clinic de Urgențe Oftalmologice a formulat întâmpinare la cererea de intervenție accesorie, prin care a invocat inadmisibilitatea acesteia pentru lipsa interesului, solicitând respingerea în consecință a cererii.

II. Soluția instanței de recurs

În ceea ce privește admisibilitatea în principiu a cererii de intervenție accesorie în favoarea Ministerului Sănătății, formulată de A., Înalta Curte constată că aceasta este inadmisibilă.

Potrivit art. 61 alin. (1) și (3) C. proc. civ.:

"(1) Oricine are interes poate interveni într-un proces care se judecă între părțile originare. (...)

(3) Intervenția este accesorie, când sprijină numai apărarea uneia dintre părți."

De asemenea, potrivit art. 63 alin. (1) C. proc. civ.:

"(1) Cererea de intervenție accesorie va fi făcută în scris și va cuprinde elementele prevăzute la art. 148 alin. (1), care se va aplica în mod corespunzător."

Examinând cererea de intervenție accesorie formulată de A., din perspectiva admisibilității în principiu a acesteia, Înalta Curte constată că titulara cererii nu justifică un minim interes personal, care ar trebui să caracterizeze orice demers judiciar.

Având în vedere aceste considerente, în temeiul art. 64 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge, ca inadmisibilă, cererea de intervenție accesorie formulată de A..

În ceea ce privește recursul declarat de reclamantul Spitalul Clinic de Urgențe Oftalmologice, analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport cu motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul este fondat.

2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante.

Reclamantul Spitalul Clinic de Urgențe Oftalmologice a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sanatății, constatarea nulității absolute a Raportului de control nr. x/17.08.2016 întocmit de Corpul de Control din cadrul Ministerului Sănătății, iar, în subsidiar, anularea parțială a raportului anterior menționat și suspendarea executării Cap. II, lit. e), g) și Cap. VI pct. 1, măsuri prevăzute la lit. a) pct. 2 și pct. 3, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei.

Prima instanță a respins cererea de chemare în judecată ca inadmisibilă, apreciind că actul atacat, respectiv Raportul de control nr. x/17.08.2016 întocmit de Corpul de Control din cadrul Ministerului Sănătății, nu este un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, pentru a putea fi atacat în contencios administrativ, având în vedere că: raportul de control cuprinde numai recomandări, a căror neîndeplinire nu este sancționabilă; raportul de control este emis în temeiul Ordinului MS nr. 680/2016 care nu a fost publicat în Monitorul Oficial și, prin urmare, este inexistent în ordinea juridică; emitentul actului, respectiv Corpul de Control nu apare în organigrama stabilită de Anexa 1 a H.G. nr. 144/2010 privind organizarea și funcționarea Ministerului Sănătății, astfel că actul nu este emis de o structură administrativă cu atribuții de emitere a unor acte administrative individuale.

Înalta Curte nu poate împărtăși soluția primei instanțe, apreciind că aceasta a fost pronunțată cu interpretarea și aplicarea greșită a prevederilor legale incidente, conform considerentelor mai jos expuse.

Astfel, instanța de fond a admis excepția inadmisibilității cu aplicarea greșită a dispozițiilor legale în ceea ce privește natura juridică a Raportului de control nr. x/17.08.2016 întocmit de Corpul de Control din cadrul Ministerului Sănătății.

Analizând actul de mai sus, depus la filele x din vol. 1 al dosarului de fond, se constată că în conținutul acestuia sunt menționate (începând cu fila x) încălcările constatate, prevederile legale încălcate, persoanele responsabile, măsurile dispuse, termenul de realizare și persoana care răspunde de realizarea măsurii.

Faptul că nu sunt prevăzute și sancțiunile nu are relevanță în speță, câtă vreme potrivit art. 184 alin. (1) din Legea nr. 95/2006:

"(1) Contractul de management și, respectiv, contractul de administrare încetează în următoarele situații: (...) m) în cazul în care se constată de către organele de control și instituțiile abilitate în condițiile legii abateri de la legislația în vigoare care sunt imputabile managerului sau, după caz, oricăruia dintre membrii comitetului director și care, deși remediabile, nu au fost remediate în termenul stabilit de organele sau instituțiile respective;

n) nerespectarea măsurilor dispuse de ministrul sănătății în domeniul politicii de personal și al structurii organizatorice sau, după caz, a măsurilor dispuse de ministrul/conducătorul instituției pentru spitalele din subordinea ministerelor și instituțiilor cu rețea sanitară proprie."

Prin urmare, sancțiunile sunt cele din textul de lege indicat mai sus, nefiind necesară înscrierea acestora în cuprinsul raportului de control, astfel că susținerea primei instanțe în sensul că nerespectarea măsurilor dispuse nu ar fi urmată de nicio sancțiune, este eronată.

Un alt argument al instanței de fond, considerat a fi greșit de către instanța de control judiciar, este acela potrivit căruia reclamanta nu poate solicita anularea unui act intern al Ministerului Sănătății, întrucât aceasta reprezintă o exercitare a atribuției de monitorizare a Ministerului Sănătății conform art. 2 lit. d) din H.G. nr. 144/2010, iar pe de altă parte, Corpul de control nu apare în organigrama stabilită de Anexa 1 a H.G. nr. 144/2010 privind organizarea și funcționarea Ministerului Sănătății.

Referitor la aceste aspecte, Înalta Curte constată că potrivit Anexei la Ordin 144/2010 emis de Guvernul României:

"Art. 2. Ministerul Sănătății îndeplinește următoarele atribuții principale:

a) elaborează politici, strategii și programe de acțiune în domeniul sănătății populației, în acord cu Programul de guvernare, coordonează și controlează implementarea politicilor, strategiilor și programelor din domeniul sănătății populației, la nivel național, regional și local; (...)

Art. 4. (1) În îndeplinirea obiectivelor prevăzute la art. 3, Ministerul Sănătății exercită atribuțiile prevăzute de Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, cu modificările și completările ulterioare, precum și alte atribuții, după cum urmează:

De asemenea, potrivit art. 19 alin. (1) din Regulamentul de Organizare și Funcționare al Ministerului Sănătății, în vigoare la data controlului, Corpul de control era o structură de specialitate care funcționa în subordinea directă a Ministrului Sănătății, cu atribuții de monitorizare și control.

Pe de altă parte, acest aspect nici nu are relevanță, câtă vreme actul emis de această structură a fost aprobat de Ministrul Sănătății și asumat de Ministerul Sănătății - Cabinetul Ministrului.

Se constată a fi eronată și reținerea primei instanțe în sensul că raportul de control este emis în temeiul Ordinului MS nr. 680/2016 care nu apare în Monitorul Oficial, fiind inexistent în ordinea juridică, Înalta Curte constatând că în speță nu era necesară publicarea actului în Monitorul Oficial, întrucât potrivit art. 11 alin. (1) și (2) din Legea nr. 24/2000:

"art. 11. Publicarea actelor normative

(1) În vederea intrării lor în vigoare, legile și celelalte acte normative adoptate de Parlament, hotărârile și ordonanțele Guvernului, deciziile primului-ministru, actele normative ale autorităților administrative autonome, precum și ordinele, instrucțiunile și alte acte normative emise de conducătorii organelor administrației publice centrale de specialitate se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

(2) Nu sunt supuse regimului de publicare în Monitorul Oficial al României: (...)

b) actele normative clasificate, potrivit legii, precum și cele cu caracter individual, emise de autoritățile administrative autonome și de organele administrației publice centrale de specialitate."

Actul administrativ este forma juridică principală a activității autorităților publice și constă într-o manifestare unilaterală și expresă de voință de a da naștere, a modifica sau a stinge drepturi și obligații în realizarea puterii publice.

Art. 2 alin. (1) lit. c) teza I din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ definește actul administrativ ca fiind "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice". Pentru a fi considerat act administrativ, condițiile prevăzute de lege trebuie îndeplinite cumulativ, respectiv să fie vorba de un act unilateral emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, cu scopul de a da naștere, a modifica sau a stinge drepturi și obligații. Nu toate actele unilaterale ale autorităților publice sunt acte administrative, ci numai acelea care îndeplinesc în mod cumulativ aceste condiții.

Înalta Curte constată că actul atacat în speță întrunește elementele unui act administrativ, în sensul definiției prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, astfel că acțiunea în anulare împotriva acestuia este admisibilă, respectiv: este emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea executării în concret a legii, a dispozițiilor legale care obligă la verificarea activității economico-financiare a spitalelor, și produce efecte juridice, constând în stabilirea unor măsuri concrete și, eventual, sancționarea persoanelor care nu au dus la îndeplinire măsurile dispuse.

Potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrative, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată, iar art. 2 lit. a) din Legea nr. 554/2004 definește persoana vătămată ca fiind "orice persoană titulară a unui drept ori a unui interes legitim, vătămată de o autoritate publică printr-un act administrativ".

În aceste condiții, nu se poate nega dreptul persoanei care se consideră vătămată să solicite anularea actului administrativ emis de autoritatea cu atribuții în acest sens, prin care s-au constatat anumite nereguli, s-au stabilit anumite măsuri și termene în care aceste măsuri să fie îndeplinite, precum și persoanele responsabile de realizarea acestora.

O interpretare contrară ar fi de natură să îngrădească dreptul persoanei asupra căreia se răsfrâng efectele actului atacat de a contesta măsurile dispuse în sarcina sa.

Indiferent de denumirea înscrisului prin care a fost constatată neregula și stabilită măsura administrativă, acesta este act administrativ susceptibil de a fi supus controlului judecătoresc, motive pentru care instanța de fond a reținut în mod greșit natura juridică a actului contestat și a respins acțiunea ca inadmisibilă cu aplicarea greșită a dispozițiilor legale menționate.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 497 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de Spitalul Clinic de Urgențe Oftalmologice împotriva sentinței civile nr. 1448 din 21 aprilie 2017 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal; va casa sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge, ca inadmisibilă, cererea de intervenție accesorie formulată de A..

Admite recursul declarat de Spitalul Clinic de Urgențe Oftalmologice împotriva sentinței civile nr. 1448 din 21 aprilie 2017 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 12 martie 2020.