ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3158/2018

Recurentul critică hotărârea recurată pe aspectul greșitei aprecieri a instanței în sensul că actele administrative atacate îndeplinesc cerința motivării și că această cerință de legalitate este îndeplinită. În opinia recurentului, actele administrative atacate înfrâng legalitatea din punctul de vedere al nemotivării în concret a faptelor reținute în sarcina recurentului. Arată recurentul că actele administrative contestate, emise de către pârâtă, produc efecte juridice contrarii celor decurgând din aplicarea principiului legalității, întrucât din cuprinsul deciziei atacate se desprind considerații de ordin general, fără a se identifica în mod concret deficiențele așa-zis constatate, lipsind orice element care să permită atât reclamantului, cât și instanței de judecată, să analizeze și chiar să identifice faptele imputate, și cu atât mai puțin să le demonstreze lipsa lor de temeinicie. Apreciază recurentul că actele administrative atacate sunt nemotivate, fapt ce evidențiază nelegalitatea acestora și justifică necesitatea anulării lor. Recurentul critică cele reținute de prima instanță referitor la pct. 1 din decizia de sancționare, sub aspectul aprecierii eronate în sensul că Directoratul nu a valorificat constatările echipelor de control și sub aspectul considerării eronate potrivit căreia nu au fost dispuse măsurile concrete pentru remedierea deficiențelor constatate. În ceea ce privește prima constatare a intimatei din decizia de sancționare nr. 22/31.01.214, referitoare la pretinsa neîntreprindere a măsurilor de către conducerea executivă pentru remedierea deficiențelor constatate prin rapoartele de control întocmite în perioada 01.01.2012 - 04.07.2013, recurentul învederează faptul că nu se menționează în concret care sunt așa zisele deficiențe pentru care nu s-au luat măsuri de către Directorat. Menționează recurentul că au fost luate astfel de măsuri și că au fost numite persoane responsabile, care au fost însărcinate cu aducerea la îndeplinire a măsurilor de remediere a deficiențelor; s-a urmărit în concret de către Directorat modalitatea în care au fost îndeplinite măsurile specificate în raportul de audit, iar, pentru neîndeplinirea unor măsuri, persoanele răspunzătoare au fost sancționate. Or, în Decizia nr. 22/31.01.2014, intimata menționează generic, vag și fără a motiva în concret așa zisa neîntreprindere a unor măsuri pentru remedierea deficiențelor constatate în rapoartele de control intern. Arată recurentul că, pe de-o parte nu se identifică în mod clar care sunt acele rapoarte de control intern, fiind încadrate generic în perioada 01.01.2012 - 04.07.2013 și, totodată, fără a se menționa raportul efectiv vizat, sau măsura concretă pe care directoratul B., și în concret recurentul, nu a întreprins-o. Subliniază recurentul că nemotivarea Deciziilor nr. 22/31.01.2014 și nr. 152/29.04.2014, emise de pârâtă răstoarnă prezumția de legalitate a actului atacat. Nemotivarea actului administrativ reprezintă o cauză de nulitate a acestuia, actul contestat fiind lipsit de orice fundament legal. Pentru considerentele care preced, în opinia recurentului, actele administrative contestate nu sunt motivate în drept, prima instanță statuând în mod eronat că trimiterea la prevederile art. 8 alin. (3) din Ordinul CSA nr. 18/2009 este una corectă. Subliniază recurentul că a dovedit faptul că Directoratul (conducerea executivă) a stabilit sistemul de detectare a deficiențelor sistemului de control intern și a întreprins măsuri pentru soluționarea respectivelor deficiențe. Pe cale de consecință, consideră că hotărârea primei instanțe este nelegală în ceea ce privește reținerea potrivit căreia nu prezintă relevanță neindicarea și neanalizarea în concret, în cuprinsul actelor administrative contestate, a actelor de control avute în vedere de autoritate și nici a măsurilor concrete care nu au fost luate de către Directorat.

Recurentul critică hotărârea primei instanțe în ceea ce privește greșita apreciere în sensul că nu au fost respectate prevederile Hotărârii nr. 58/25.07.2011 referitoare la limitele de competență pentru încheierea polițelor de asigurare. Arată recurentul că polițele încheiate pentru asiguratul C. au respectat prevederile hotărârilor Directoratului B., deoarece Hotărârea nr. 58/25.07.2011, existentă la fila x verso nu stabilește o limită pentru Directorat, astfel cum greșit s-a reținut în sentința recurată. Pe cale de consecință, în opinia recurentului, Decizia nr. 22/31.01.2014 este nelegală, pârâta stabilind în mod discreționar că polițele încheiate pentru asiguratul C. trebuiau încheiate obligatoriu cu avizul Consiliului de Supraveghere, deși acest aviz avea doar caracter consultativ.

Recurentul critică faptul că prima instanță a constatat în mod eronat ca fiind pe deplin justificată aprecierea că nu a existat un "veritabil sistem de control și de management al riscului", deși nu au fost identificate în concret în cadrul activității de control și de management al riscului neregulile care ar fi trebuit să fie remediate. Un aspect important care relevă faptul că decizia de sancționare este nelegală, nefiind motivată în fapt, este aceea că aceste polițe au fost garantate cu instrumente financiare (bilete la ordin sau file cec), sau cu creanțele pe care asiguratul urma să le aibă față de CFR SA în urma lucrărilor executate. Acest aspect a fost stabilit în condițiile de asigurare ale contractului de asigurare încheiat, astfel încât aceste instrumente și creanțe cedate în favoarea B. România SA ar fi acoperit suma asigurată a poliței de asigurare în cazul în care evenimentul asigurat s-ar fi produs. Cu alte cuvinte, în cazul producerii unei daune, societatea de asigurare trebuia să o plătească, și atunci aceasta avea la dispoziție instrumentele financiare și căi legale să recupereze valoarea daunei de la asigurat prin acțiune în regres, aceasta fiind o caracteristică a polițelor de asigurare pentru riscurile financiare acoperite prin polițele de asigurare pentru participare la licitații, pentru buna execuție a unui contract și pentru polițele de garantare a avansului. Nu reiese, așadar, ce anume nu s-a analizat din punct de vedere al expunerii la riscuri.

Critică hotărârea primei instanțe sub aspectul nelegalei aprecieri că recurentul este răspunzător pentru încheierea polițelor încheiate prin intermediul D. din perioadele 01.01.2013 - 30.04.2013 și 08.01.2013 - 01.05.2013, acestea nefiind înregistrate în evidența contabilă și operativă a societății la data emiterii. Arată recurentul că polițele menționate nu au fost înregistrate în contabilitate și s-au încheiat cu încălcarea Hotărârii AGA nr. 4 din 14.02.2013, însă pentru aceste fapte nu este răspunzător, astfel cum reiese din informarea făcută de către B. (sub semnătura președintelui Consiliului de Supraveghere al companiei, domnul E.) către A.S.F. Menționează că modalitatea de încheiere a acestor polițe de către președinte face obiectul unui dosar penal la D.N.A.; prin urmare, recurentul nu poate fi responsabil de săvârșirea unei fapte cel puțin ilicite de către fostul președinte al Directoratului Dl. F.; a fost cunoscută în societate încheierea acestor polițe de către președinte. Pe cale de consecință, nu sunt întrunite elementele constitutive ale unei contravenții și în mod eronat a apreciat prima instanță că în cauză sunt incidente dispozițiile art. 39 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 32/2000, cu raportare la disp. art. 3 lit. e), art. 11 lit. a), b), c), art. 36 alin. (1) și alin. (2) lit. b), c), e) și art. 38 lit. c) din Ordinul nr. 18/2009.

Recurentul critică hotărârea primei instanțe și privitor la aprecierea eronată a legalității Deciziei nr. 22/31.01.2014 sub aspectul reținerii că societatea nu dispune de o metodologie de lucru pentru avizarea încheierii asigurărilor de către intermediari și nici de o procedură de lucru pentru desfășurarea activității de asigurare pe teritoriul statelor membre în baza dreptului de stabilire și a libertății de a presta servicii de asigurări. Referitor la aserțiunea potrivit cu care societatea nu dispune de o metodologie de lucru privind încheierea polițelor de către intermediari și pentru polițele emise în statele membre ale Uniunii Europene, învederează că nu a fost indicat un text de lege care să oblige societatea să aibă o normă specială pentru subscrierea polițelor prin intermediari. Pe cale de consecință, actele administrative sunt nemotivate în drept și în fapt și sub acest aspect. Mai arată recurentul că în mod eronat s-a consemnat în decizia de sancționare faptul că societatea nu dispunea de metodologie de lucru pe teritoriul statelor membre, în condițiile în care aceasta nu a intenționat să-și desfășoare activitatea pe teritoriul acestora în temeiul dreptului de stabilire, ci activitatea era desfășurată pe teritoriul național prin emiterea unor polițe valabile pe teritoriul statelor membre în baza principiului libertății prestării serviciilor. În consecință, în opinia recurentului, aplicabile erau normele interne generale și speciale ale societății valabile pentru subscrierea polițelor pe teritoriul național. Intimata a depus întâmpinare cu respectarea condițiilor prevăzute de C. proc. civ., solicitând respingerea recursului ca nefondat. Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru și a fost comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 23.11.2017, în conformitate cu dispozițiile art. 493 afin. (4) din același act normativ. Prin încheierea de ședință din data de 22.03.2018, completul de filtru a constatat, analizând conținutul raportului întocmit, că memoriul de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, a admis în principiu recursul, în temeiul prevederilor art. 493 alin. (7) C. proc. civ. și a fixat termen de judecată a fondului recursului, în ședință publică, pentru data de 5.10.2018. Examinând cauza și sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente pricinii, având în vedere și susținerile părților, Înalta Curte va respinge recursul declarat în cauză ca nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare. Analizând recursul declarat în raport de motivele invocate, instanța de control judiciar constată că în speță nu sunt întrunite cerințele impuse de art. 488 din Noul C. proc. civ., în vederea casării hotărârii: prima instanță a reținut corect situația de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză și a realizat o încadrare juridică adecvată. Soluția instanței de fond a fost criticată de către recurent pentru că ar fi fost pronunțată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, temeiul de drept invocat fiind art. 488 pct. 8 C. proc. civ. Din actele și lucrările dosarului rezultă faptul că prin Decizia nr. 22/31.01.2014 a fost sancționat reclamantul cu amendă de 20.000 RON în calitate de membru al directoratului societății B. SA. S-au reținut în sarcina sa trei fapte de natură contravențională, după cum urmează: 1. Conducerea executivă nu a întreprins măsuri pentru remedierea deficiențelor constatate prin rapoartele de control întocmite în perioada 01.01.2012 - 04.07.2013; 2. În cadrul ședințelor Comitetului de Management al riscurilor ținute în anul 2012 membrii conducerii executive care au avut calitatea de membri ai acestui comitet nu au analizat din punct de vedere al expunerii la riscuri polițele emise în data de 07.03.2012 pentru asiguratul Asocierea C. și în data de 11.06.2012 pentru asiguratul Asocierea C. dată fiind valoarea sumelor asigurate, acestea fiind încheiate fără respectarea limitelor de competență. 3. În perioada supusă verificării sistemul de control intern și de management al riscului nu a funcționat și nu a fost menținut corespunzător, dată fiind lipsa unui proces decizional adecvat din partea conducerii executive întrucât: a) polițele emise la data de 07.03.2012 pentru asiguratul Asocierea C. și în data de 11.06.2012 pentru asiguratul Asocierea C. au fost emise fără o analiză din punct de vedere al riscurilor și fără respectarea limitelor de competență; b) polițele încheiate în perioadele 01.01.2013 - 30.04.2013 și 08.01.2013 - 01.05.2013 prin intermediarul D. nu au fost înregistrate în evidența contabilă și operativă a societății la data emiterii, iar cele încheiate începând cu data de 14.02.2013 au fost încheiate cu încălcarea hotărârii Adunării Generale a Acționarilor nr. 4/14.02.2013; c) societatea nu dispune de o metodologie de lucru pentru avizarea încheierii asigurărilor de către intermediari și nici de o procedură de lucru pentru desfășurarea activității de asigurare pe teritoriul statelor membre în baza dreptului de stabilire și a libertății de a presta servicii de asigurări. Prin Decizia nr. 152/29.04.2014 a fost respinsă plângerea prealabilă formulată de reclamant. Instanța de fond, răspunzând criticilor aduse actelor administrative a căror anulare s-a cerut, a apreciat că în ceea ce privește faptele reținute în sarcina reclamantului, acestea sunt pe deplin dovedite. Criticile formulate de reclamant vizează nelegalitatea sentinței recurate în raport de fiecare faptă reținută în sarcina sa prin decizia contestată. Cu privire la prima faptă, vizând neluarea de măsuri pentru remedierea deficiențelor constatate prin rapoartele de control întocmite în perioada 01.01.2012 - 04.07.2013, recurentul a arătat, în esență, că din probatoriul administrat în cauză rezultă că prin hotărârile Directorului s-au aprobat exact acele măsuri de remediere cuprinse în rapoartele de control. Este de observat că instanța de fond nu a omis să analizeze înscrisurile depuse la dosar, ci, în raport de conținutul și rezultatul obținut, a constatat o "lipsă de implicare a directorului" pentru înlăturarea deficiențelor. Astfel, instanța de fond a constatat că în perioada de referință au fost întocmite o serie de rapoarte de control intern care au rămas fără finalitate în condițiile în care Directoratul nu a înțeles să valorifice constatările echipelor de control și să dispună măsuri concrete pentru remedierea deficiențelor constatate. Din probatoriul administrat în cauză nu rezultă că au fost luate măsurile necesare care să ducă la remedierea deficiențelor constatate prin rapoartele de control ale ASF efectuate în perioada 01.01.2012 - 04.07.2013, dispozițiile art. 8 alin. (3) din Normele aprobate prin Ordinul nr. 18/2009 fiind încălcate. În condițiile în care nu au fost adoptate măsuri concrete de remediere a deficiențelor constatate și de prevenire a disfuncționalităților, în mod corect instanța de fond a apreciat că apărările formulate de reclamant sunt nefondate. În mod corect a apreciat instanța de fond că nu prezintă relevanță faptul că în luna mai 2013 reclamantul a demisionat din funcție, acesta fiind răspunzător pentru modul în care au fost valorificate constatările din actele de control până la data demisiei. De asemenea, în mod corect s-a reținut în considerentele sentinței recurate că nu prezintă relevanță faptul că nu s-au indicat și nu s-au analizat în mod concret actele de control avute în vedere de autoritate, întrucât ceea ce a constatat este un mod de lucru defectuos și nu o abatere punctuală. Înalta Curte apreciază că în mod corect a reținut instanța de fond încălcarea prevederilor art. 8 alin. (3) din Ordinul CSA nr. 18/2009 și corecta încadrare a faptei la contravenția prevăzută de art. 39 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 32/2000. O altă critică a hotărârii recurate se referă la faptul că s-a apreciat greșit de către instanța de fond că nu au fost respectate prevederile Hotărârii nr. 58/25 iulie 2011 referitoare la limitele de competență pentru încheierea polițelor de asigurare. Astfel cum în mod corect a reținut instanța de fond, în hotărârea menționată se statuează în mod clar limite de competență, inclusiv pentru Directorat, acesta având însă posibilitatea să solicite avizul Consiliului de Supraveghere pentru polițele care depășeau competența Directoratului, ceea ce în speță nu s-a întâmplat. În al treilea rând, recurentul a criticat faptul că prima instanță a constatat în mod eronat ca fiind pe deplin justificată aprecierea că nu a existat un "veritabil sistem de control și de management al riscului", deși nu au fost identificate în concret în cadrul activității de control și de management al riscului neregulile care ar fi trebuit să fie remediate. Înalta Curte apreciază că în mod corect a reținut instanța de fond că este pe deplin justificată concluzia pârâtei, în sensul inexistenței unui veritabil sistem de control și de management al riscului, în raport de neregulile concrete menționate în decizia atacată, nereguli care ar fi trebuit să fie prevenite sau cel puțin identificate în cadrul activității de control și de management al riscului. În speță, prin cele două polițe încheiate cu asigurații Asocierea C. și Asocierea C. s-au depășit valorile maxime ale sumelor asigurate, fără a se efectua o analiză cu privire la riscuri, evaluări sau monitorizări de expuneri la riscuri, polițele în discuție nefiind avizate de Comitetul de Risc. Astfel, recurentul-reclamant făcea parte din Directorat și Comitetul de Management al Riscului și în calitatea deținută avea obligația de a lua toate măsurile legale de a dezbate și a lua hotărâri cu privire la riscul încheierii polițelor cu o valoare foarte mare, totodată fiind necesară aprobarea Comitetului de Supraveghere. Așa cum în mod corect a reținut și instanța de fond, în calitate de persoană semnificativă a asigurătorului-membru al Directoratului, recurentul-reclamant, avea obligația în raport de dispozițiile art. 36 alin. (2) lit. b) din Normele privind principiile de organizare a unui sistem de control intern și management al riscurilor, precum și organizarea și desfășurarea activității de audit intern la asigurători/reasigurători ca, alături de ceilalți membri ai Directoratului, să monitorizeze expunerea la riscuri și respectarea nivelurilor de toleranță aprobate de organul administrativ. Potrivit art. 38 lit. c) din aceleași Norme, conducerea executivă a asigurătorilor/reasigurătorilor este responsabilă pentru menținerea unui sistem de raportare corespunzător al expunerilor la riscuri, precum și a altor aspecte legate de riscuri, iar potrivit art. 9 alin. (2), Directoratul are obligația de a efectua politica de evaluare și de gestionare a riscurilor aprobate de Comitetul de Supraveghere al B.; monitorizează expunerea la riscuri și respectarea nivelurilor de toleranță aprobate de conducerea administrativă și verifică dacă conducerea administrativă este informată despre eficiența și funcționalitatea sistemului de control intern și de gestionare a riscurilor. Față de dispozițiile legale evocate se constată că sistemul de control intern al societății și de management al riscurilor nu a funcționat corespunzător în condițiile în care au fost încheiate polițe de asigurare cu încălcarea normelor de competență stabilite prin Hotărârea Directoratului nr. 58/2011, astfel cum în mod corect a apreciat și instanța de fond. Nu trebuie omis nici faptul că prin Hotărârea nr. 4/14.02.2013 Adunarea Generală a Acționarilor B. România SA a hotărât efectuarea unui control independent, iar până la finalizarea controlului s-a dispus, conform art. 4, să nu se desfășoare/inițieze operațiuni implicând subscrierea de noi prime de asigurări, iar această interdicție a fost încălcată prin Hotărârea AGA nr. 2/20.09.2013. Față de această situație, se constată că polițele încheiate începând cu data de 14.02.2013 au încălcat Hotărârea AGA nr. 4/14.02.2013. În concluzie, în mod corect s-a stabilit că polițele de asigurare emise în perioada 01.01.2013-30.04.2013 și 8.01.2013.1.05.2013 prin intermediul brokerului D. SRL Italia au fost încheiate cu încălcarea interdicției instituite prin Hotărârea AGA nr. 4/14.02.2013, nefiind înregistrate în contabilitate la data emiterii, ci după revocarea interdicției dispuse prin Hotărârea AGA nr. 2/30.09.2013, fapte reținute în Decizia contestată de recurent. Recurentul critică hotărârea primei instanțe și privitor la aprecierea eronată a legalității Deciziei nr. 22/31.01.2014 sub aspectul reținerii de către pârâtă a faptului că societatea nu dispune de o metodologie de lucru pentru avizarea încheierii asigurărilor de către intermediari și nici de o procedură de lucru pentru desfășurarea activității de asigurare pe teritoriul statelor membre în baza dreptului de stabilire și a libertății de a presta servicii de asigurări. Recurentul-reclamant a arătat, în esență, că în mod greșit s-a consemnat în decizie obligația menționată, în condițiile în care acesta nu a intenționat să-și desfășoare activitatea pe teritoriul altor state, ci activitatea era desfășurată pe teritoriul național prin emiterea unor polițe valabile pe teritoriul statelor membre, pe baza principiului libertății prestării serviciilor. Persoanele juridice, în sensul art. 54 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene care activează în mod legal într-un stat membru, pot desfășura o activitate economică în mod stabil și continuu într-un alt stat membru sau pot oferi și presta servicii temporar într-un alt stat membru, rămânând în același timp în țara lor de origine (libera prestare a serviciilor art. 56 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene). Directiva 2006/123/CE din 12 decembrie 2006 întărește libertatea de a presta servicii în cadrul Uniunii Europene, iar obligația stabilită de intimată în sarcina societății, de a avea o procedură de lucru pentru desfășurarea activității de asigurări pe teritoriul statelor membre nu duce la încălcarea principiului libertății serviciilor. Este adevărat că activitatea se desfășoară pe teritoriul național prin emiterea polițelor valabile pe teritoriul statelor membre, dar pentru desfășurarea activităților era necesară o procedură de lucru internă aprobată de Directorat, în raport de atribuțiile stabilite la art. 9 din Normele ce reglementează modul de organizare a sistemului de control intern în cadrul B., dar și de art. 3 din Norma privind principiile de organizare a unui sistem de control intern și management al riscului, precum și organizarea și desfășurarea activităților de audit intern la asigurători/reasigurători, care stabilesc că în cadrul sistemului de control intern, asigurătorii/reasigurătorii trebuie să definească reguli, proceduri și o structură organizatorică ierarhizată care să asigure funcționarea corectă a activității în cadrul societății. Lipsa unei proceduri de lucru pentru desfășurarea activității de asigurare pe teritoriul statelor membre încalcă obligațiile stabilite la art. 3 din Norma menționată, iar apărarea recurentului în sensul că nu a intenționat să-și desfășoare activitatea pe teritoriul statelor membre nu poate fi reținută în raport de dispozițiile art. 3 din Norma evocată mai sus, dar și de dispozițiile art. 19 alin. (1) din Actul constitutiv actualizat privind atribuțiile stabilite în sarcina Directoratului. Față de situația expusă, se constată că Decizia nr. 22/31.01.2014, prin care au fost reținute faptele descrise la pct. 1-3, este legală, iar instanța de fond în mod corect a respins acțiunea formulată de reclamant, pentru considerentele expuse, considerente însușite și de instanța de control judiciar. Pentru considerentele expuse, Înalta Curte de Casație și Justiție, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge ca nefondat recursul formulat de reclamantul A. împotriva Sentinței civile nr. 2386 din 29.09.2015 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.