ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1529/2019

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 23.10.2018, sub nr. x/2018, reclamanta Societatea A. S.A., în contradictoriu cu pârâții Agenția Națională de Administrare Fiscală și Agenția Națională de Administrare Fiscală - Direcția Generală Executări Silite Cazuri Speciale - Direcția Operativă de Valorificare Bunuri Confiscate - Serviciul Valorificare sentințe penale București a solicitat suspendarea executării actului administrativ Notificarea nr. x/10.10.2018 (denumit în continuare "Actul Contestat") prin care ANAF notifică societatea A. cu privire la exercitarea dreptului de preempțiune asupra imobilului compus din teren intravilan în suprafață de 3.000 mp, situat în Gârlei nr. 1B, lot x, identificat cu numărul cadastral x înscris în cartea funciară a municipiului București, și din construcțiile aferente înscrise în aceeași carte funciară sub număr cadastral x, imobil denumit "B." (denumit în continuare "Imobilul"), până la pronunțarea instanței de fond cu privire la legalitatea acestui act administrativ.

Hotărârea primei instanțe. Prin Sentința civilă nr. 4522 din data de 06.11.2018 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a admis excepția inadmisibilității cererii de suspendare a executării Notificării nr. x/10.10.2018 și a respins cererea de suspendare executării Notificării nr. x/10.10.2018, formulată de către reclamanta Societatea A. S.A., în contradictoriu cu pârâții: Agenția Națională de Administrare Fiscală și A.N.A.F- Direcția Generală Executări Silite Cazuri Speciale - Direcția Operativă de Valorificare Bunuri Confiscate-Serviciul Valorificare sentințe penale București, ca inadmisibilă.

Cererea de recurs. Împotriva Sentinței civile nr. 4522 din data de 06.11.2018 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamanta Societatea A. S.A., invocând dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Prin motivele de recurs se arată că sentința a fost dată cu interpretarea greșită a actului a cărui suspendare se solicită respectiv a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. Notificarea reprezintă un act administrativ având în vedere următoarele motive: - titlul de proprietate asupra imobilului aparține Statului Român și nu ANAF; - ANAF are capacitatea și poate vinde imobilul doar în virtutea competențelor conferite în mod expres de legiuitor prin O.G. nr. 14/2007 și H.G. nr. 731/2007 și nu în virtutea dispozițiilor C. civ. - notificarea este emisă în vederea executării în concret a legii, respectiv în vederea punerii în executate a disp.art. 22 alin. (1), alin. (2) și alin. (8) din H.G. nr. 731/2007; dispoziția legală nu permite scoaterea imobilului la licitație publică până nu se epuizează dreptul de preemțiune al unui terț, în măsura în care acesta există; - notificarea reprezintă un act de dispoziție prin care se declanșează procedura administrativă de valorificare a imobilului, proprietatea privată a statului, fiind emisă nu în calitate de proprietar, ci în vederea executării în concret a legii, fiind emis doar în calitate de autoritate publică, chiar dacă în urma finalizării procedurii se încheie un act civil. În susținerea cererii de recurs, se arată că între A., în calitate de chiriaș și C., în calitate de proprietar, a fost încheiat contractul de închiriere nr. 471 din data de 01.06.2010, modificat ulterior prin Actul Adițional nr. 2/28.02.2011, Actul Adițional nr. 3/01.06.2011 și Actul Adițional nr. 4/30.03.2012, având ca obiect imobilul, drumurile de acces și 120 de locuri de parcare, precum și instalațiile zonelor adiacente clădirii principale. Societatea A. de la data încheierii contractului de închiriere și până la data de 21.04.2016 a exercitat posesia neîntreruptă asupra întregului imobil, bun confiscat prin Decizia penală nr. 888/08.08.2014. În luna iulie 2015 la aproape un an de zile de la pronunțarea deciziei penale, la solicitarea organelor de valorificare un evaluator a stabilit valoarea imobilului la suma de 8.400.000 euro, echivalentul în RON a sumei de 37.700.000 RON. Pentru recunoașterea drepturilor sale legale de a face parte din comisia de evaluare a imobilului și de a cumpăra cu prioritate imobilul A. s-a adresat instanțelor de judecată. Ca urmare a soluțiilor pronunțate a fost constituită o nouă comisie în vederea evaluării imobilului și stabilirii prețului. Noua comisie de evaluare a stabilit prețul imobilului la suma de 48.855.604 RON. Această evaluare nu a fost aprobată și a fost contestată de reprezentantul societății A.. Cu privire la cazul bine justificat se arată că: nerespectarea condițiilor de exercitare a dreptului de preemțiune al societății A. din perspectiva prețului la care acest drept trebuie exercitat, dar și al modalității în care prețul a fost stabilit sunt evidente și creează ele însele o îndoială rezonabilă asupra legalității actului contestat, ceea ce conduce la concluzia îndeplinirii cazului bine justificat. Cu privire la paguba iminentă se arată că: în ipoteza în care nu ar fi suspendată executarea actului contestat, societatea va fi nevoită să își exercite dreptul său legal de preemțiune în alte condiții decât cele prevăzute de lege, urmând a fi instituită în sarcina sa obligația de plată a unui preț excesiv de mare pentru dobândirea dreptului de proprietate asupra imobilului (48.855.604 RON în loc de 37.700.000 RON). Societatea A. are ca obiect principal de activitate activități media, majoritatea veniturilor obținute provin din valorificarea spațiului publicitar aferent posturilor pe care le deține. Societatea are obligații de plată substanțiale către diverși creditori, bănci, colaboratori, salarii, achiziționarea de programe sau de drepturi de autor asupra unor creații artistice.

Apărările formulate în cauză. Intimata-pârâtă Agenția Națională de Administrare Fiscală a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Procedura de soluționare a recursului. Cu privire la examinarea recursului în completul filtru În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal. Față de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) și art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispozițiile art. XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. și dispozițiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești, prin rezoluția din 14 ianuarie 2019 s-a fixat termen de judecată la data de 20 martie 2019.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenta-reclamantă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului-pârât, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat. Instanța de control judiciar constatată că, recurenta-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune având ca obiect suspendarea executării actului administrativ Notificarea nr. x/10.10.2018 (denumit în continuare "Actul Contestat") prin care ANAF notifică societatea A. cu privire la exercitarea dreptului de preempțiune asupra imobilului compus din teren intravilan în suprafață de 3.000 mp, situat în Gârlei nr. 1B, lot x, identificat cu numărul cadastral x înscris în cartea funciară a municipiului București, și din construcțiile aferente înscrise în aceeași carte funciară sub număr cadastral x, imobil denumit "B." (denumit în continuare "Imobilul"), până la pronunțarea instanței de fond cu privire la legalitatea acestui act administrativ. Înalta Curte constată că, prin acțiunea dedusă judecății recurenta-reclamantă își exprimă nemulțumirea cu privire la faptul că prin notificarea emisă de ANAF i s-a pus în vedere că are dreptul la exercitarea dreptului de preemțiune, însă acest drept ar fi putut fi exercitat în funcție de prețul imobilului determinat la nivelul anului 2015, imediat după redactarea și comunicarea Deciziei penale nr. 888/08.08.2014, nu la valoarea determinată de către un evaluator în cursul lunii iunie 2018, deoarece valoarea la care societatea A. trebuia să își exercite dreptul de preemțiune asupra imobilului, indicată în cuprinsul actului contestat nu este corectă. Prima instanță a respins cererea dedusă judecății ca fiind inadmisibilă, reținând în mod corect că actul a cărui anulare se cere nu este un act administrativ. Potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât și public". Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din același act normativ, actul administrativ este definit ca fiind actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute și alte categorii de contracte administrative supuse competenței instanțelor de contencios administrativ. Cu alte cuvinte, actul administrativ reprezintă forma juridică principală de activitate a administrației publice care constă într-o manifestare de voință expresă, unilaterală și supusă unui regim de putere publică precum și controlul de legalitate al instanțelor judecătorești, care emană de la autorități administrative sau de la persoane private autorizate de acestea, prin care se nasc, modifică sau sting drepturi și obligații corelative. Rezultă așadar că, printre elementele definitorii ale actului administrativ se numără, alături de calitatea emitentului - autoritate publică, unilateralitatea lui și scopul acestuia - de a organiza executarea și de a executa în concret legea, ca și efectul lui de a da naștere, modifica ori stinge raporturi juridice. Nu orice act emis de o autoritate publică implică și exercițiul autorității de stat. Pentru dobândirea caracterului de act administrativ nu este suficient ca un act să emane de la o autoritate publică, esențial fiind și scopul emiterii, precum și efectele pe care le produce acel act. În speța de față, actul atacat prin acțiunea reclamantei, deși este emis de o autoritate publică, respectiv Direcția generală executări silite cazuri speciale - Direcția operativă de valorificare bunuri confiscate și are caracter unilateral, emiterea sa nu a fost făcută în regim de putere publică, respectiv pentru satisfacerea unui interes public și nu reprezintă un act administrativ în sensul prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, câtă vreme scopul său nu este organizarea executării sau executarea în concret a legii și nu are ca efect nașterea, modificarea sau stingerea unor raporturi juridice. Prin actul în cauză reclamanta a fost notificată cu privire la exercitarea dreptului de preemțiune asupra imobilului compus din teren în suprafața de 3.000 mp situat în str. x, lot x, sector 1 și construcțiile aferente. Deci, notificarea a fost emisă în vederea vânzării unui bun proprietate privată a statului, iar exercitarea de către societatea reclamantă a dreptului de preemțiune asupra imobilului proprietate privată a statului este un drept de opțiune, prin simpla notificare nu iau naștere, nu se modifică și nu se sting anumite raporturi juridice existente între părțile litigante. În raport de dispozițiile sus-citate, Înalta Curte reține că nu este îndeplinită nici condiția prevăzută la art. 2 lit. c) teza finală din Legea nr. 554/2004, întrucât Notificarea în sine nu naște, nu modifică și nu stinge raporturi juridice. Astfel, Notificarea este un simplu act prin care se aduce la cunoștința recurentei-reclamante posibilitatea privind exercitarea dreptului de preemțiune, însă nu produce prin ea însăși efecte juridice care să modifice sau să stingă raporturi juridice. Înalta Curte reține, în acord cu prima instanță, că notificarea privind dreptul de preemțiune are un caracter civil, în condițiile în care bunul imobil se află în proprietatea privată a statului, neavând un regim juridic diferit de cel al bunurilor aflate în proprietatea oricărei alte persoane. În cazul imobilului situat în strada x nr. 1B statul nu acționează în regim de putere publică pentru satisfacerea vreunui interes legitim public, ci acționează în calitate de proprietar care vinde un bun aflat în proprietatea sa privată și chiar reclamanta în adresa din data de 29.10.2018, comunicată ANAF și Direcției generale executări silite cazuri speciale, prin care solicita refacerea notificării nr. x/2018 califică această procedură ca fiind una civilă, invocând dispoziții din C. civ. privind reglementarea instituției preemțiunii. De altfel, în mod corect a reținut prima instanță că dreptul de preemțiune al reclamantei la cumpărarea imobilului B., situat în municipiul București str. x B, în conformitate cu prevederile art. 22 alin. (8) din Normele Metodologice de aplicare a Ordonanței Guvernului nr. 14/2017, a fost analizat și constatat în cadrul unui litigiu civil în Dosarul nr. x/2015 (8068/2/2017), aflat pe rolul Curții de Apel București, secția a IV-a civilă și nu în cadrul unui litigiu de contencios administrativ. Faptul că, intimata-pârâtă a dat eficiență dispozițiilor art. 22 alin. (1), alin. (2) și alin. (8) din H.G. nr. 731/2007, potrivit cărora nu se permite scoaterea imobilului la licitație publică până nu se epuizează dreptul de preemțiune al unui terț, în măsura în care acesta există, nu echivalează cu atribuția organului administrativ de executare în concret a legii, așa cum în mod greșit consideră recurenta-reclamantă. În condițiile în care nu este implicat în niciun fel regimul de putere publică, notificarea respectivă nu are caracterul unui act administrativ și nu este susceptibilă de a fi analizată în baza Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.