ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4229/2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin contestația înregistrată sub nr. x/2017, pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, a solicitat anularea: 1) art. 1 pct. 4 din Anexa 1 - Condiții de participare la concursul pentru ocuparea funcției de director general la INCD, la Metodologia de concurs pentru ocuparea funcției de director general la institutele naționale de cercetare-dezvoltare aprobată prin H.G. nr. 576/2016; 2) art. 1 alin. (2) pct. 5 din Anexa 2 - Componența dosarului de concurs - la aceeași metodologie; 3) art. 1 alin. (2) din Anexa 5 - Documente necesare pentru emiterea ordinului de numire în funcția de director general la INCD, la aceeași metodologie.

Ministerul Educației Naționale a formulat cerere de intervenție accesorie în interesul pârâtului, prin care a solicitat respingerea ca neîntemeiată a acțiunii, susținând că hotărârea de Guvern criticată este legală, și cerere de introducere în cauză a Ministerului Cercetării și Inovării, inițiatorul proiectului analizat la momentul emiterii hotărârii de Guvern.

Prin încheierea de ședință din data de 21 martie 2018, Curtea a admis în principiu cererea de intervenție voluntară accesorie în sprijinul pârâtului, formulată de Ministerul Educației Naționale, și a dispus, în temeiul art. 78 din C. proc. civ., introducerea în cauză a Ministerului Cercetării și Inovării, în calitate de terț intervenient.

Prin Sentința nr. 2959 din 21 iunie 2018 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României și terțul intervenient Ministerul Cercetării și Inovării, a admis cererea de intervenție voluntară accesorie în sprijinul pârâtului, formulată de intervenientul Ministerul Educației Naționale.

Prin cererea de recurs, recurenta-reclamantă a invocat excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 22 alin. (1) din O.G. nr. 57/2002 referitor la posibilitatea delegării către Guvern, prin lege, a posibilității restrângerii drepturilor cetățenilor raportat la prevederile art. 15, art. 53 și art. 108 alin. (2) din Constituția României.

Recurenta-reclamantă susține că, potrivit art. 108 alin. (2) din Constituția României, Guvernul poate organiza executarea legii prin hotărâri de guvern și nu poate crea drepturi sau obligații.

În sprijinul acestui argument, se invocă prevederile art. 15 din Constituția României, conform cărora atât drepturile cât și obligațiile cetățenilor sunt prevăzute în legea fundamentală și celelalte legi, enumerarea este limitativă, deoarece hotărârea de guvern nu pot crea obligații adiționale sau restrânge drepturile cetățenilor.

De asemenea, art. 53 din Constituție prevede că drepturile și libertățile persoanelor pot fi limitate doar prin lege și numai dacă se impune, fiind vorba despre orice restrângere de drepturi și libertăți și nu doar drepturile și libertățile fundamentale.

Cu privire la admisibilitatea excepției de neconstituționalitate, recurenta-reclamantă arată că în jurisprudența Curții Constituționale nu a fost analizată posibilitatea restrângerii drepturilor cetățenilor de către Guvern prin emiterea unei hotărâri de guvern.

Împotriva acestei sentințe, în condițiile art. 483 C. proc. civ., a formulat recurs reclamanta A. în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ.

În cadrul motivului de nelegalitate întemeiat pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., recurenta-reclamantă susține încălcarea de către prima instanță a principiului disponibilității.

Instanța de fond este învestită să se pronunțe numai cu privire la legalitatea H.G. nr. 576/2006, raportat la legislația în vigoare, nu este învestită și nu este competentă să se pronunțe cu privire la incompatibilitatea recurentei de a ocupa funcția raportat la prevederile H.G. nr. 576/2016, acest aspect intrând în competența Tribunalului București.

Din perspectiva criticii întemeiate pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., se invocă aplicarea greșită a prevederilor art. 22 alin. (1) din O.G. nr. 57/2002.

Art. 22 alin. (1) din O.G. nr. 57/2002, stipulează ca directorul general să fie numit conform rezultatelor concursului organizat în urma aprobării metodologiei prin hotărâre de guvern.

Prin noțiunea de metodologie, legiuitorul se referă la norma de procedură ce trebuie urmată de către candidați pentru a se înscrie și normele referitoare la constituirea legală a comisiei de concurs.

Noțiunea de metodologie nu include și dreptul Guvernului de a stabili obligații în plus față de legislația în vigoare, hotărârea de guvern fiind limitată la organizarea executării legii.

Prin urmare, susține recurenta-reclamantă, Guvernul a depășit delegarea pe care a primit-o în baza O.G. nr. 57/2002, deoarece condiția de a nu deține părți sociale sau acțiuni la o societate de același profil sau cu care INCD este în legături comerciale directe, excede noțiunii de reglementare a metodologiei de concurs, limită impusă prin O.G. nr. 57/2002.

Mai arată recurenta-reclamantă că, prin prevederile H.G. nr. 576/2016 se impun condiții adiționale față de Legea nr. 319/2003, deoarece condițiile minimale pentru ocuparea funcției de conducere pot fi completate doar prin alte condiții prevăzute de legea primară.

H.G. nr. 576/2016 încalcă prevederile constituționale și ierarhia actelor normative, hotărârile de Guvern nu pot limita drepturile și libertățile persoanelor și nici nu pot crea obligații noi.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Potrivit disp. art. 22 alin. (1) din O.G. nr. 57/2002, activitatea curentă a institutului național este condusă de directorul general, numit prin ordin al conducătorului organului administrației publice coordonator, cu avizul autorității de stat pentru cercetare-dezvoltare, conform rezultatelor concursului organizat potrivit prevederilor metodologiei elaborate în acest scop de autoritatea de stat pentru cercetare-dezvoltare și aprobate prin hotărâre a Guvernului.

Prin Legea nr. 324/2003 a fost aprobată O.G. nr. 57/2002 privind cercetarea științifică și dezvoltarea tehnologică, art. 22 alin. (1) rămânând nemodificat.

O.G. nr. 57/2002 a fost adoptată în temeiul art. 107 din Constituția României și art. 1 pct. XI.1 din Legea nr. 411/2002 privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanțe.

Recurenta-reclamantă solicită sesizarea Curții Constituționale în vederea pronunțării unei decizii cu privire la posibilitatea delegării către Guvern, prin lege, a restrângerii drepturilor cetățenilor, dacă acestea nu au fost restrânse prin legea însăși.

În aceste condiții, se observă că recurenta-reclamantă dorește ca instanța de contencios constituțional să răspundă cu privire la legalitatea hotărârii de guvern adoptată în temeiul unei legi/ordonanțe de guvern, în sensul dacă printr-o hotărâre ce organizează executarea legii, pot fi restrânse drepturile cetățenilor.

Or, analizarea legalității actului administrativ unilateral normativ sau individual este dată în competența instanțelor de contencios administrativ, chiar prin dispozițiile art. 126 alin. (6) din Constituția României.

Curtea Constituțională deține atribuțiile prevăzute de art. 146 din Constituția României, printre care nu se numără și controlul legalității actelor administrative.

Prin urmare, nefiind îndeplinite disp. art. 29 alin. (1) și (2) din Legea nr. 47/1992 republicată, în temeiul art. 29 alin. (5) din aceeași lege, Înalta Curte va respinge cererea de sesizare formulată, ca inadmisibilă.

Primul motiv, întemeiat pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., are în vedere încălcarea principiului contradictorialității în raport de cele reținute de prima instanță la pagina 4 din sentința recurată.

Instanța de fond constată că "din perspectiva prevederilor H.G. nr. 576/2016, este suficientă deținerea de părți sociale la societatea cu același profil, neinteresând dacă societatea desfășoară sau nu activitate economică".

Recurenta-reclamantă susține că, astfel, prima instanță s-a pronunțat asupra incompatibilității sale de a ocupa funcția, deși aceasta avea competența să analizeze numai legalitatea H.G. nr. 576/2016, iar aspectul de incompatibilitate revine Tribunalului București, pe rolul căruia se află o acțiune înregistrată.

De asemenea, activitatea sau inactivitatea unei societăți nu reprezintă o condiție prevăzută de legislația în vigoare, iar prima instanță nu este competentă să analizeze H.G. nr. 576/2016 raportat la acest aspect.

Din cuprinsul sentinței atacate și actele dosarului reiese că judecătorul fondului s-a pronunțat cu privire la anularea unor texte din H.G. nr. 576/2016, acesta fiind obiectivul învestirii instanței de contencios administrativ competente.

Referirea la dispozițiile Legii nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în executarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției s-a făcut avându-se în vedere motivele acțiunii introductive, respectiv punctul D din cuprinsul acesteia.

De asemenea, prevederile Legii nr. 176/2010 privind integritatea în executarea funcțiilor și demnităților publice au fost analizate în raport de pct. C al acțiunii introductive, însă prima instanță nu a analizat o eventuală stare de incompatibilitate a recurentei-reclamante, ci a răspuns la motivele acțiunii.

Faptul că instanța de fond a concluzionat la pagina 4 din sentință că este suficientă deținerea de părți sociale la o societate cu același profil și nu interesează dacă societatea desfășoară sau nu activitate economică, nu poate reprezenta o încălcare a principiului disponibilității părților, deoarece judecătorul a interpretat textele incidente din cuprinsul H.G. nr. 576/2016.

Mai mult, însăși recurenta-reclamantă a arătat în răspunsul la întâmpinare ce se regăsește la dosarul de fond, precum și în cel depus în dosarul de recurs, la filele x, că societatea B. S.A. are codul TVA anulat din anul 2012 și a fost declarată inactivă din anul 2016, ceea ce are semnificația unei argumentații în sensul inexistenței unei activități economice, astfel că prima instanță a respectat întru totul principiul disponibilității părților, urmând a se constata că este nefondată critica formulată de recurenta-reclamantă.

Cea de-a doua critică, întemeiată pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. urmărește casarea hotărârii de fond pentru mai multe argumente.

Cel dintâi argument se referă la depășirea de către Guvernul României, ca urmare a adoptării H.G. nr. 576/2016, a delegării stabilite prin art. 22 alin. (1) din O.G. nr. 57/2002, referitoare la numirea directorului general conform rezultatelor concursului organizat potrivit prevederilor metodologiei elaborate și aprobate prin hotărâre de guvern.

Recurenta-reclamantă consideră că noțiunea de "metodologie" se referă la norme de procedură ce trebuie urmate de către candidați pentru a se înscrie și normele referitoare la constituirea legală a comisiei de concurs.

Noțiunea nu include însă dreptul Guvernului de a stabili obligații în plus față de legislația în vigoare, hotărârea de guvern fiind limitată la organizarea executării legii, susține recurenta-reclamantă.

Astfel, condiția de a nu dețin părți sociale sau acțiuni la o societate cu același profil sau cu care Institutul Național de Cercetare-Dezvoltare este în legături comerciale directe, excede noțiunii de reglementare a metodologiei de concurs, limită impusă prin O.G. nr. 57/2002, mai susține recurenta-reclamantă, contrar aprecierilor făcute de prima instanță.

Prin intermediul normelor metodologice/metodologiei, actul normativ sau actul administrativ unilateral normativ este detaliat/clarificat, se arată modul în care se aplică și se interpretează norma legală.

Metodologia este dată în organizarea executării legii și nu trebuie să conțină norme contrare acesteia sau să adauge norme, în sens contrar, s-ar înfrânge principiul ierarhiei actelor normative.

În speță, O.G. nr. 57/2002 a fost adoptată anterior Legii nr. 319/2003 privind Statutul personalului de cercetare-dezvoltare, însă în momentul apariției H.G. nr. 576/2016 s-a ținut seama de prevederile ambelor acte normative.

Legea nr. 319/2003 prevede că funcțiile specifice de conducere din instituțiile sau unitățile de cercetare-dezvoltare prevăzute la art. 20 se ocupă, în condițiile legii, de personalul care îndeplinește următoarele condiții minime: a) pentru director general sau director, cel puțin CS II, care are și atestat pentru management în cercetare-dezvoltare.

Așadar, disp. art. 22 alin. (1) din O.G. nr. 57/2002 obligă Guvernul să aprobe metodologia concursului organizat pentru numirea directorului general, însă în lipsa altor precizări, interdicții, limitări, prin hotărârea de guvern s-au stabilit toate condițiile pentru organizarea concursului, începând cu cele generale, specifice și organizarea în concret a acestuia.

Singura limitare este prevăzută de Legea nr. 319/2003, care stipulează condițiile minime pentru accederea la funcția de director general sau director.

Față de considerentele menționate, Înalta Curte va reține că actele normative cu forță juridică superioară incidente în speță au conferit o largă marjă de apreciere autorităților publice abilitate în privința ocupării celor două funcții, din punctul de vedere al condițiilor specifice.

Din acest motiv, condiția pentru ocuparea funcției de director general al ICECHIM, ca acesta să nu dețină părți sociale sau acțiuni atât candidatul, cât și soțul, rudele și afinii acestuia până la gradul al doilea inclusiv, la o societate cu același profil sau cu care INCD este în legături comerciale directe, se găsește în limitele delegării stabilite de art. 22 alin. (1) din O.G. nr. 57/2002.

În consecință, nici argumentul referitor la impunerea prin intermediul H.G. nr. 576/2016 a unor condiții adiționale în raport de cele stabilite prin Legea nr. 319/2003 nu este fondat.

Recurenta-reclamantă susține că aceste condiții minimale pot fi completate doar prin alte condiții prevăzute de legislația primară, iar hotărârile de guvern nu pot restrânge drepturile persoanelor.

Recurenta-reclamantă nu explică care anume drepturi ale persoanelor au fost restrânse neexistând un drept de a obține funcția de director general la un institut național de cercetare-dezvoltare, iar dacă prin legislația primară s-au prevăzut numai condițiile minime de accedere la funcție, este firesc ca prin legislația secundară să se detalieze toate condițiile, deoarece legiuitorul a lăsat în sarcina autorităților competente în domeniu, elaborarea unor norme specifice pentru institutele naționale de cercetare-dezvoltare, marja de apreciere a acestora fiind foarte largă.

Cu privire la argumentul conform căruia H.G. nr. 576/2016 excede limitelor impuse de Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, Înalta Curte observă că cele două prevederi legale au reglementări diferite.

H.G. nr. 576/2016 reglementează condițiile de ocupare a funcțiilor de director/director general la INCD (în speță ICECHIM), în timp ce Legea nr. 176/2010 vorbește despre declararea contractelor societăților comerciale pe acțiuni la care declarantul împreună cu soțul/soția/rudele de gradul I dețin mai puțin de 5% din capitalul social al societății.

Legea nr. 176/2010 se aplică în cazul în care persoana care are obligația să dea o declarație în acest sens, îi este permis să dețină funcția publică, deși deține acțiuni la societăți comerciale .

Or, ipoteza din prezenta cauză este diferită, funcția publică nu permite ca solicitantul sau rudele sale, etc. să dețină niciun fel de acțiuni la o societate de profil sau cu care INCD are legături comerciale.

Din acest motiv este nefondat și argumentul prin care recurenta-reclamantă susține că H.G. nr. 576/2016 derogă de la un act normativ cu forță juridică superioară, față de obiectul diferit de reglementare al celor două acte.

Recurenta-reclamantă susține că H.G. nr. 576/2016 este lipsită de claritate, precizie și previzibilitate, în prezența noțiunilor de "profil" și "societate cu același profil", avându-se în vedere că Legea nr. 31/1990 nu operează cu aceste noțiuni, ci cu obiect de activitate, domeniu de activitate sau activitate principală.

În mod corect prima instanță arată că înțelesul celor două noțiuni este cel uzual, respectiv "societate cu același obiectiv de bază al producției/activității", iar sensul termenilor nu trebuie raportat la prevederile Legii nr. 31/1990 privind societățile comerciale.

Legiuitorul primar sau secundar poate opta pentru folosirea unor termeni sinonimi fără a fi afectată claritatea, precizia și previzibilitatea actului, ceea ce este important este înțelegerea textului care, în speță, s-a demonstrat că este facilă, la îndemâna tuturor.

În fine, un ultim argument, susține că H.G. nr. 576/2016 încalcă prevederile Constituției și ierarhia actelor normative, art. 1 alin. (5), art. 15 alin. (1), art. 53 alin. (1) și art. 108 alin. (2) din Constituția României.

În cuprinsul criticii, recurenta-reclamantă insistă asupra limitării aduse de hotărârea de guvern drepturilor și libertăților persoanelor și interdicția de a se crea obligații noi, chestiuni deja analizate și explicate mai sus, astfel că nu este necesar a se reveni asupra lor.

Față de acestea, în temeiul art. 496 C. proc. civ., coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, recursul va fi respins ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge, ca inadmisibilă, cererea de sesizare a Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 22 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2002.

Respinge recursul formulat de A. împotriva Sentinței nr. 2959 din 21 iunie 2018 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 26 septembrie 2019.

GGC - LM