ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2853/2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 30 martie 2016, astfel cum a fost completată prin cererea înregistrată la data de 17 iunie 2016, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Sănătății și Agenția Națională a Medicamentului și Dispozitivelor Medicale, a solicitat anularea parțială a Ordinului Ministrului Sănătății nr. 131 din 04.02.2016 pentru aprobarea Normelor privind autorizarea unităților de distribuție angro de medicamente de uz uman, certificarea de bună practică de distribuție și înregistrarea brokerilor de medicamente de uz uman, respectiv a dispozițiilor art. 1 lit. b), ale art. 2 alin. (1) prima teză (referitoare la aplicarea art. 800 din Legea nr. 95/2006), ale art. 3 alin. (4), ale art. 4 alin. (1) și ale art. 16 din ordinul contestat.

Prin Sentința civilă nr. 2624 din 16 septembrie 2016, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a dispus următoarele:

(i) a admis cererea de sesizare a Curții Constituționale și a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 800 alin. (2) din Legea nr. 95/2006 și a prevederilor art. I pct. 45 din Legea nr. 132/2014, doar cu privire la pct. 127

1

;

(ii) a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Sănătății și Agenția Națională a Medicamentului și Dispozitivelor Medicale, ca nefondată.

Împotriva Sentinței civile nr. 2624 din 16 septembrie 2016, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamanta A., întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței atacate și, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată.

Recurenta-reclamantă susține că în mod greșit prima instanță a reținut că normele contestate sunt în acord cu norma primară reprezentată de art. 800 alin. (2) din Legea nr. 95/2006, care, la rândul său, se coroborează cu art. 699 pct. 17 din același act normativ. Precizează recurenta-reclamantă că art. 699 pct. 17 din Legea nr. 95/2006 are caracter de normă specială în raport de art. 800 alin. (2) din aceeași lege, iar conflictul dintre cele două articole aparținând aceluiași act normativ a determinat și erorile de reglementare din cuprinsul Ordinului Ministrului Sănătății nr. 131/2016 și a condus la formularea cererii de sesizare a Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 800 alin. (2) din Legea nr. 95/2006.

Din această perspectivă, recurenta-reclamantă susține existența unei neconformități între prevederile art. 699 pct. 17 din Legea nr. 195/2006 și dispozițiile ordinului contestat, în sensul că, deși în cuprinsul textului de lege se arată că persoanele juridice au dreptul să vândă medicamente atât către populație, cât și în sistem angro, acest beneficiu legal este negat prin Ordinul Ministrului Sănătății nr. 131/2016.

O altă critică de nelegalitate formulată de reclamantă privește argumentul instanței de fond în sensul că normele de aplicare ale art. 800 alin. (2) din Legea nr. 95/2006 erau suspendate până la data de 31.12.2016, ca urmare a suspendării aplicării art. 800 alin. (2), prin efectul succesiv al Legii nr. 91/2015 și O.U.G. nr. 67/2015. Or, susține reclamanta, o astfel de suspendare a efectelor ordinului nu este reglementată, astfel încât concluzia instanței de fond este greșită și normele introduse prin ordinul contestat sunt aplicabile de la data emiterii actului. În condițiile în care aplicarea art. 800 alin. (2) din Legea nr. 95/2006 este suspendată, atunci se aplică prevederile art. 699 pct. 17 din același act normativ, al cărui conținut este opus prevederilor ordinului contestat.

Totodată, recurenta-reclamantă arată că, prin cererea de chemare în judecată, a solicitat și anularea dispozițiilor art. 16 alin. (1) din Ordinul Ministrului Sănătății nr. 131/2016, referitoare la termenul de contestare a deciziei de suspendare ori retragere a autorizației de distribuție angro, aspect asupra căruia instanța de fond nu s-a pronunțat.

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 17 noiembrie 2016, intimatul-pârât Ministerul Sănătății a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 13 decembrie 2016, intimata-pârâtă Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta A. este nefondat, pentru următoarele considerente:

Critica de nelegalitate referitoare la caracterul normelor cuprinse în dispozițiile art. 699 pct. 17 și art. 800 alin. (2) din Legea nr. 95/2006 este nefondată, prima instanță făcând o corectă interpretare a naturii acestor texte de lege, în raport de conținutul reglementării.

Astfel, art. 699 din Legea nr. 95/2006 definește înțelesul termenilor enumerați la pct. 1 - 43, iar la pct. 17, arată că prin distribuție angro a medicamentelor se înțelege "totalitatea activităților de procurare, deținere, livrare sau export de medicamente, cu excepția activității de eliberare a acestora către public (distribuția en detail); asemenea activități sunt efectuate de fabricanți ori depozitele lor, importatori și alți distribuitori angro sau de farmaciști ori alte persoane autorizate să furnizeze medicamente către public în România."

Pe de altă parte, art. 800 alin. (2) din Legea nr. 95/2006 reglementează aspecte specifice desfășurării activității de distribuție angro de medicamente, arătând că "persoanele juridice autorizate să elibereze medicamentele către populație pot să desfășoare și activitate de distribuție angro de medicamente, cu respectarea prevederilor prezentei legi, precum și a legislației naționale în vigoare."

Așadar, este corect argumentul instanței de fond referitor la caracterul special al normei cuprinsă în art. 800 alin. (2) din Legea nr. 95/2006, în raport de art. 699 pct. 17 din același act normativ, acest din urmă text de lege având ca obiect doar explicitarea termenilor utilizați de legiuitor, pe când art. 800 alin. (2) reprezintă o normă de drept substanțial, care vizează reglementarea activității de distribuție angro de medicamente.

În ceea ce privește critica referitoare la neconformitatea existentă între prevederile art. 699 pct. 17 din Legea nr. 195/2006 și dispozițiile ordinului atacat, contestate în prezenta cerere de chemare în judecată, Înalta Curte constată că Ordinul nr. 131/2016 a fost emis pentru a reglementa aplicarea prevederilor art. 800-803, ale art. 809, art. 810, precum și ale art. 857 din Legea nr. 95/2006, dispozițiile sale fiind conforme cu aceste texte de lege, fiind îndeplinită cerința ca legislația secundară să respecte legislația primară în aplicarea căreia a fost edictată.

Ceea ce recurenta-reclamantă a susținut, atât în fond, cât și în recurs, privește în fapt neconcordanța dintre dispozițiile art. 800 alin. (2) și cele ale art. 699 pct. 17 din Legea nr. 95/2006, aspect care, astfel cum a reținut Curtea Constituțională prin Decizia nr. 841/2017 (pronunțată în soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 800 alin. (2) din Legea nr. 95/2006), reprezintă o problemă de legiferare, iar nu una de neconstituționalitate. De altfel, Curtea Constituțională a reținut că prevederile art. 800 alin. (2) din Legea nr. 95/2006 au fost modificate prin articolul unic al Legii nr. 108/2017, îndepărtându-se soluția legislativă ce face obiectul criticii în prezentul litigiu.

Independent de existența sau nu a unei neconcordanțe între cele două texte de lege aparținând aceluiași act normativ, Înalta Curte reține că această chestiune nu se răsfrânge asupra ordinului care reglementează normele de aplicare, atât timp cât acest act respectă prevederile în temeiul căruia a fost emis. Mai exact, fiind emis în aplicarea prevederilor art. 800 - 803, ale art. 809, art. 810, precum și ale art. 857 din Legea nr. 95/2006, legalitatea Ordinului nr. 131/2016 se analizează în raport de aceste texte de lege, și nu de prevederile art. 699 pct. 17 din Legea nr. 95/2006.

Referitor la criticile de nelegalitate vizând suspendarea aplicării prevederilor Ordinului nr. 131/2016 până la data de 31.12.2016, Înalta Curte le va respinge, ca nefondate. Este necontestat faptul că, în cuprinsul ordinului atacat nu există o mențiune privitoare la suspendarea aplicabilității actului administrativ până la o data specificată, însă, având în vedere că dispozițiile art. 800 alin. (2) din Legea nr. 95/2006, referitoare la autorizarea persoanelor juridice care desfășoară activitate de distribuție angro de medicamente, au fost suspendate până la data de 31.12.2016, este evident că și normele de aplicare care vizează procedurile și condițiile de autorizare a unităților de distribuție angro de medicamente de uz uman, urmează același regim cu textul de lege pentru aplicarea căruia au fost emise.

În ceea ce privește critica referitoare la nepronunțarea instanței de fond asupra unui motiv de nelegalitate a Ordinului nr. 131/2016, Înalta Curte îl apreciază a fi fondat, însă constată că această soluție, prin ea însăși, nu poate conduce la admiterea recursului și schimbarea dezlegării date de prima instanță asupra fondului cauzei.

Prin cererea de chemare în judecată (pct. IV din motivarea acțiunii), reclamanta a invocat nelegalitatea prevederilor art. 16 alin. (1) din Ordinul nr. 131/2016, susținând că acest text este contrar prevederilor Legii nr. 554/2004, care stabilesc un termen de 30 de zile privitor la declanșarea procedurii prealabile. Or, asupra acestei susțineri nu s-a pronunțat instanța de fond, considerentele sentinței recurate fiind circumscrise celorlalte elemente de nelegalitate sesizate prin acțiune.

Potrivit art. 16 alin. (1) din Ordinul nr. 131/2016: "Deținătorul autorizației de distribuție angro de medicamente poate contesta decizia de suspendare sau de retragere a acesteia în termen de 48 de ore lucrătoare de la primirea deciziei". Analizând aceste dispoziții, Înalta Curte constată că ele reglementează un termen mai scurt pentru formularea contestației administrative decât cel prevăzut de art. 7 din Legea nr. 554/2004, termen care se coroborează cu prevederile alin. (2) ale aceluiași articol, care prevăd că "ANMDM are obligația de a analiza contestația în termen de 48 de ore lucrătoare; până la soluționarea contestației, depunerea acesteia nu suspendă decizia ANMDM privind suspendarea sau retragerea autorizației de distribuție angro de medicamente.". Așadar, legiuitorul a optat pentru reducerea termenelor prevăzute de legea generală, atât în ceea ce privește formularea contestației, cât și referitor la soluționarea acesteia de organul administrativ competent, prevăzând termene prescurtate de la 30 de zile la 48 de ore.

Această intervenție legislativă, în principiu, nu reprezintă un criteriu de nelegalitate a actului administrativ, pe de-o parte legiuitorul având dreptul ca, în materii specifice, să prevadă dispoziții speciale, derogatorii, în funcție de importanța și complexitatea raporturilor juridice reglementate de legea specială, iar, pe de altă parte, reclamanta nu a indicat vătămarea care i-a fost produsă prin aplicarea acestor prevederi. Prin cererea de chemare în judecată, într-o formulare extrem de succintă, reclamanta s-a rezumat la a indica o presupusă nelegalitate a termenului de 48 de ore pentru formularea contestației administrative, raportată la inexistența unui astfel de termen în legea specială, fără a indica modalitatea în care drepturile și interesele proprii îi sunt prejudiciate prin reducerea termenului general. Or, această conduită procesuală este contrară dispozițiilor art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (1) lit. a), art. 7 alin. (1) și art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care prevăd posibilitatea de a acționa în instanță în favoarea persoanei vătămate într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim prin actul administrativ unilateral, conducând la concluzia că acțiunea în anulare a actului administrativ are un caracter subiectiv, reclamantul trebuind să justifice existența unei vătămări proprii produse prin actul contestat.

În consecință, Înalta Curte constată că sunt neîntemeiate criticile de nelegalitate formulate de reclamantă cu privire la dispozițiile art. 16 alin. (1) din Ordinul Ministrului Sănătății nr. 131/2016.

Pentru aceste considerente, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. împotriva Sentinței civile nr. 2624 din 16 septembrie 2016, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 29 mai 2019.

GGC - GV