Decizia nr. 3546/2019 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 172/2013 a Curții de Apel Galați

Circumstanțele cauzei Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Galați sub nr. x/2013 reclamanta Asociația A. a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, modificarea parțială a H.G. nr. 908/2002 anexa 48, în sensul înlăturării din inventarul domeniului public al Comunei x a poziției nr. 23, cod de clasificare 128, respectiv a suprafeței de 68 .000 m.p. din satul x, comuna x, P x, y, z. Prin Sentința civilă nr. 172/2013 a Curții de Apel Galați, secția de contencios administrativ și fiscal, a fost admisă cererea de intervenție formulată de Unitatea Administrativ Teritorială Comuna x în favoarea pârâtei Guvernul României și s-a respins ca tardivă cererea de modificare parțială a H.G. nr. 980/2002 poziția 48, reținându-se că actul administrativ a fost publicat în M. Of. la data de 6 septembrie 2002, iar cererea de chemare în judecată a fost înregistrată la 4 februarie 2013, cu depășirea termenului prevăzut de art. 1 alin. (2) din Legea nr. 554/2004. Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamanta A.J.V.P.S. Vrancea criticând-o ca fiind nelegală, precizând că H.G. nr. 908/2002, anexa 48 este un act normativ și nu individual. Prin Decizia nr. 1889 din 7 mai 2015 Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, a admis recursul, a casat sentința recurată și a trimis cauza spre rejudecare la aceeași instanță, reținând soluționarea greșită a excepției tardivității cererii, în condițiile în care din practica RA Monitorul Oficial, anexele se publică și se trimit exclusiv la cererea unităților administrativ teritoriale, iar în cauză nu s-a făcut dovada că anexa 48 din H.G. nr. 908/2002 ar fi fost comunicată reclamantei.

Soluția instanței de fond Rejudecând cauza, prin Sentința nr. 280 din 18 noiembrie 2015 Curtea de Apel Galați, secția de contencios administrativ și fiscal, a respins cererea formulată de reclamanta Asociația A. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, a admis cererea de intervenție în interes propriu formulată de intervenienta în nume propriu Unitatea Administrativ Teritorială x, obligând reclamanta la plata sumei de 800 RON, cheltuieli de judecată către intervenienta în interes propriu.

Recursul exercitat în cauză Împotriva sentinței a declarat recurs reclamanta Asociația A. invocând motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. În dezvoltarea motivului de casare invocat a susținut că, în anul 1981, s-au efectuat lucrări de regularizare a cursului râului Rîmna din județul Vrancea, în urma cărora s-a deviat albia minoră a acestui râu pe un alt amplasament, vechea albie fiind dezafectată, devenind teren neproductiv. Având în vedere că în acea perioadă de timp era inadmisibilă existența unor suprafețe de teren neproductive, autoritățile județene (Consiliul Popular Județean Vrancea) au dispus ca porțiunea de albie dezafectată să fie atribuită AJVPS Vrancea în vederea realizării condițiilor necesare de practicare a pescuitului sportiv prin înființarea unei amenajări piscicole. Amenajarea piscicolă viza o suprafață de teren de 6,8 hectare (68.000 mp) situată în județul Vrancea, P x, y, z. Astfel, prin Adresa nr. x din 14 septembrie 1981 emisă de Consiliul Popular al comunei x, Biroul Executiv a comunicat acordul asupra transferului suprafeței de 68.000 teren neproductiv din administrarea Consiliului Popular în administrarea AJVPS Vrancea. Prin Adresa nr. x din 24 septembrie 1981 emisă de Direcția Generală pentru Agricultură și Industrie Alimentară Vrancea, Oficiul de cadastru, organizarea teritoriului și asolamente, s-a avizat favorabil transferul conform Decretului 409/1955 a suprafeței de 68.000 teren neproductiv din administrarea C. pen. în administrarea AJVPS Vrancea, în vederea amenajării unei baze de pescuit sportiv. Prin Acordul unic nr. 129 din 25 noiembrie 1981 emis de Consiliul Popular Județean Vrancea, s-a dispus amenajarea pentru pescuitul sportiv a terenului neproductiv în suprafață de 6,8 ha situat în vechea albie a râului Rîmna, de către AJVPS Vrancea. La data de 30 decembrie 1981 s-a semnat procesul-verbal de recepție a punerii în funcțiune a obiectivului de investiții acumulare piscicolă pentru pescuitul sportiv în suprafață de 6,8 ha, valoarea mijloacelor fixe la data recepției fiind de 224.020 RON. Exclusiv cu resurse financiare ale AJVPS Vrancea s-au realizat lucrări pentru înființarea și reabilitarea ulterioară a amenajării piscicole Jiliște: În decursul celor peste 30 de ani de când folosesc în calitate de proprietari această amenajare și fondul piscicol aferent acesteia, investiția realizată în anul 1981 a fost întreținută, păzită, s-au efectuat populări periodice cu puiet de pește, s-au realizat lucrări de protecție a malurilor și digurilor, valoarea totală a investiției fiind în prezent de peste 250.000 RON. Dreptul de proprietate al recurentei reclamante asupra amenajării piscicole nu a fost afectat nici în contextul retrocedărilor de fond funciar, autoritățile locale și județene confirmându-l printr-o serie de adrese emise în acest sens. Deși cunoștea această situație de fapt și dreptul de proprietate al recurentei reclamante asupra terenului și amenajării piscicole în cauză, ignorând conținutul adresei nr. x din 18 iunie 2001, a Prefecturii Vrancea, Consiliul Local x a dispus, fără temei de drept, înscrierea suprafeței de 68.000 mp "iaz pește" situată în satul x, comuna x județul Vrancea, P x, y, z, în domeniul public al comunei x, prin Hotărârea Consiliului Local nr. 22 din 6 iunie 2001. Ulterior, această înscriere a fost preluată în inventarul domeniului public al comunei x, județul Vrancea, atestată prin anexa 48 a Hotărârii de Guvern nr. 908/2002, cu modificările și completările ulterioare, la poziția 23, codul de clasificare 128, sub denumirea "iaz pește". Consiliul Local al comunei x a organizat licitație publică în vederea concesionării amenajării piscicole, ocazie cu care a aflat despre nelegalitatea procedurii de atestare a domeniului public al comunei x, în sensul introducerii în domeniul public al comunei și a suprafeței de 68.000 mp (iaz pește) situată în județul Vrancea, P x, y, z. Mai mult decât atât, suprafața de teren în discuție nu îndeplinește caracteristicile definitorii ale bunurilor publice, așa cum sunt acestea prevăzute de Legea 213/1998. În general, domeniul public este definit prin alcătuirea sa, respectiv prin bunurile mobile sau imobile care îl compun. Din dispozițiile art. 1 și 3 din Legea nr. 213/1998 se disting condițiile prin care un bun poate să fie considerat aparținând domeniului public: a) bunurile care potrivit legii sau prin natura lor sunt de uz sau de interes public; b) sunt dobândite de stat sau de unitățile administrativ teritoriale prin modurile prevăzute de lege. În literatura juridică s-a arătat că prin bunuri de uz public se înțeleg acele bunuri care sunt destinate chiar prin natura lor de a fi folosite de toți cei interesați și la care au acces toate persoanele (de exemplu parcurile, piețele, străzile, etc.). Pe de altă parte prin bunuri de interes public se înțeleg și bunurile care au destinația de a fi folosite în cadrul unei activități care interesează pe toți membri societății, deși nu pot fi folosite de orice persoană: de exemplu terenurile pe care sunt amplasate școli, biblioteci, teatre, muzee, etc. Ori, amenajarea piscicolă a terenului din satul Jiliște, comuna x, creație antropică, nu se regăsește în enumerarea limitativă a bunurilor care alcătuiesc domeniul public al statului și al unităților administrativ-teritoriale potrivit anexei Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia. De asemenea, destinația dată terenului în cauză nu conferă interes sau utilitate publică, ci se referă expres și strict la pescuitul sportiv, activitate organizată în mod exclusiv și independent de către AJVPS Vrancea pentru membrii pescari înregistrați în evidentele sale. Având în vedere toate aceste împrejurări recurenta reclamantă susține că suprafața de 68.000 mp (iaz peste) situată în județul Vrancea, P x, y, z nu poate figura în proprietatea comunei x, nu este destinată unei utilități publice și nu se regăsește printre bunurile prevăzute în mod limitativ ca bunuri de utilitate publică prin art. 3 alin. (4) Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia. Instanța de fond prin sentința recurată a respins acțiunea formulată de reclamantă reținând că: "nu sunt motive pentru modificarea parțială a H.G. nr. 908/2002, anexa 48, în sensul înlăturării din inventarul public al comunei x a poziției nr. 23, cod de clasificare 128, a suprafeței de 68.000 mp luciu de apa și teren situată în satul x, comuna x, reclamanta având doar un drept de administrare asupra acestei suprafețe de teren." Consideră că sentința recurată este nelegală și netemeinică arătând că, litigiul dintre părți a debutat atunci când Primăria com. x a scos la licitație concesionarea imobilului "iaz pește" în suprafața de 68.000 mp situat în județul Vrancea, P x, y, z. Reclamanta, pentru împrejurările anterior arătate, a susținut întotdeauna că amenajarea piscicolă "iaz pește" îi aparține și nu poate face obiectul concesionarii de către Primăria com. x. Precizează că nu contestă faptul că terenul albie de râu desecat al râului Rîmna, aparține Primăriei com. x, însă critică faptul că prin Hotărârea Guvernului nr. 908/2002, anexa 48, poziția 23 s-a consemnat în patrimoniul com. x suprafața de 68.000 mp "iaz pește" ceea ce nu este real. Iazul de pește (luciul de apă și construcțiile aferente) este proprietatea AJVPS Vrancea, Primăria com. x fiind doar proprietarul terenului pe care s-a edificat iazul. Cu toate acestea Primăria com. x dorește redevența nu numai pentru teren (albie desecată a râului Rîmna) ci și pentru amenajarea piscicolă invocând că în Hotărârea Guvernului nr. 908/2002, anexa 48, poziția 23 a fost înscrisă suprafața de 68 000 "iaz pește". Astfel, rămânerea ca valabilă a H.G. nr. 908/2002, anexa 48, poziția 23 dă posibilitatea Primăriei com. x să pretindă în mod nereal și nelegal că iazul de pește îi aparține. Recurenta reclamantă artă că pentru ea este important ca formularea din hotărârea de Guvern să fie aceea reală de "68 000 mp teren albie râu desecat" ș i nicidecum "iaz pește" deoarece are un drept de administrare asupra terenului în suprafață de 68 000 mp din jud. Vrancea, P x, y, z afirmat și de instanța de fond. Eroarea în care s-a aflat instanța de fond constă în aceea că nu a observat că recurenta reclamantă a solicitat modificarea parțială a anexei 48, poziția 23 unde este consemnat "iaz pește" și nu "luciu de apă și teren". Expresia "luciu de apă și teren" a fost utilizată pentru o descriere mai clară a bunului însă instanța de fond era obligată să aibă în vedere textul din H.G. nr. 908/2002, anexa 48, poziția 23. Arată că, într-o situație similară se află "amenajarea piscicolă" (baltă) situată în satul Călienii Noi, com. Nănești în suprafața de 27,67 ha, Tx, Px. În această situație, prin Decizia civilă nr. 2315 din 14 mai 2013, pronunțată în dosarul nr. x/2012, Curtea de Apel Galați a admis recursul său împotriva Sentinței civile nr. 3459 din 1 noiembrie 2012 pronunțată de Tribunalul Vrancea și a modificat sentința recurată în sensul că a admis acțiunea reclamantei în parte și în rejudecare a dispus modificarea dispozițiilor HCL Nănești nr. 2/2012 în sensul că suprafața de teren de 27,67 ha categoria de folosința baltă este afectată de investiția rămasă amenajare piscicolă Călieni-Nănești, aparținând AJVPS Vrancea. Având în vedere cele anterior menționate solicită admiterea recursului așa cum a fost formulat, casarea hotărârii atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare; În ipoteza reținerii cauzei spre rejudecare ca urmare a casării sentinței recurate solicită admiterea cererii de chemare în judecată așa cum a fost formulată și modificarea parțială a actului administrativ H.G. nr. 908/2002 anexa 48, în sensul înlăturării din inventarul domeniului public al comunei x, județul Vrancea, a poziției nr. 23, cod de clasificare 128, respectiv suprafața de 68.000 mp (iaz pește) situată în județul Vrancea, Px, y, z; Cu cheltuieli de judecată, pe cale separată. În drept invocă dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 noul C. proc. civ. În probațiune depune Decizia civilă nr. 2315 din 14 mai 2013 pronunțată de Curtea de Apel Galați în dosarul nr. x/2012.

Apărările formulate în cauză Intimatul pârât Guvernul României a depus întâmpinare solicitând respingerea recursului formulat de reclamantă. Arată că prin motivele de recurs reclamanta reiterează aspectele invocate în cererea de chemare în judecată, ceea ce poate fi asimilat unui fine de neprimire pentru nemotivare recurs. Pe de altă parte apreciază că motivele expuse atât în cererea introductivă, cât și în calea de atac sunt în esență valorificabile pe calea dreptului comun, prin compararea unor titluri, de către instanța competentă în materie. De altfel, din actele depuse la dosarul cauzei se observă că între recurenta - reclamantă și intimata intervenientă U.A.T. x au existat două astfel de litigii, soluționate favorabil intervenientei, ceea ce conduce la ideea lipsei de temei a pretențiilor afirmate de către recurentă. Nici Decizia civilă nr. 2315 din 14 mai 2013, pronunțată de către Curtea de Apel Galați nu este în sensul celor afirmate în acțiunea pendinte de către recurenta-reclamantă, soluția de admitere a recursului declarat de către A.J.V.P.S. Vrancea nefiind o recunoaște a dreptului de proprietate al acesteia asupra bunului supus litigiului, ci recunoașterea faptului că "suprafața de teren de 27,67 ha categoria de folosință baltă este afectată de investiția rămasă amenajare piscicolă Călieni - Nănești, aparținând A.J.V.P.S. Vrancea", în consecință, investiția aparținând petentei, nu terenul. Potrivit încheierii O.C.P.I. nr. 3944 din 11 februarie 2010 Carte funciară x, U.A.T. x, T. x P x, imobilul se află în proprietatea U.A.T. Comuna x, situație consemnată în H.C.L. nr. 22 din 6 iunie 2001, act premergător emiterii H.G. nr. 908/2002, emis în temeiul Legii nr. 213/1998. Actul autorității publice locale nu a fost contestat de către recurentă, în lipsa unei concluzii privind nelegalitatea acestuia, argumentele sale urmând a fi respinse. Recurenta a primit în folosință amplasamentul înscris în Cartea funciară mai sus indicată, ca urmare a emiterii Acordului unic nr. 129/1981, mai exact începând cu data de 25 noiembrie 1981, situația continuând până în prezent, fără ca să achite contravaloarea folosinței acestui imobil către proprietară, prejudiciind-o pe acesta pentru lipsirea drepturilor asupra bunului. De altfel, recurenta a recunoscut calitatea de titular al dreptului de proprietate asupra bunului litigios a U.A.T. x, prin încheierea acordului din data de 5 martie 2013, prin Procesul-verbal de punere în posesie încheiat la data de 6 martie 2013, în cadrul dosarului de executare silită nr. x/2013 al B.E.J. B., exprimându-și printr-o adresă ulterioară (201 din 28 martie 2013) interesul de a plăti o redevență lunară pentru folosința imobilului. Revenind la actul autorității locale, necontestat până în prezent, arată că, prin asemenea acte administrative, consiliile locale/județene stabilesc doar regimul juridic diferențiat cu privire la bunurile lor, hotărârile neavând nici un efect asupra proprietății altor persoane. Ținând cont de faptul că prin Hotărârea Guvernului nr. 908/2002 se atestă domeniul public al județului Vrancea, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Vrancea, consideră că actul administrativ contestat nu este de natură să creeze o vătămare reclamantei, în accepțiunea dispozițiilor Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare. La poziția 23 și 47 din Anexa nr. 48 a actului administrativ supus anulării, denumită "Inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al Comunei x", este menționat bunul imobil cu denumirea "iaz pește". Bunul în discuție este atestat la domeniul public al Comunei x, prin hotărâre a acestei unități administrativ-teritoriale, publicitatea acesteia realizându-se în conformitate cu prevederile art. 81 din Legea nr. 24/2000 și care, potrivit prevederilor Legii nr. 215/2001 putea fi atacată la instanțele specializate. De altfel, în sprijinul susținerilor sale, recurenta-reclamanta invocă înscrisuri (adrese) care nu constituie titlu de proprietate, ci avizează solicitarea de transfer a suprafeței de 68.000 m.p. de teren situat pe vechea albie a râului Rîmna în punctul x, din administrarea operativă a Consiliului în cea a A.J.V.P.S. Vrancea. Deci, chiar din conținutul acestor adrese reiese că se transferă dreptul de administrare, nu cel de proprietate asupra bunului. Dreptul de administrare operativă asupra terenurilor, anterior anului 1989, decurgea din dispozițiile art. 7 din Constituția României din anul 1965, și din prevederile Legii nr. 5/1978, acest drept nu era cuprins într-o dispoziție sau hotărâre, ci decurgea din lege. Astfel, în speță, s-ar putea discuta despre un eventual drept de superficie al reclamantei asupra amenajării piscicole, iar în această situație, pretențiile sale ar putea fi valorificate pe calea unei acțiuni în constatare, iar nu în anularea parțială a H.G. nr. 908/2002, efectul juridic al anulării nefiind similar realizării pretențiilor afirmate de recurenta - reclamantă. Acest aspect a fost reținut în mod corect de către instanța de fond în rejudecare, care în considerentele sentinței atacate, la pag. 3, apreciază că, fiind vorba despre un dezmembrământ al dreptului de proprietate, acțiunea în anulare a H.G. nr. 908/2002 nu reprezintă cadrul procesual legal de analizare a acestuia. Prin Hotărârea Guvernului nr. 908/2002 s-a realizat doar atestarea de către Guvern a inventarelor realizate și însușite potrivit legii. Este evident că, în speță, reclamanta nu justifică interesul său legitim în anularea acestui act de autoritate, în condițiile în care nu a parcurs procedura de atac a actului emis de comisia de inventariere a Comunei x, însușit prin hotărâre a Consiliul local al acesteia, prin care bunurile supuse litigiului au fost atestate în domeniul său public. Atestarea apartenenței bunurilor la domeniul public de interes județean sau local este necesară în vederea delimitării corecte a bunurilor de interes public județean sau local sau cele de interes național, precum și în vederea delimitării bunurilor aparținând domeniului public de bunurile aparținând domeniului privat. Prin atestarea apartenenței bunurilor la domeniul public județean sau local se creează astfel un statut juridic clar pentru aceste bunuri, fapt care permite Consiliului Județean și consiliilor locale să-și exercite prerogativele prevăzute de lege cu privire la administrarea domeniului public. Potrivit prevederilor Legii nr. 213/1998. Guvernul nu are decât competența de a atesta (sau nu), prin hotărâre, apartenența bunurilor la domeniul public de interes local sau județean, neavând abilitarea legală de a inventaria el însuși aceste bunuri, deci de a interveni într-un fel sau altul asupra inventarelor, astfel cum au fost însușite de consiliile locale, respectiv de cele județene, prin hotărâri ale acestora. Intervenția Guvernului asupra inventarelor însușite de către autoritățile administrației publice locale, în sensul adăugării sau eliminării unor bunuri, ar reprezenta o ingerință inacceptabilă în autonomia locală, autonomie consfințită prin Legea fundamentală, republicată, dar și prin Legea nr. 215/2001 a administrației publice locale, cu modificările și completările ulterioare. De altfel, cenzurarea parțială a H.G. nr. 908/2002 nu conduce de drept și direct la anularea Hotărârii Consiliului Local al Comunei x nr. 22/2001 privind aprobarea inventarelor întocmite de către Comisiile de inventariere constituite în temeiul Legii nr. 213/1998. În drept a invocat dispozițiile art. 205 C. proc. civ. A solicitat judecarea cauzei și în lipsă. În cauză a formulat întâmpinare și intimata intervenientă Unitatea Administrativ Teritorială Comuna x, invocând în apărare că are calitatea de proprietar asupra imobilului menționat în inventarul domeniului public al comunei x, județul Vrancea, la poziția nr. 23, cod clasificare 128, respectiv "iaz de pește" în suprafață de 68.000 mp situat în județul Vrancea, T x, P x, y, conform Anexei 48 a H.G. nr. 908/2002. Instanța de fond în mod temeinic și legal a reținut dreptul său de proprietate asupra imobilului în litigiu, recurenta putând cel mult pretinde un drept de creanță cu privire la pretinsele investiții ce ar fi fost realizate. Așadar, arată că, invocarea de către recurenta a motivului de casare prev de art. 488 alin. (1) pct. 6 privind faptul ca hotărârea nu ar cuprinde motivele pe care se întemeiază sau cuprinde motive contradictorii ori motive străine de natura cauzei, este neîntemeiată. Instanța a motivat în mod temeinic și legal hotărârea pronunțată, raportându-se la probele administrate în cauză, criticile aduse de recurenta fiind neîntemeiate. În ceea ce privește temeinicia acțiunii formulate de Asociația A. arată că, Unitatea Administrativ Teritorială Comuna x, jud. Vrancea are calitatea de proprietar exclusiv asupra imobilului în suprafață de 68.000 mp iaz, luciu de apă și teren aferent, imobil obiect al prezentei cereri, în conformitate cu Hotărârea nr. 22 din 6 iunie 2001, Anexa 48 (Inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al comunei x), încheierea OCPI nr. 3944 din 11 februarie 2010 carte funciară x UAT x, T x P x, y, z, imobilul făcând parte din domeniul public al reclamantei, conform inventarului menționat în H.G. nr. 908/2002 publicata în M. Of. 663/2002. Hotărârea nr. 22 din 6 iunie 2001 emisă de Consiliul Local al Comunei x nu a fost contestată de AJVPS Vrancea, astfel încât susținerea făcută de recurentă cu privire la caracterul abuziv al acestei hotărâri este lipsită de de suport juridic. Petenta AJVPS Vrancea a început a utiliza amplasamentul descris mai sus începând cu data emiterii acordului unic nr. 129/1981, mai exact începând cu data de 25 noiembrie 1981, situația continuând și în prezent, fără a achita contravaloarea folosinței acestui imobil, astfel încât intimata susține că a fost în imposibilitate a-și valorifica, administra, întreține amenajarea piscicolă și implicit a obține venituri necesare. Bunul imobil menționat în Hotărârea de Consiliu Local nr. 22/2001 (hotărâre necontestată de AJVPS Vrancea și care are avizul de legalitate al Prefecturii Vrancea), precum și în H.G. nr. 908/2002 face parte din domeniul public al UAT Comuna x, în conformitate cu disp. art. 136 alin. (3) din Constituția României, art. 3 și 16 din Legea 213/1998 și art. 125 alin. (1) din Legea nr. 215/2001. Toate aceste aspecte privind dreptul său de proprietate exclusiv cu privire la acest imobil sunt de altfel recunoscute și de petenta AJVPS Vrancea, prin încheierea acordului din data de 5 martie 2013, prin Procesul-verbal de punere în posesie încheiat la data de 6 martie 2013 în cadrul dosarului de executare silită nr. x/2013 al BEJ B., precum și prin adresa nr. x înregistrată sub 28 martie 2013 emisă de AJVPS Vrancea către Primăria Comunei x, prin care AJVS Vrancea își manifestă acordul cu privire la achitarea unei redevențe lunare pentru folosința imobilului în litigiu. Așadar, susținerea petentei în sensul că ar fi nelegală aceasta hotărâre de Guvern întrucât petenta ar fi executat anumite investiții asupra imobilului aflat în domeniul public al UAT x nu are nici o relevanță în cauză, eventualele investiții pretins executare de aceasta putând forma obiectul unei acțiuni în pretenții și nicidecum nu poate sta ca temei al unei acțiuni în anularea Hotărârii de Guvern. Intimata intervenientă arată și că în dosarul x/2011 al Judecătoriei Focșani, instanța de judecată a soluționat în fond cauza și a dispus prin Sentința civilă nr. 5251 din 23 octombrie 2012 ca recurenta reclamantă din prezenta cauză să îi plătească suma de 23.279 RON reprezentând contravaloarea lipsei de folosință a suprafeței de 68.000 mp teren pentru perioada cuprinsă între data introducerii acțiunii (5 aprilie 2011) și până la data pronunțării sentinței. A fost obligată recurenta reclamantă din prezenta cauză să îi lase în deplină proprietate și liniștita folosință terenul în suprafață de 68.000 mp teren situat în sat Jiliște, com. x T x, P x, y, z, jud. Vrancea. Această sentință este definitivă și irevocabilă fiind deja pusă în executare. Așadar, instanța de judecată a statuat în mod definitiv cu privire la calitatea de proprietar a Unității Administrativ Teritoriale a Comunei x cu privire la acest imobil, hotărârea pronunțată producând efecte obligatorii pentru toate părțile, având autoritate de lucru judecat. De asemenea, Sentința civilă nr. 5251/2012 a Judecătoriei Focșani a fost investită cu formulă executorie, fiind pusă în executare în cadrul dosarului execuțional nr. x/2013, AJVPS Vrancea fiind de acord cu punerea în posesie a UAT Comuna x asupra acestui imobil, prin procesul-verbal de punere în posesie încheiat la data de 6 martie 2013, nefiind însă finalizată procedura evacuării AJVPS Vrancea, încercându-se soluționarea amiabilă. În drept a invocat art. 490 alin. (2) C. proc. civ. Prin răspunsul la întâmpinare recurenta reclamantă a reiterat susținerile formulate prin motivele de recurs arătând că scopul acțiunii sale este de îndreptare a înscrierii efectuate în mod vădit eronat în conținutul H.G. nr. 908/2002, anexa 48, poziția nr. 23, și nu de recunoaștere a vreunui drept asupra terenului ori amenajării piscicole.

Soluția instanței de recurs 1. Excepția nulității recursului Așa cum arată dispozițiile art. 486 alin. (1) lit. d) și alin. (3) C. proc. civ. cererea de recurs trebuie să cuprindă, sub sancțiunea nulității "motivele de nelegalitate pe care se întemeiază recursul și dezvoltarea lor". Pe de altă parte, din dispozițiile art. 488 alin. (1) C. proc. civ. ce reglementează motivele de casare, rezultă că nu toate motivele de nelegalitate sunt apte a conduce la reformarea în recurs a hotărârii instanței de fond, ci numai acele motive de nelegalitate reglementate expres și limitativ de dispoziția legală anterior precizată ca motive de casare. Ca urmare se reține că, prin reglementarea actuală a C. proc. civ. legiuitorul face o diferențiere între noțiunile "motive de nelegalitate" și "motive de casare" utilizate în cuprinsul dispozițiilor legale ce reglementează recursul. Diferențierea este una de natura gen proxim - categorie specifică în care genul proxim îl constituie noțiunea de "motive de nelegalitate" iar categoria specifică, ce se subsumează acestuia, este reprezentată de noțiunea "motive de casare". Analizând din acest punct de vedere dispozițiile legale anterior indicate se reține că legiuitorul impune recurentului sub sancțiunea nulității cererii de recurs obligația de a indica "motive de nelegalitate" iar nu "motive de casare", încadrarea motivelor de negalitate invocate în motivele de casare reglementate expres și limitativ în art. 488 alin. (1) pct. 1 - 8 C. proc. civ. urmând a fi apreciată de instanța de recurs în raport de motivele invocate, așa cum dispune expres art. 489 alin. (2) C. proc. civ. care, interpretat per a contrario, arată că sancțiunea nulității recursului nu intervine în situația în care recurentul a prezentat motive de recurs, decât în ipoteza în care acestea nu sunt susceptibile a fi încadrate în motivele de casare expres și limitativ prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ. Făcând aplicarea celor mai sus arătate în speța dedusă judecății se reține că, recurentul reclamant,deși invocă în mod formal motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6) C. proc. civ. respectiv ipoteza "când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai străine de natura cauzei", nu aduce nici un argument în susținerea acestuia însă, pune în discuție modul de interpretare și aplicare a dispozițiilor Legii 213/1998, privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, act normativ în temeiul căruia a fost emisă hotărârea guvernului a cărei anulare se solicită, aceste motive de nelegalitate subsumându-se motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8) C. proc. civ. prin intermediul căruia se poate supune controlului judiciar exercitat de instanța de recurs modul în care instanța de fond a interpretat și aplicat în cauză normele de drept material. Ca urmare recursul formulat urmează a fi analizat prin prisma acestui motiv de casare. Nu pot fi reținute ca întemeiate sub aspectul excepției analizate nici susținerile intimatului Guvernul României, în sensul că recurenta reclamantă se rezumă a relua în motivarea cererii de recurs motivele invocate prin cererea de chemare în judecată, deoarece un astfel de procedeu nu este prohibit de normele juridice ce reglementează calea de atac a recursului ci, dimpotrivă, este impus de devoluțiunea asupra aspectelor de negalitate ce se produce prin intermediu recursului. Astfel, din interpretarea coroborată a art. 488 alin. (2) și art. 494 cu referire la art. 478 alin. (2) și (3) C. proc. civ. rezultă nu numai că recurentul poate, dar și că este ținut a invoca în fața instanței de recurs numai acele motive care. fie nu au putut fi invocate în fața instanței de fond, fie că au fost invocate în termen însă au fost respinse sau instanța a omis să se pronunțe asupra lor. Cu alte cuvinte, raportat la speța dedusă judecății, se reține că reclamantul este în drept să invoce pe calea recursului acele aspecte de nelegalitate invocate în fața instanței de fond în condițiile legii, în situația în care acestea au fost reținute ca neîntemeiate. Pentru aceste considerente se va respinge excepția nulității recursului invocată de intimatul-pârât Guvernul României 2. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului formulat de reclamantă Analizând actele și lucrările dosarului și sentința recurată prin prisma criticilor formulate, circumscrise, așa cum s-a arătat anterior, motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., privitor la aplicarea greșită a normelor de drept material, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat pentru considerentele ce se vor arăta în continuare: În primul rând se impune a se preciza că nu poate fi reținut ca fondată apărarea intimaților în sensul că în condițiile în care recurenta-reclamantă nu a înțeles să conteste H.C.L. nr. 22 din 6 iunie 2001 prin care Consiliul Local x și-a însușit inventarul bunurilor ce alcătuiesc domeniul public al acestei localități, act premergător emiterii H.G. nr. 908/2002, emis în temeiul Legii nr. 213/1998, nu poate contesta în mod direct hotărârea de guvern prin care se atestă domeniul public al județului Vrancea, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din acest județ, în cuprinsul căreia este atestat și domeniul public al comunei x. Din acest punct de vedere se reține că potrivit art. 21 din Legea 213/1998 în forma sa în vigoare la data emiterii hotărârii de guvern contestată în cauză: "(1) Inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al unităților administrativ-teritoriale se întocmește, după caz, de comisii special constituite, conduse de președinții consiliilor județene, respectiv de primarul general al municipiului București sau de primari. (2) Inventarele întocmite potrivit prevederilor alin. (1) se însușesc, după caz, de consiliile județene, de Consiliul General al Municipiului București sau de consiliile locale. (3) Inventarele astfel însușite se centralizează de consiliul județean, respectiv de Consiliul General al Municipiului București, și se trimit Guvernului, pentru ca, prin hotărâre, să se ateste apartenența bunurilor la domeniul public județean sau de interes local." Potrivit acestei dispoziții legale, hotărârea prin care consiliul local își însușește inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al localității nu reprezintă un act administrativ în sensul definit de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea 554/2004 deoarece nu dă naștere, nu modifică și nici nu stinge un raport juridic, ci reprezintă, așa cum arată dispoziția art. 21 din Legea 213/1998 anterior citată, doar exprimarea acordului acestei autorități publice locale cu privire la inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al localității, întocmit anterior de comisia special constituită în acest scop respectiv, o operațiune administrativă anterioară hotărârii de guvern prin care se atestă apartenența bunurilor la domeniul public județean sau de interes local. În această ipoteză consiliul local nu are atribuții de decident cu privire la raportul juridic de proprietate ci doar exprimă un acord relativ la acesta. Așa cum arată alin. (3) al art. 21 din Legea 213/1998 atestarea apartenenței unui anumit bun la domeniul public al unei localități se face prin hotărârea de guvern adoptată în acest sens și în condițiile legale mai sus prezentate, acesta fiind actul administrativ care produce efectul juridic de atestare a apartenenței bunului la domeniul public al unei localități/județ. Pentru aceleași considerente, dar și pentru faptul că în speță nu s-a făcut dovada că se înscrie într-o tendință generală pentru constitui o jurisprudență constantă nu va fi reținută ca relevantă nici practica judiciară invocată de reclamantă constând în Decizia civilă nr. 2315 din 14 mai 2013, pronunțată în dosarul nr. x/2012 de Curtea de Apel Galați prin care a admis acțiunea reclamantei în parte și s-a dispus modificarea dispozițiilor HCL Nănești nr. 2/2012. Relativ la susținerile recurentei reclamante referitoare la modul de interpretare și aplicare în speța dedusă judecății a dispozițiilor Legii 213/1998 în forma sa în vigoare la data emiterii hotărârii de guvern a cărei anulare se solicită se reține că potrivit art. 3 alin. (1) din acest act normativ: "Domeniul public este alcătuit din bunurile prevăzute la art. 135 alin. (4) din Constituție, din cele stabilite în anexa care face parte integrantă din prezenta lege și din orice alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public și sunt dobândite de stat sau de unitățile administrativ-teritoriale prin modurile prevăzute de lege." De asemenea, chiar în cuprinsul Anexei la lege la care recurentul reclamant face referire se face precizarea că "Enumerarea din prezenta anexă are un caracter exemplificativ". Prin urmare, contrar susținerilor recurentei din domeniul public nu fac parte numai bunurile care prin natura lor sunt de uz sau de interes public ci și cele prevăzute la art. 135 alin. (4) din Constituție, cele stabilite în anexa care face parte integrantă din Legea 213/1998, dar și oricare alte bunuri care, potrivit legii, sunt de uz sau de interes public. Pe de altă parte, art. 7 din Legea 213/1998, în forma sa în vigoare la data adoptării hotărârii de guvern analizate reglementând mai multe moduri de dobândire a dreptului de proprietate publică este evident că nu se raportează numai la bunurile care prin natura lor sunt de uz sau de interes public. Or, prin procedura de atestare a apartenenței bunurilor la domeniul public reglementată de art. 19 și următoarele din Legea 213/1998 se atestă că bunurile cuprinse în anexele hotărârilor de guvern emise în această procedură sunt, potrivit legii, de uz sau de interes public. Trebuie avut în vedere că sintagma "potrivit legii" utilizată de art. 3 alin. (1) din Legea 213/1998 are în vedere noțiunea de lege în sensul său larg, acela de act ce emană de la autoritatea competentă să emită reglementări în domeniu, ceea ce rezultă din interpretarea coroborată a dispozițiilor sale care cuprind și procedura de atestare a apartenenței bunurilor la domeniul public. În acest context normativ argumentul care ar putea conduce la anularea parțială a H.G. nr. 908/2002 prin care se atestă domeniul public al județului Vrancea, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din acest județ în sensul solicitat de reclamantă ar fi acela că dobândirea dreptului de proprietate atestat în favoarea intimatei interveniente nu s-a făcut printr-un mod prevăzut de lege. În speță însă recurenta reclamantă nu neagă dreptul de proprietate al intimatei interveniente asupra bunului atestat ca atare (teren) ci dimpotrivă îl recunoaște, însă arată că în temeiul unui drept de administrare operativă directă a făcut investiții pe acesta începând cu anul 1981 când bunul a fost dat în administrarea sa și până în prezent. În acest context se impune a se preciza că anterior anului 1989, proprietatea de stat reprezenta un fond unic. În scopul îndeplinirii funcțiilor economică-organizatorică și cultural-educativă, statul, ca titular al puterii și proprietar al fondului proprietății, repartiza bunuri din fondul unitar al proprietății sale către diverse organizații învestite cu personalitate juridică, care le administrau pentru a-și realiza scopul pentru care erau înființate. Această repartizare, denumită administrare operativă directă, nu punea însă în discuție dreptul de proprietate al statului ce rămânea nedezmembrat, negrevat și neștirbit. Doctrina vremii sublinia că organizațiile ce dețineau bunuri în administrare operativă directă exercitau acele drepturi patrimoniale ce le erau conferite de către stat, în temeiul puterii de stat și în interesul statului,deci nu prin putere proprie. Ceea ce caracteriza în mod determinant dreptul de administrare operativă directă era natura juridică administrativă a raporturilor stabilite de stat, titularul proprietății, cu organizațiile în favoarea cărora se constituise acest drept, decurgând din subordonarea organizației socialiste față de stat. Era vorba, așadar, de un drept de administrare al organizației socialiste, prin natura sa, inopozabil statului. Astfel statul avea oricând posibilitatea redistribuirii bunurilor, atunci când repartizarea inițială nu mai corespundea, redistribuire care implica revocarea drepturilor deja constituite. Ca urmare se reține că, dreptul de administrare operativă invocat de reclamantă și netransformat într-un drept de proprietate privată sau un dezmembrământ al acestui drept după schimbarea sistemului politic din anul 1989, deschiderea spre economia de piață și "dezghețarea" circuitului civil nu poate fi opus dreptului de proprietate publică. De altfel, în mod similar s-a statuat cu putere de lucru judecat între recurenta reclamantă și intimata intervenientă de către Judecătoria Focșani prin Sentința civilă nr. 5251 din 23 octombrie 2012 pronunțată în dosarul x/2011, în petitoriu, că dreptul de proprietate asupra terenului în suprafață de 68.000 m 2 ce face și obiectul anexei la hotărâre de guvern a cărei anulare se solicită aparține intimatei interveniente din prezenta cauză. În consecință nu se poate reține existența unei cauze care să determine anularea parțială a anexei 48 la H.G. nr. 908/2002 care atestă dreptul de proprietate publică al com. x în sensul solicitat de recurenta reclamantă.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs. Având în vedere aceste considerente, apreciind că, în raport de criticile invocate nu este incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., se va respinge recursul declarat ca nefondat, în baza prevederilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004.