Decizia nr. 2736/2018 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal

Prin cererea de chemare în judecată adresată Curții de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, la data de 25.09.2017, astfel cum a fost precizată ulterior, reclamanta Asociația "A." a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiției: - obligarea pârâtului să nu trimită spre Guvern și/sau Parlament proiectul de act normativ privind modificarea și completarea Legii nr. 303/2004, a Legii nr. 304/2004 și a Legii nr. 317/2004, avizat de CSM (în forma prezentată în data de 23 august 2017 și trimisă la Consiliul Superior al Magistraturii spre avizare prin adresa cu nr. 88929/2017 din 30.08.2017), înainte de a supune acest proiect procedurilor de consultare/dezbatere publică prevăzute de art. 7 din Legea nr. 52/2003, (adică înainte de a publica Proiectul respectiv pe site-ul Ministerului Justiției cu cel puțin 30 de zile înainte de trimiterea din nou spre analiză și avizare și cu respectarea tuturor dispozițiilor art. 7 alin. (1) și (2) din Legea nr. 52/2003, înainte de a definitiva Proiectul respectiv, potrivit observațiilor și propunerilor primite în conformitate cu art. 7 alin. (4) din Legea nr. 52/2003; înainte de a organiza o dezbatere publică având ca obiect Proiectul respectiv, la sediul Ministerului Justiției sau în altă locație, cu respectarea dispozițiilor art. 1 alin. (9) și alin. (10) din Legea nr. 52/2003; înainte de a asigura accesul public, pe site-ul propriu al Ministerului Justiției, în 10 zile de la terminarea dezbaterii publice, la minuta dezbaterii publice, la recomandările scrise colectate, la versiunile îmbunătățite ale proiectului de act normativ în diverse etape ale elaborării, la rapoartele de avizare, precum și la versiunea finala adoptata a actului normativ) și înainte de a retrimite acest proiect către Consiliul Superior al Magistraturii pentru o nouă avizare, până la pronunțarea unei soluții definitive în acțiunea de fond anexată prezentei cereri; - obligarea pârâtului să publice pe site-ul Ministerului Justiției, anunțul referitor la elaborarea actului normativ privind modificarea și completarea Legii nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor, a Legii nr. 304/2004 și a Legii nr. 317/2004, avizat de CSM (în forma prezentată în data de 23 august 2017 și trimisă la CSM spre avizare prin Adresa cu nr. 88929/2017 din 30.08.2017) cu cel puțin 30 de zile înainte, de a-l trimite din nou spre analiză și avizare și cu respectarea tuturor dispozițiilor art. 7 alin. (1) și (2) din Legea nr. 52/2003, privind transparența decizională, până pronunțarea unei soluții definitive în acțiunea de fond; - obligarea pârâtului să retrimită spre avizare proiectul de act normativ privind modificarea și completarea Legii nr. 303/2004, a Legii nr. 304/2004 și a Legii nr. 317/2004, avizat de CSM (în forma prezentată în data de 23 august 2017 și trimisă la CSM spre avizare prin adresa din 30.08.2017) numai după definitivare, potrivit observațiilor și propunerilor primite în conformitate cu art. 7 alin. (4) din Legea nr. 52/2003, până pronunțarea unei soluții definitive în acțiunea de fond; - obligarea pârâtului să organizeze o dezbatere publică având ca obiect proiectul de act normativ privind modificarea și completarea Legii nr. 303/2004, a Legii nr. 304/2004 și a Legii nr. 317/2004, avizat de CSM (în forma prezentată în data de 23 august 2017 și trimisă la CSM spre avizare prin adresa cu nr. 88929/2017 din 30.08.2017), la sediul Ministerului Justiției sau în altă locație, cu respectarea dispozițiilor art. 7 alin. (9) și alin. (10) din Legea nr. 52/2003 și să înscrie asociația la cuvânt în cadrul acestei dezbateri cu doi reprezentanți, B. - președinte și C. - vicepreședinte, până la pronunțarea unei soluții definitive în acțiunea de fond; - obligarea pârâtului ca în termen de 10 zile calendaristice de la încheierea dezbaterii publice având ca obiect proiectul de act normativ privind modificarea și completarea Legii nr. 303/2004, a Legii nr. 304/2004 și a Legii nr. 317/2004, avizat de C.S.M. (în forma trimisă la CSM spre avizare prin adresa cu nr. 88929/2017 din 30.08.2017), să asigure accesul public, pe site-ul propriu, la următoarele documente: minuta dezbaterii publice, recomandările scrise colectate, versiunile îmbunătățite ale proiectului de act normativ în diverse etape ale elaborării, rapoartele de avizare, precum și versiunea finală adoptată; - obligarea pârâtului să solicite Guvernului și/sau Parlamentului înapoierea proiectului de act normativ privind modificarea și completarea Legii nr. 303/2004, a Legii nr. 304/2004 și a Legii nr. 317/2004, avizat de CSM (în forma prezentată în data de 23 august 2017 și trimisă la Consiliul Superior al Magistraturii spre avizare prin adresa cu nr. 88929/2017 din 30.08.2017), în vederea supunerii acestui Proiect, procedurilor de consultare/dezbatere publică prevăzute de art. 7 din Legea nr. 52/2003 (adică în vederea publicării Proiectului respectiv pe site-ul M.J. cu cel puțin 30 de zile înainte de trimiterea din nou spre analiză și avizare și cu respectarea tuturor dispozițiilor art. 7 alin. (1) și (2) din Legea nr. 52/2003; în vederea definitivării Proiectului respectiv potrivit observațiilor și propunerilor primite în conformitate cu art. 7 alin. (4) din Legea nr. 52/2003; în vederea organizării unei dezbateri publice având ca obiect Proiectul respectiv, la sediul Ministerului Justiției sau în altă locație, cu respectarea dispozițiilor art. 7 alin. (9) și alin. (10) din Legea nr. 52/2003; în vederea asigurării accesului public, pe site-ul propriu al M.J., în 10 zile de la terminarea dezbaterii publice, la minuta dezbaterii publice, la recomandările scrise colectate, la versiunile îmbunătățite ale proiectului de act normativ în diverse etape ale elaborării, la rapoartele de avizare, precum și la versiunea finala adoptata a actului normativ) și în vederea reavizării acestuia de către Consiliul Superior al Magistraturii, în cazul în care, pârâtul Ministerul Justiției a trimis către Guvern și sau Parlament versiunea proiectului de act normativ privind modificarea și completarea Legii nr. 303/2004, a Legii nr. 304/2004 și a Legii nr. 317/2004, avizat de CSM (în forma prezentată în data de 23 august 2017 și trimisă la Consiliul Superior al Magistraturii spre avizare prin adresa cu nr. 88929/2017 din 30.08.2017) care nu a fost supusă procedurilor de consultare/dezbatere publică prevăzute de art. 7 din Legea nr. 52/2003, până la pronunțarea unei soluții definitive în acțiunea de fond; - obligarea pârâtului să trimită spre Guvern și/sau Parlament proiectul de act normativ privind modificarea și completarea Legii nr. 303/2004, a Legii nr. 304/2004 și a Legii nr. 317/2004, avizat de CSM (în forma prezentată în data de 23 august 2017 și trimisă la Consiliul Superior al Magistraturii spre avizare prin adresa cu nr. 88929/2017 din 30.08.2017), după supunerea acestui proiect procedurilor de consultare/dezbatere publică prevăzute de art. 7 din Legea nr. 52/2003 (adică după publicarea Proiectului respectiv pe site-ul M.J. cu cel puțin 30 de zile înainte de trimiterea din nou spre analiză și avizare și cu respectarea tuturor dispozițiilor art. 7 alin. (1) și (2) din Legea nr. 52/2003; după definitivarea Proiectului respectiv potrivit observațiilor și propunerilor primite în conformitate cu art. 7 alin. (4) din Legea nr. 52/2003; după organizarea unei dezbateri publice având ca obiect Proiectul respectiv, la sediul Ministerului Justiției sau în altă locație, cu respectarea dispozițiilor art. 7 alin. (9) și alin. (10) din Legea nr. 52/2003; după asigurarea accesul public, pe site-ul propriu, în 10 zile de la terminarea dezbaterii publice, la minuta dezbaterii publice, la recomandările scrise colectate, la versiunile îmbunătățite ale proiectului de act normativ în diverse etape ale elaborării, la rapoartele de avizare, precum și la versiunea finala adoptata a actului normativ.) și după reavizarea acestuia de către Consiliul Superior al Magistraturii, chiar dacă, pârâtul Ministerul Justiției a trimis către Guvern și/sau Parlament și versiunea proiectului de act normativ privind modificarea și completarea Legii nr. 303/2004, a Legii nr. 304/2004 și a Legii nr. 317/2004, avizat de CSM (în forma prezentată în data de 23 august 2017 și trimisă la Consiliul Superior al Magistraturii spre avizare prin adresa cu nr. 88929/2017 din 30.08.2017) care nu a fost supusă procedurilor de consultare/dezbatere publică prevăzute de art. 7 din Legea nr. 52/2003, până la pronunțarea unei soluții definitive în acțiunea de fond, cu cheltuieli de judecată.

Prin Sentința nr. 171/2017 din 8 noiembrie 2017 a Curții de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, a fost respinsă excepția lipsei de interes în susținerea acțiunii și a fost admisă în parte acțiunea formulată și precizată de reclamantă în sensul că a fost obligat pârâtul Ministerul Justiției să nu trimită la Guvern proiectul de act normativ privind modificarea și completarea Legii nr. 303/2004, a Legii nr. 304/2004 și a Legii nr. 317/2004, în forma prezentată în data de 23 august 2017 și trimisă la Consiliul Superior al Magistraturii spre avizare prin adresa cu nr. x/30.08.2017, înainte de a supune acest proiect procedurilor de consultare/dezbatere publică prevăzute de art. 7 din Legea nr. 52/2003. Celelalte capete de cerere au fost respinse. Motivele de casare invocate de recurent

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond a formulat recurs pârâtul Ministerul Justiției. Invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 din C. proc. civ., recurentul a solicitat casarea hotărârii recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare sau respingerea acțiunii ca inadmisibilă. În susținerea primului motiv de casare se arată că instanța de fond a încălcat principiul contradictorialității deoarece a invocat din oficiu excepția lipsei de interes a acțiunii fără să o pună în discuția părților, cf. art. 14 alin. (5) C. proc. civ. Referitor la cel de-al doilea motiv de casare se arată că acțiunea este lipsită de obiect deoarece nu există un proiect de lege cu obiectul pretins de reclamantă, care să fi fost inițiat de recurent, aprobat de Guvern și înaintat spre dezbatere Parlamentului. De asemenea, recurentul susține că acțiunea este inadmisibilă sub mai multe aspecte. Astfel, se arată că în materia contenciosului administrativ cererile de ordonanță președințială sunt inadmisibile, în acest sens fiind și practica judiciară a Înaltei Curți de Casație și Justiție (spre ex., Decizia nr. 4623/08.11.2012) și a altor instanțe de contencios administrativ (sunt date exemple din practica judiciară a Curților de Apel Cluj, Ploiești, Craiova). Se mai arată că, în interpretarea dispozițiilor art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, atât practica judiciară cât și doctrina arată că operațiunile administrative ce stau la baza emiterii unui act administrativ nu pot fi verificate de instanță decât odată cu acțiunea în anularea actului. Or, arată recurentul, asociația reclamanta a solicitat verificare tocmai unei astfel de activități preparatorii.

Reclamanta intimată Asociația "A." a formulat întâmpinare prin care solicită respingerea recursului ca nefondat. Cu privire la primul motiv de casare arată că excepția invocată din oficiu de către instanță era favorabilă recurentului, care însă nu a înțeles să o invoce din proprie inițiativă. Referitor la cel de-al doilea motiv, intimata arată că cererile de ordonanță în materia contenciosului administrativ sunt inadmisibile doar în măsura în care au ca obiect suspendarea executării unui act administrativ, ceea ce nu este însă cazul în speță. În plus, acțiunea nu are ca obiect operațiuni administrative, astfel încât să fie inadmisibilă verificarea legalității lor pe cale separată. De asemenea, intimata detaliază motivele pentru care acțiunea are obiect. Analiza motivelor de casare

Examinând sentința recurată prin raportare la motivele de casare invocate în cauză, luând în considerare argumentele părților, ținând cont de actele și lucrările dosarului precum și de dispozițiile legale aplicabile cauzei, Înalta Curte constată că recursul este întemeiat, în limitele și pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

Potrivit art. 488 alin. (1) C. proc. civ., casarea unei hotărâri se poate cere pentru motivele de nelegalitate expres arătate la pct. 1 -

Recurentul a indicat drept motive de casare: - pct. 5, pretinzând că hotărârea a fost dată cu încălcarea principiului contradictorialității și a dispozițiilor art. 14 alin. (5) C. proc. civ., - pct. 8, deoarece au fost încălcate normele de drept material care reglementează condițiile de admisibilitate ale acțiunii în contencios administrativ având ca obiect cererea de ordonanță președințială, în general, precum și în ce privește acțiunea formulată de reclamantă, în particular. 7. Primul motiv de casare este neîntemeiat deoarece Curtea de Apel Brașov a pus în discuția părților excepția lipsei de interes la termenul de judecată din 07.11.2017 (cf. încheierii de ședință aflată la dos. fond). Împrejurarea că Ministerul Justiției nu a avut un reprezentant la acel termen de judecată și că, din acest motiv, nu a putut pune concluzii asupra excepției, nu poate fi imputat instanței. Dincolo de acest aspect, încălcarea principiului contradictorialității atrage nulitatea actului de procedură condiționată de producerea unei vătămări care nu poate fi înlăturată decât prin desființarea actului (cf. art. 175 C. proc. civ.). Or, recurentului nu i-a fost produsă nicio vătămare în condițiile în care excepția a fost respinsă. 8. Cu privire la cel de-al doilea motiv de casare, Înalta Curte reține următoarele: Reclamanta Asociația "A." a sesizat Curtea de Apel Brașov cu o acțiune cu mai multe capete de cerere dintre care a fost admis doar unul, respectiv cel referitor la obligarea Ministerului Justiției de a se abține să înainteze Guvernului României un anumit proiect de act normativ precis determinat (modificarea Legilor nr. 303/2004, 304/2004 și 317/2004 trimis spre avizare Consiliului Superior al Magistraturii prin adresa nr. x/30.08.2017), înainte ca proiectul să fie supus procedurilor de consultare și dezbatere prevăzute de art. 7 din Legea nr. 52/2003. Având în vedere că reclamanta nu a formulat recurs, instanța de control judiciar va judeca în limitele sesizării și se va limita la verificarea legalității sentinței sub aspectul recurat.

În primul rând se va respinge apărea recurentului întemeiată pe presupusa lipsă de obiect a acțiunii deoarece, așa cum bine arată atât instanța de fond cât și Asociația intimată, proiectul de act normativ există iar obiectul judecății constă, așa cum s-a arătat mai sus, în obligația de a nu-l înainta Guvernului până nu va fi supus procedurii prevăzute de art. 7 din Legea nr. 52/2003.

Se va respinge și apărarea întemeiată pe inadmisibilitatea de principiu în materia contenciosului administrativ a cererilor de ordonanță președințială. Astfel, ordonanța președințială reprezintă o procedură specială reglementată de Cartea a VI-a, Titlul VI din C. proc. civ. Potrivit art. 997 alin. (1) din acest cod, instanța de judecată, stabilind că în favoarea reclamantului există aparența de drept, va putea să ordone măsuri provizorii în cazuri grabnice, pentru păstrarea unui drept care s-ar păgubi prin întârziere, pentru prevenirea unei pagube iminente și care nu s-ar putea repara, precum și pentru înlăturarea piedicilor ce s-ar ivi cu prilejul unei executări. Potrivit art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, dispozițiile acestei legi se completează cu prevederile C. civ. și cu cele ale C. proc. civ., în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autoritățile publice, pe de o parte, și persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte. Se poate observa din compararea celor două texte legale că nimic nu se opune, de principiu, ca procedura ordonanței președințiale să fie urmată și în materia contenciosului administrativ sub rezerva să fie îndeplinite condițiile cumulative prevăzute de art. 997 alin. (1) C. proc. civ., respectiv: să fie stabilită în favoarea reclamantului existența aparenței de drept, să existe caz grabnic de luare a unei măsuri (pentru păstrarea unui drept care s-ar păgubi prin întârziere, pentru prevenirea unei pagube iminente și care nu s-ar putea repara sau pentru înlăturarea piedicilor ce s-ar ivi cu prilejul unei executări) iar măsura ordonată de instanță să fie provizorie. Este adevărat că potrivit unei practici consolidate a Înaltei Curți de Casație și Justiție procedura ordonanței președințiale este inadmisibilă în cazul cererilor de suspendare a executării actelor administrative. Într-adevăr, Legea contenciosului administrativ conține dispoziții proprii în această materie (art. 14 și art. 15 din legea) care sunt incompatibile cu dispozițiile C. proc. civ. deoarece condițiile de suspendare a efectelor actelor administrative diferă de condițiile de ordonare a măsurilor provizorii pe cale de ordonanță președințială. Această practică judiciară nu se opune însă de principiu completării dispozițiilor Legii nr. 554/2004 cu cele din Cartea a VI-a, Titlul VI din C. proc. civ.

Rămâne încă de stabilit dacă procedura ordonanței președințiale este compatibilă cu specificul raporturilor de putere dintre autoritățile publice, pe de o parte, și persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte, în cazul acțiunii de față, în care asociația intimată pretinde că i-au fost încălcate drepturile stabilite de art. 7 din Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică. Legea în discuție stabilește regulile procedurale minimale aplicabile pentru asigurarea transparenței decizionale în cadrul autorităților administrației publice centrale și locale, alese sau numite, precum și al altor instituții publice care utilizează resurse financiare publice, în raporturile stabilite între ele cu cetățenii și asociațiile legal constituite ale acestora [art. 1 alin. (1)]. Art. 7 din lege reglementează modalitățile de participare la procesul de elaborare a actelor normative, prin formularea de propuneri, sugestii sau opinii într-un termen de 10 zile de la publicarea anunțului, sau, în cazul cererilor formulate de asociații legal constituite sau de alte autorități publice, prin organizarea unei întâlniri în care să se dezbată public proiectul de act normativ. În sfârșit, potrivit art. 14, orice persoană care se consideră vătămată în drepturile sale, prevăzute de prezenta lege, poate face plângere potrivit dispozițiilor Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare. Văzând aceste dispoziții legale, Înalta Curte constată că nimic nu se opune ca persoanele interesate să obțină măsuri provizorii pe cale de ordonanță președințială în această materie; în plus, termenul scurt de formulare a propunerilor, sugestiilor sau opiniilor sau de a cere dezbaterea publică a proiectului justifică cererea de luare a unor măsuri urgente și provizorii.

În continuare, Înalta Curte va verifica dacă cererea formulată de reclamanta Asociația "A." îndeplinește condițiile cumulative prevăzute de art. 997 alin. (1) C. proc. civ. La fel ca și instanța de fond, se reține că există o aparență de drept în favoarea reclamantei intimate care s-a adresat pârâtului recurent cu o cerere formulată în temeiul art. 7 din Legea nr. 52/2003 fără să primească vreun răspuns iar măsura cerută instanței este provizorie. Rezultă însă din chiar cuprinsul cererii de chemare în judecată că nu este îndeplinită condiția urgenței. Astfel, proiectul de act normativ a fost postat pe site-ul Ministerului Justiției la data de 07.10.2016, a fost discutat în perioada 07.10. - 11.11.2016 cu magistrați și avocați la Curtea de Apel Cluj, Curtea de Apel Iași și Ministerul Justiției, a fost trimis spre avizare Consiliului Superior al Magistraturii care, la rândul său la înaintat spre consultare instanțelor judecătorești, parchetelor, asociațiilor profesionale, Institutului Național al Magistraturii, Școlii Naționale de Grefieri și Inspecției Judiciare. Reclamanta intimată a intervenit în această procedură doar la data de 23.08.2017, la mai bine de 10 luni de la publicarea proiectului, după un discurs public al ministrului justiție. Excede prezentului cadru procesual verificarea respectării termenelor legale de participare la procedură. Este însă necesar și suficient să se remarce că situația nu prezintă urgența cerută de dispozițiile art. 997 alin. (1) C. proc. civ. chiar dacă proiectul inițial a suferit modificări. În aceste condiții, reclamanta intimată are la îndemână dreptul comun în materie de contencios administrativ la care dispozițiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 52/2003 face trimitere. Se observă că și în acest caz, chiar dacă termenele sunt mai lungi decât cele prevăzute de art. 998 și art. 1000 C. proc. civ., cauza se va judeca în procedura de urgență [cf. art. 14 alin. (2) din Legea nr. 52/2003].

În consecință, Înalta Curte, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 497 C. proc. civ., va admite recursul, va casa sentința și, rejudecând cauza, va respinge cererea de ordonanță președințială.