ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4063/2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 26 octombrie 2015, sub nr. x/2015, și ulterior precizată la 28 aprilie 2017, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Educației și Cercetării Științifice - Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane (OIPOSDRU) și Ministerul Fondurilor Europene - Direcția Generală Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Sectorial pentru Dezvoltarea Resurselor Umane (AMPOSDRU) în temeiul art. 8 alin. (1), raportat la art. 11 alin. (1) lit. c) și art. 18 alin. (1) și alin. (2) din Legea nr. 554/2004 a solicitat următoarele:

I. anularea deciziei contestate privind rezilierea contractului de finanțare POSDRU/154-/1.1/G/134669 "Formarea competentelor cheie la elevii de liceu în vederea combaterii analfabetismului funcțional" începând cu data de 02.07.2015;

II. anularea actelor subsecvente deciziei contestate emise de către OIPOSDRU MECS, respectiv a deciziei de recuperare a prefinanțării nr. OI/656/es/14.03.2016 și a procesului-verbal de constatare a neregulilor nr. OI/2879/25.03.2016 cu privire la proiectul x "Formarea competențelor cheie la elevii de liceu în vederea combaterii analfabetismului funcțional";

III. obligarea pârâților la plata cheltuielilor în cuantum de 560.809,24 RON, reprezentând cheltuieli avansate de către reclamantă în baza contractului de finanțare până la data de 02.07.2015, reprezentând prejudiciu cauzat în urma emiterii nelegale și netemeinice a deciziei contestate.

Prin sentința civilă nr. 1984 din 29 mai 2017, Curtea de Apel București a hotărât următoarele:

- a respins ca neîntemeiate excepțiile insuficientei timbrări a cererii precizatoare, tardivității și inadmisibilității cu privire la capătul II al acțiunii precizate ce vizează anularea actelor administrative subsecvente actului administrativ atacat, a prematurității față de lipsa răspunsului OIPOSDRU - MECS la plângerea prealabilă la data înregistrării acțiunii, precum și a lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministerul Fondurilor Europene, prin Ministerul Finanțelor Publice;

- a admis în parte acțiunea precizată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Educației și Cercetării Științifice - Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Sectorial pentru Dezvoltarea Resurselor Umane și Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene (fost Ministerul Fondurilor Europene) prin Ministerul Finanțelor Publice;

- a anulat decizia privind rezilierea contractului de finanțare x având nr. x/02.07.2015 emisă de pârâtul OIPOSDRU - MECS, precum și actele subsecvente emise de către același pârât, respectiv decizia de recuperare a prefinanțării nr. x/14.03.2016 și procesul-verbal de constatare a neregulilor nr. x/25.03.2016 cu privire la proiectul x "Formarea competențelor cheie la elevii de liceu în vederea combaterii analfabetismului funcțional";

- a obligat pârâții la plata către reclamantă a cheltuielilor în cuantum de 543.307,02 RON, reprezentând cheltuieli eligibile cuvenite acesteia în temeiul contractului de finanțare;

- a obligat pârâții la plata sumei de 15.500 RON cu titlu de cheltuieli de judecată constând în parțial taxă judiciară de timbru, onorariul de expert și de avocat, proporțional celor admise;

- a respins în rest cererea precizată ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței menționate la pct. I.2 a declarat recurs pârâtul Ministerul Finanțelor Publice în numele și pentru Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene, în baza mandatului legal acordat prin art. 23 alin. (1) din O.U.G. nr. 1/2017 pentru stabilirea unor măsuri de reorganizare în domeniul administrației publice centrale și pentru modificarea și completarea unor acte normative și prin art. II alin. (4) din O.U.G. nr. 6/2013 pentru modificarea și completarea O.U.G. nr. 96/2012 privind stabilirea unor măsuri de reorganizare în cadrul administrației publice centrale și pentru modificarea unor acte normative, aprobată cu completări prin Legea nr. 195/2013, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea în parte a sentinței atacate și, în rejudecare, să se dispună următoarele:

- admiterea excepției decăderii reclamantei din dreptul de a modifica acțiunea, cu consecința aplicării sancțiunii decăderii din acest drept;

- admiterea excepției inadmisibilității cererii de anulare a deciziei de recuperare a prefinanțării nr. OI/656/es/14.03.2016 și a procesului-verbal de constatare a neregulilor nr. OI/2879/25.03.2016 cu privire la proiectul x, pentru neîndeplinirea procedurii prealabile și respingerea ca inadmisibil a acestui capăt de cerere;

- admiterea excepției tardivității cererii de anulare a deciziei de recuperare a prefinanțării nr. x/14.03.2016 și a procesului-verbal de constatare a neregulilor nr. OI/2879/25.03.2016 cu privire la proiectul x și respingerea ca tardiv formulat a acestui capăt de cerere;

- admiterea excepției lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene (fost Ministerul Fondurilor Europene) și respingerea acțiunii față de acest minister ca fiind formulată împotriva unei persoane lipsită de calitate procesuală pasivă;

- respingerea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

În raport de prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 și pct. 8, a susținut recurentul MDRAPFE prin MFP că hotărârea atacată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei, fiind, totodată, pronunțată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, iar legătura strânsă dintre aceste motive impune tratarea lor împreună.

În opinia recurentului-pârât, instanța de fond a analizat, în cuprinsul aceluiași pasaj, atât chestiunea legată de sancțiunea decăderii reclamantei din dreptul de a-și modifica acțiunea, cât și excepția tardivității capătului doi din cererea de chemare în judecată, precizată, ce a vizat anularea Deciziei de recuperare a prefinanțării nr. x/14.03.2016 și a Procesului-verbal de constatare a neregulilor nr. OI/2879/25.03.2016 cu privire la proiectul x.

Critică recurentul-pârât faptul că instanța de fond nu a indicat, în concret, cum a ajuns la concluzia că actele administrative în discuție ar avea natura unor acte administrative de punere în executare a deciziei de reziliere care constituie obiectul prezentei cauze.

Pe de altă parte, susține MDRAPFE că este greșită concluzia la care a ajuns instanța de fond, câtă vreme cele două acte administrative a căror anulare s-a solicitat prin cererea precizatoare nu sunt acte subsecvente primului act administrativ contestat, ci sunt acte de sine stătătoare, care nasc, modifică sau sting raporturi juridice, iar emiterea lor s-a realizat în baza unor proceduri diferite.

Făcând trimitere la prevederile procedurale incidente în materia modificării cererii de chemare în judecată, arată recurentul-pârât că s-a opus acestei modificări, astfel că soluția ce se impunea în cauză era aceea de a constata instanța de fond decăderea reclamantei din dreptul de a-și modifica acțiunea.

Reiterând argumentul său, potrivit căruia actele administrative a căror anulare s-a solicitat ulterior de către reclamantă sunt acte de sine stătătoare, care nasc, modifică sau sting raporturi juridice, a menționat recurentul-pârât că respectivele acte administrative au fost emise în luna martie 2016 și aduse la cunoștința A., așa cum rezultă chiar din înscrisurile depuse de reclamantă anexat cererii precizatoare, prin publicarea pe pagina de internet a Ol POSDRU, la data de 01.04.2016 (decizia de recuperare a prefinanțării) și la data de 26.04.2016 (Procesul-verbal de constatare), astfel că termenul de un an prevăzut de alin. (2) al art. 11 din Legea nr. 554/2004 a început să curgă de la data de 01.04.2016, respectiv de la data de 26.04.2016, iar după împlinirea termenului de un an de la data publicării celor două acte pe pagina de internet a OI POSDRU, reclamanta era decăzută din dreptul de a se mai adresa instanței de contencios administrativ competente cu cererea de anulare a celor două acte administrative menționate anterior.

Pe cale de consecință, a susținut recurentul-pârât că este greșită soluția pronunțată de instanța de fond cu privire la excepția tardivității capătului de cerere prin care s-a solicitat anularea Deciziei de recuperare a prefinanțării nr. x/14.03.2016 și a Procesului-verbal de constatare a neregulilor nr. OI/2879/25.03.2016 cu privire la proiectul x.

În referire la excepția inadmisibilității capătului din cererea precizatoare, critică recurentul-pârât faptul că prima instanță a nesocotit dispozițiile legale imperative ale Legii nr. 554/2004 (art. 7), respectiv ale O.U.G. nr. 66/2011 (Capitolul V). A mai susținut recurentul MDRAPFE că, în mod greșit, judecătorul fondului a impus, ca și condiție pentru exercitarea procedurii prealabile, ca autoritatea pârâtă să revoce actele contestate prin plângerea prealabilă (să facă dovada că le-ar fi revocat), în condițiile în care atât Legea nr. 554/2004 (aplicabilă deciziei de recuperare a finanțării), cât și O.U.G. nr. 66/2011 (aplicabilă procesului-verbal de constatare a neregulilor) condiționează exercitarea acțiunii în contencios administrativ de formularea plângerii prealabile (contestației administrative), fără ca această procedură să aibă un rol strict formal ori ca pârâtul să aibă obligația, în proces, de a face dovada că ar fi admis-o și că ar fi revocat actele administrative.

În concluzie, susține recurentul-pârât MDRAPFE că, nefiind formulată plângere prealabilă (contestație administrativă) împotriva celor două acte administrative indicate în cererea precizatoare, acest capăt de cerere trebuia respins ca inadmisibil.

În ceea ce privește excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene (fost Ministerul Fondurilor Europene), critică recurentul-pârât faptul că instanța de fond a nesocotit motivarea acestei excepții și, printr-o manieră proprie, s-a limitat să respingă această excepție făcând trimitere exclusiv la dispozițiile O.U.G. nr. 3/2014 (în realitate, nr. 9/2014).

După cum arată recurentul-pârât, este real că MDRAPFE ar fi preluat, de la Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice, structura denumită Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane, însă actele administrative deduse judecății au fost emise de către o altă autoritate publică, și anume de către Ministerul Educației si Cercetării Științifice - Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane.

Pe lângă acest aspect (Ministerul Fondurilor Europene nu are calitatea de autoritate emitentă a actelor administrative deduse judecății), care prin sine însuși atrăgea admiterea excepției, pretinde recurentul-pârât că instanța de fond trebuia să rețină și chestiunea invocată prin concluziile scrise, în care s-a arătat că Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene nu poate avea calitate procesuală pasivă nici în ceea ce privește solicitarea reclamantei de reparare a prejudiciului, câtă vreme nici acesta, nici antecesorul său, nu au emis vreun act administrativ în raport de care reclamanta să susțină că a fost vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim și a cărui anulare ar fi putut atrage și repararea prejudiciului, de către acest pârât.

A făcut trimitere recurentul-pârât la prevederile legii în materia contenciosului administrativ, în sensul că litigiul se poartă între persoana care se consideră vătămată într-un drept sau interes legitim printr-un act administrativ al unei autorități publice sau datorită refuzului nejustificat de a i se răspunde, și autoritatea publică în cauză, eventual împreună cu beneficiarul actului administrativ emis de autoritatea publică.

Arată recurentul MDRAPFE că, în baza Acordului de Delegare de Funcții, aprobat prin Ordinul Ministrului Muncii, Familiei și Protecției Sociale nr. 600/2008, cu modificările și completările ulterioare, Organismelor Intermediare pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane le-au fost delegate de către Direcția Generală Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane (AMPOSDRU), îndeplinirea unor funcții și responsabilitatea îndeplinirii acestora privind gestionarea POSDRU, prin stabilirea cadrului de implementare a acestuia, a drepturilor și obligațiilor și a responsabilităților ce revin fiecărei părți contractante.

La acel moment, în temeiul prevederilor art. 13 coroborate cu cele ale art. 18 din H.G. nr. 457/2008 privind cadrul instituțional de coordonare și de gestionare a instrumentelor structurale, Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale (MMFPS) avea responsabilitatea gestionării și implementării asistenței financiare nerambursabile alocate POSDRU, îndeplinind prin AMPOSDRU funcția de autoritate de management pentru acest program.

Aceste dispoziții legale se coroborează cu cele ale art. 2 alin. (1) din H.G. nr. 11/2009, potrivit cărora, în vederea realizării rolului său, MMFPS îndeplinește funcția de autoritate de management pentru POSDRU pentru Fondul Social European, iar potrivit dispozițiilor art. 3 alin. (1) din același act normativ, în exercitarea funcțiilor sale, MMFPS îndeplinește printre alte atribuții principale și pe aceea de a asigura managementul asistenței financiare acordate de Uniunea Europeană din POSDRU.

Subliniază recurentul-pârât faptul că, potrivit dispozițiilor exprese ale art. 31 alin. (1), (3) și (4) din H.G.. nr. 457/2008, organismele intermediare aveau atribuții delegate de la autoritatea de management pentru implementarea programului operațional aflat în gestiune pe bază de acord.

H.G. nr. 457/2008 a fost abrogată prin H.G. nr. 398/2015 pentru stabilirea cadrului instituțional de coordonare și gestionare a fondurilor europene structurale și de investiții și pentru asigurarea continuității cadrului instituțional de coordonare și gestionare a instrumentelor structurale 2007 - 2013, act normativ în cuprinsul căruia, respectiv la art. 9, au fost preluate o parte din atribuțiile cuprinse în reglementarea legală anterioară.

În conformitate cu dispozițiile art. 2.1.4 din Acordul de delegare de funcții privind implementarea POSDRU, încheiat între AMPOSDRU și OIPOSDRU, prevăzut în Anexa nr. 9 la Ordinul ministrului muncii, familiei și egalității de șanse nr. 600/2008, cu modificările și completările ulterioare, sintagma "Autoritate de Management" reprezintă Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale, care are responsabilitatea gestionării și implementării asistenței financiare nerambursabile alocate POSDRU.

Conform art. 3 pct. 3.1 din Anexa nr. 9 la Ordinul ministrului muncii, familiei și egalității de șanse nr. 600/2008, cu modificările și completările ulterioare, obiectul acestui Acord îl reprezintă delegarea unor funcții și a responsabilității îndeplinirii acestora, privind gestionarea POSDRU, de la AMPOSDRU la OIPOSDRU, prin stabilirea cadrului de implementare a POSDRU, a drepturilor și obligațiilor și a responsabilităților ce revin fiecărei părți, precum și stabilirea relațiilor între părțile semnatare, iar în baza prevederilor art. 18 pct. 18.24 din Anexa nr. 9 la Ordinul ministrului muncii, familiei și egalității de șanse nr. 600/2008, cu modificările și completările ulterioare, Organismul Intermediar asigură, în gestionarea proiectelor, îndeplinirea funcției de angajare și de lichidare a cheltuielilor, în conformitate cu prevederile Normelor metodologice privind angajarea, lichidarea, ordonanțarea și plata cheltuielilor instituțiilor publice, aprobate prin Ordinul ministrului finanțelor publice nr. 1792/2002, cu modificările și completările ulterioare.

În lumina acestor prevederi legale, susține recurentul-pârât că, în cauză, conform art. 1 și art. 8 din Legea nr. 554/2004, raporturile juridice s-au creat între reclamanta A. și Ministerul Educației si Cercetării Științifice - Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane.

Nici în privința capătului 3 de cerere, prin care s-au solicitat despăgubiri, nu poate fi reținută, în accepțiunea recurentului-pârât, calitatea procesuală pasivă a MDRAPFE, atâta timp cât acest capăt de cerere nu este în legătură cu un capăt de cerere, față de acest pârât, care să se circumscrie dispozițiilor art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce privește fondul cauzei, critică recurentul-pârât soluția primei instanțe, arătând că judecătorul fondului avea obligația de a verifica și a se pronunța cu privire la faptul dacă reclamanta a respectat graficele asumate conform prevederilor contractuale, și nu dacă acele activități au fost realizate în alte perioade (sau, în situația în care au fost realizate în alte perioade, dacă reclamanta a informat/notificat autoritatea finanțatoare în legătură cu acest aspect).

Din acest motiv, susține recurentul-pârât că aprecierea instanței de fond, potrivit căreia, "se constată că pârâta nu a contestat realitatea și conținutul acestor înscrisuri, în sensul că nu a combătut susținerile reclamantei cu referire la desfășurarea acestor activități, iar concluzia neexecutării contractului de finanțare sub acest aspect este neîntemeiată pe reala analiză a situației de fapt", nu poate fi reținută, iar în realitate reclamanta a încălcat prevederile contractului în repetate rânduri și în mod culpabil, astfel că, imediat după cea de-a doua vizită ad-hoc, Grupul de lucru privind Managementul Riscurilor din cadrul OIPOSDRU MENCS a analizat situația contractului de finanțare si a stabilit faptul că se impune rezilierea acestuia și recuperarea prefinanțării acordate.

Intimata-reclamantă A. a depus întâmpinare, prin care a solicitat:

I. pe cale de excepție, respingerea recursului formulat împotriva soluției pronunțate pe fondul cauzei ca fiind nul prin raportare la dispozițiile art. 488, art. 489 alin. (1) și alin. (2) C. proc. civ. și art. 486 alin. (3) C. proc. civ. pentru lipsa motivării și/sau neîncadrarea motivului de recurs în cele limitativ prevăzute de lege;

II. respingerea recursului împotriva soluției privind excepțiile tardivității, inadmisibilității și lipsei calității procesuale pasive ca neîntemeiat, prin raportare la criticile aduse sentinței recurate, cu consecința menținerii în tot a sentinței de fond ca fiind temeinică și legală;

III. obligarea recurentei-pârâte la plata cheltuielilor judiciare generate de soluționarea litigiului.

A invocat intimata-reclamantă A. excepția nulității parțiale a recursului, susținând că recursul împotriva soluției pronunțate pe fond cuprinde exclusiv critici privind netemeinicia sentinței recurate, iar nu nelegalitatea sa, astfel că încadrarea în motivele de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 și pct. 8 este artificială.

În ceea ce privește soluția instanței de fond referitoare la respingerea excepțiilor invocate de recurenta MFE, susține intimata-pârâtă că se impune menținerea acestei soluții, ca fiind corectă.

În referire la pretinsa decădere a reclamantei-intimate din dreptul de a completa cererea cu petitul II, constând în cererea de anulare a actelor subsecvente actului administrativ atacat, prin raportare la dispozițiile art. 204 alin. (1) și (3) C. proc. civ., afirmă intimata A. că, la data emiterii celor două acte administrative (14.03.2016, respectiv 25.03.2016) prezentul litigiu trecuse deja de etapa primului termen de judecată, din data de 15.02.2016, astfel încât modificarea cererii prin completarea acesteia cu petitul accesoriu era imposibil a fi formulată în termenul procedural, iar interesul reclamantei de formulare a petitului accesoriu s-a ivit ulterior, după administrarea probatoriului și după executarea sumelor de bani din contul reclamantei la data de 29.12.2016 și la data de 25.01.2017, în considerarea și a concluziilor raportului de expertiză care a avut în vedere executarea sumei de 125.240,48 RON în calculul sumelor nerecuperate de către reclamantă, ca urmare a rezilierii contractului.

De asemenea, a mai susținut intimata-reclamantă că cele două acte administrative a căror anulare s-a solicitat în petitul II al acțiunii au fost comunicate către reclamanta - intimată nu de către OIPOSDRU MECS, ci de către Administrația Financiară a Sectorului 4 București, în cadrul executării silite pornite în temeiul acestor acte administrative, iar calificarea acestui petit este aceea de capăt de cerere accesoriu cererii principale, astfel că, în mod corect a considerat instanța fondului că, raportat la obiectul cauzei și la caracterul de acte subsecvente al celor două acte administrative în cauză emise în cursul derulării procesului și cu efect asupra majorării cuantumului pretențiilor, cererea adițională nu era condiționată de rigoarea procedurală dată de dispozițiile art. 204 alin. (1) C. proc. civ., ci se încadra în excepțiile prevăzute de dispozițiile art. 204 alin. (2) C. proc. civ., nefiind modificat(ă) obiectul/cauza cererii de chemare în judecată.

În referire la incidența prevederilor art. 11 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004, solicită intimata A. să fie validat raționamentul instanței de fond prin care s-a reținut că, în lipsa unei dovezi a comunicării celor două acte administrative, nu se poate verifica de către instanță dacă termenele au fost sau nu respectate.

În ceea ce privește excepția inadmisibilității capătului II al cererii pentru lipsa parcurgerii procedurii prealabile, arată intimata-reclamantă că în cuprinsul actelor administrative este indicat ca temei juridic și de fapt al emiterii acestora însăși decizia de reziliere atacată, astfel încât în mod corect a raționat instanța fondului, conchizând că parcurgerea procedurii prealabile pentru actul administrativ obiect al anulării solicitată conform primului capăt al acțiunii (decizia de reziliere) valorează ca procedură prealabilă și pentru actele administrative subsecvente. Rațiunea avută în vedere de către legiuitor pentru instituirea procedurii prealabile în materia contenciosului administrativ este aceea ce a oferi autorității emitente a unui act administrativ posibilitatea de revocare a actului în calea plângerii prealabile, posibilitate pe care autoritatea a avut-o în cadrul soluționării plângerii prealabile.

În ceea ce privește excepția lipsei calității procesuale pasive a recurentului-pârât MFE, prin MFP, solicită intimata A. să se rețină că în mod corect a fost respinsă această excepție de către instanța fondului, care a reținut faptul că recurentul MFE este parte a raporturilor juridice litigioase.

Susține intimata-reclamantă că trebuie să fie avută în vedere calitatea de parte contractantă (titular de drepturi și obligații în temeiul contractului de finanțare) și nu calitatea de emitent sau nu a actului de executare/încetare a contractului, în cauză, a deciziei de reziliere a contractului de finanțare.

Din această perspectivă, MFE, care a preluat conform O.U.G. nr. 9/2014 drepturile și obligațiile născute din contractele în care AMPOSDRU (direcție din cadrul Ministerului Muncii) are și trebuie să aibă calitate procesuală pasivă în cadrul unui litigiu având ca obiect rezilierea unui contract de finanțare, mai ales că Ministerului Fondurilor Europene îndeplinește funcția de autoritate de management pentru proiectele europene, preluarea funcției de Autoritate de Management fiind dispusă prin prevederile aceleiași O.U.G. nr. 9/2014.

Potrivit art. 59 din Regulamentul CE 1083/2006, pentru fiecare program operațional, statul membru desemnează o autoritate de gestionare, având atribuțiile prevăzute la art. 60 din același Regulament, iar Ministerul Fondurilor Europene a preluat activitatea și structurile și îndeplinește rolul de Autoritate de Management pentru programul POSDRU, program în cadrul căruia a fost încheiat si Contractul de finanțare nr. x/20.05.2014 aferent Proiectului x, contract în legătură cu care s-a născut litigiul ce face obiectul prezentului dosar.

A susținut intimata-reclamantă faptul că, în conformitate cu Acordul de delegare încheiat între AMPOSDRU (MFE) și OIPOSDRU MEN și aprobat prin H.G. nr. 600/2008, către OIPOSDRU au fost delegate funcțiile de verificare și stabilire a neregulilor precum și atribuțiile de emitere a actelor administrative cu privire la exercitarea acestora, însă acest acord de delegare nu a schimbat cu nimic calitatea AMPOSDRU de autoritate de management pentru toate proiectele europene implementate de către România, ambele autorități pârâte fiind ținute să răspundă pentru exercitarea sau nu în mod legal a prerogativelor în materia constatării și sancționării neregulilor și a implementării/monitorizării contractelor de finanțare.

Potrivit Acordului de delegare aprobat prin H.G. nr. 600/2008, în privința contractelor de finanțare încheiate cu beneficiarii, Autoritatea de Management este în continuare responsabilă pentru îndeplinirea acestor contracte, chiar dacă acestea au fost semnate de OIPOSDRU-uri, acestea îndeplinind responsabilitățile ce le-au fost delegate în numele autorității de management. Chiar dacă pârâta OIPOSDRU MEN este semnatara actelor administrative atacate și a contractului de finanțare încheiat în vederea implementării de către reclamanta-intimată a proiectului cu finanțare europeană, organismul intermediar a putut acționa și a acționat doar în virtutea delegării de funcții de către AMPOSDRU.

În plus, susține intimata A. că legitimarea procesuală pasivă a AMPOSDRU este dovedită de chiar conținutul contractului de finanțare care stabilește drepturi și obligații direct și exclusiv în patrimoniul AMPOSDRU, de mecanismul efectuării plăților către beneficiarii din cadrul proiectelor, în sensul că verificarea administrativă a cererilor de rambursare se face de către OIPOSDRU, dar plata-rambursarea efectivă a cheltuielilor către beneficiari se face de către AMPOSDRU.

Din această perspectivă, a funcției de unitate de plată ce revine direct autorității de management, funcție ce nu a făcut obiectul niciunei delegări, devine redundant orice contra-argument în combaterea susținerilor MFE privind lipsa sa de calitate procesuală pasivă raportat la capătul III al acțiunii, adică a capătului de cerere ce vizează practic rambursarea cheltuielilor efectuate în cadrul proiectului de către reclamanta-intimată, ca efect al anulării ca nelegală și netemeinică a deciziei de reziliere a acestui contract.

Raportat la fondul cauzei, a solicitat intimata-reclamantă să se constate faptul că motivele de recurs invocate sunt neîntemeiate, soluția anulării actelor administrative, dispusă de către instanța de fond, fiind una temeinică și legală, pentru următoarele considerente:

- nu a existat nicio încălcare contractuală pentru care să fie dispusă rezilierea contractului, proiectul fiind implementat conform cererii de finanțare, constatările de fapt reținute în minuta din data de 25.06.2015 nefiind corespunzătoare realității;

- în privința motivelor reținute de către OIPOSDRU MECS prin minuta din data de 25.06.2015, ca temeiuri pentru dispunerea rezilierii contractului de finanțare, respectiv (1) pretinsa existență a unui risc major dovedit de cele două rapoarte ale vizitei de monitorizare și (2) inexistența activităților și cheltuielilor în cadrul proiectului, apreciază intimata-reclamantă că aceste constatări nu corespund realității iar menținerea acestor constatări în cadrul minutei se datorează exercitării de către Organismul intermediar, cu rea credință și cu abuz de drept, a drepturilor sale legale și contractuale.

Afirmă intimata-reclamantă că, în calitate de beneficiar, a dovedit faptul că activitățile din proiect erau în curs de implementare conform graficului anexă la cererea de finanțare, fiind efectuate cheltuieli ce erau pe punctul de a fi solicitate la rambursare în cuantum de 543.307,02 RON, cheltuieli ce au fost, de asemenea, identificate în raportul de expertiză dispus în cauză și defalcate pe categorii, expertul apreciind, la rândul său, că acestea erau perfect eligibile și efectuate în deplină concordanță cu prevederile Contractului de finanțare privind implementarea Proiectului P0SDRU/154/1.1/G/134669 "Formarea competențelor cheie la elevii de liceu în vederea combaterii analfabetismului funcțional", ale cererii de finanțare, a acordului de parteneriat și graficului de implementare a proiectului.

Cu privire la aspectele reținute în cele două rapoarte de vizită la fața locului, s-a explicat faptul că vizitele au fost efectuate la instituțiile de învățământ Colegiul Tehnic de industrie alimentară Dumitru Motoc (Partener 1) și Colegiul tehnic Mircea cel Bătrân (Partener 2), în perioada derulării examenelor de bacalaureat și a organizării festivităților de sfârșit de an școlar, motiv pentru care cadrele didactice au ținut cursurile într-un alt interval orar, acestea confirmând însă participarea grupului țintă în cadrul acestora așa cum reiese fără echivoc din cataloagele/listele de prezență semnate de cadrele didactice implicate și din celelalte înscrisuri aflate la dosarul cauzei.

In ceea ce privește critica de recurs, constând în faptul că instanța de fond trebuia să observe că beneficiarul finanțării nu a notificat schimbarea programului de derulare a cursurilor, solicită intimata A. să rețină instanța că nu lipsa notificării a fost motivul rezilierii contractului, o astfel de încălcare putând conduce cel mult la o sancțiune a declarării ca neeligibile a cheltuielilor din acele zile cu onorariilor experților, ceea ce în mod evident diferă cu mult față de sancțiunea rezilierii contractului.

În opinia intimatei-reclamante, nu erau îndeplinite condițiile legale pentru dispunerea unilaterală a rezilierii contractului în temeiul art. 13 alin. (1) din contractul de finanțare, justificat de faptul că în cauză, poziția OIPOSDRU MECS a fost cea care a condus în mod netemeinic la suspendarea cheltuielilor cu onorariile experților, cheltuială ce reprezenta 80% din cheltuielile ce trebuiau să facă obiectul cererii de rambursare 3.

În ceea ce privește nedepunerea în 3 luni a cererii de rambursare nr. x, motiv invocat pentru rezilierea contractului, solicită intimata-reclamantă instanței de recurs să observe că art. 13 alin. (1) din contractul de finanțare nu a fost menționat ca temei juridic al rezilierii, nedepunerea cererii de rambursare fiind invocată ca motiv suplimentar în cuprinsul minutei din data de 25.06.2015, fără indicarea însă a art. 13 alin. (1) din contract, text pretins a fi aplicabil abia prin întâmpinarea depusă la dosarul cauzei.

În legătură cu acest motiv de reziliere descris în minuta din data de 25.06.2015, arată intimata-reclamantă că sunt întrunite condițiile excepției de neexecutare a contractului, având în vedere neexecutarea de către OIPOSDRU MECS a propriilor obligații contractuale.

A redat intimat-reclamantă în mod amplu modalitatea în care s-au derulat activitățile și s-au realizat atribuțiile contractuale de către fiecare dintre părțile implicate, pentru a conchide prin solicitarea de a se constata faptul că OIPOSDRU a dispus rezilierea unui contract de finanțare cu o greșită identificare a aspectelor de fapt și drept, încălcând flagrant, pe lângă dreptul beneficiarului la exprimarea unui punct de vedere, mai multe dispoziții contractuale și legale.

În ceea ce privește plata cheltuielilor în cuantum de 543.307.02 RON cu titlu de prejudiciu cauzat ca urmare a emiterii nelegale și netemeinice a deciziei contestate, solicitată prin capătul 3 al cererii, apreciază intimata-reclamantă că, raportat la prevederile Ordinului comun nr. 1117/2170/2010 și ale secțiunii 14 - Eligibilitatea cheltuielilor din Ghidul Solicitantului, acestea au fost în totalitate respectate.

Arată intimata A. că sunt eligibile cheltuielile efectuate în cadrul proiectului, întrucât sunt în conformitate cu prevederile contractului de finanțare, sunt prevăzute în contractul de finanțare, respectiv detaliate în Bugetul anexă la acesta, îndeplinesc condițiile prevăzute de H.G. nr. 759/2007, îndeplinesc condițiile prevăzute în Ordinul 1117/2010, beneficiarul finanțării are toate documentele justificative ale cheltuielilor prevăzute de Instrucțiunea AMPOSDRU nr. 43/2011.

Prin răspunsul la întâmpinare formulat în cauză, recurentul-pârât MDRAPFE a adus precizări privind reprezentarea Ministerului Fondurilor Europene de către Ministerul Finanțelor Publice, iar cu privire la excepția nulității recursului, invocată de către intimata-reclamantă, a solicitat să fie respinsă ca nefondată.

Prin rezoluția din 23 noiembrie 2018 a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 8 aprilie 2020, cu citarea părților, fără a se mai parcurge procedura de filtrare a recursului, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 109 din data de 20 septembrie 2018.

II. Soluția instanței de recurs

Examinând recursul în raport de criticile formulate, temeiurile de drept invocate și probele administrate, Înalta Curte reține caracterul său fondat, pentru considerentele expuse în continuare.

În referire la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte reține că nu se regăsesc critici specifice acestui temei de drept, toate susținerile recurentului-pârât din calea de atac declarată fiind subsumate prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Prin urmare, niciuna dintre ipotezele descrise de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. nu se evidențiază în modalitatea în care judecătorul fondului a motivat soluția sa, o astfel de motivare precum cea din sentința recurată fiind aptă să asigure exercitarea unui control ierarhic superior și să asigure, totodată, respectarea garanțiilor privind liberul acces la justiție și respectarea dreptului la apărare, pentru toate părțile litigante.

În ordinea de prioritate a motivelor de recurs formulate de către recurentul-pârât Ministerul Fondurilor Europene, Înalta Curte reține că se impune a fi analizată cu prioritate excepția lipsei calității procesuale pasive a acestei părți, întrucât caracterul întemeiat al acestei excepții ar face de prisos analizarea celorlalte critici, ce nu ar putea fi luate în discuție decât în măsura în care ele ar fi formulate de către o persoană care își justifică în cauză legitimarea procesuală.

Contrar soluției pronunțate de prima instanță, de respingere ca neîntemeiată a acestei excepții, Înalta Curte reține caracterul fondat al excepției lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministerul Fondurilor Europene, cererea de chemare în judecată fiind formulată de reclamanta A. împotriva unei persoane lipsite de calitate procesuală în cauză.

Prin acțiunea inițială și ulterior, prin cererea precizatoare depusă la dosar, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Fondurilor Europene și Ministerul Educației și Cercetării Științifice-Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Sectorial pentru Dezvoltarea Resurselor Umane, anularea deciziei privind rezilierea contractului de finanțare x/02.07.2015, emisă de pârâtul OIPOSDRU-MECS, precum și actele subsecvente emise de către același pârât, respectiv decizia de recuperare a prefinanțării nr. x/14.03.2016 și procesul-verbal de constatare a neregulilor nr. x/25.03.2016 cu privire la proiectul x "Formarea competențelor cheie la elevii de liceu în vederea combaterii analfabetismului funcțional". S-a mai solicitat, în contradictoriu cu ambii pârâți, să se dispună obligarea acestora la plata sumei de 560.809,24 RON, reprezentând cheltuieli avansate de către reclamantă în temeiul contractului de finanțare până la data de 02.07.2015, reprezentând prejudiciul cauzat în urma emiterii nelegale și netemeinice a deciziei contestate.

Toate actele a căror anulare s-a solicitat în fața primei instanțe au fost emise de către Organismul Intermediar POSDRU din cadrul MECS, în cadrul competențelor pe care acesta le avea în gestionarea respectivului proiect din cadrul POSDRU, fără a exista niciun act administrativ care să provină de la autoritatea de management din cadrul Ministerului Fondurilor Europene.

Fără a nega substituirea Ministerului Fondurilor Europene, începând cu data de 1.03.2014, în locul Ministerului Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice, în calitate de autoritate de management pentru Programul operațional sectorial "Dezvoltarea Resurselor Umane", conform prevederilor art. 3 din O.U.G. nr. 9/2014, Înalta Curte reține că acest argument nu este suficient în a justifica introducerea în cauză, în calitate de pârât, a respectivului minister, ce îndeplinește rolul de autoritate de management pentru POSDRU.

În contenciosul administrativ este esențial ca demersul judiciar să fie formulat de persoana care se consideră vătămată într-un drept sau interes legitim printr-un act administrativ, în contradictoriu cu emitentul actului administrativ a cărui anulare se solicită, cazurile de extindere a acestui cadru procesual fiind expres prevăzute de lege, în situația în care beneficiarul actului administrativ este un terț față de actul contestat sau în ipotezele reglementate de art. 16 și art. 16

1

din Legea nr. 554/2004.

În prezenta cauză, se observă faptul că a fost semnat contractul de finanțare nr. x de către Ministerul Educației Naționale (în prezent Ministerul Educației și Cercetării), în calitate de organism intermediar pentru POSDRU, și de către A. și Dezvoltare Socială, în calitate de beneficiar, autoritatea de management pentru POSDRU nefiind parte în acest contract.

Totodată, se reține că toate actele administrative contestate în cauză au fost emise de către Organismul intermediar pentru POSDRU din cadrul Ministerului Educației și Cercetării Științifice, în exercitarea atribuțiilor conferite prin Acordul de delegare a unor funcții privind implementarea POSDRU, aprobat prin Ordinul MMFES nr. 600/2008.

În legătură cu această delegare de atribuții de la autoritatea de management către organismul intermediar, a susținut intimata-reclamantă, în amplele aserțiuni din întâmpinarea sa, că se justifică, în continuare, menținerea în cauză a autorității de management, în virtutea faptului că aceasta reprezintă autoritatea desemnată la nivel național, conform Regulamentului CE 1083/2006, pentru POSDRU, fiind, astfel, responsabilă în totalitate, pentru gestionarea și implementarea acestui program, iar delegarea de atribuții nu înlătură răspunderea autorității de management pentru îndeplinirea proiectelor finanțate prin POSDRU.

Distinct față de chestiunea privind desemnarea autorității de management ca responsabilă în fața Comisiei Europene pentru implementarea Programului Operațional Sectorial "Dezvoltarea Resurselor Umane", se observă că, prin delegarea de funcții către organismul intermediar, acesta din urmă a preluat prerogativele legate de încheierea contractului de finanțare nr. x/20.05.2014, verificarea neregulilor și luarea măsurii de reziliere, astfel încât raporturile juridice din prezentul dosar s-au legat doar între OI POSDRU MECS și A., iar verificarea modului în care organismul intermediar și-a îndeplinit funcțiile delegate de către autoritatea de management se face între cele două entități publice, conform clauzelor inserate în acordul lor, aprobat prin Ordinul MMFES nr. 600/2008.

Un argument considerat ca fiind relevant de către intimata-reclamantă a fost acela al faptului că plata, rambursarea efectivă a cheltuielilor, se face către beneficiari de către AMPOSDRU, finanțarea fiind acordată tot de către AMPOSDRU, clauzele contractului de finanțare prevăzând că AMPOSDRU prin OIPOSDRU acordă o finanțare nerambursabilă. În virtutea acestei funcții de unitate de plată, a susținut intimata-reclamantă că autoritatea de management are calitate procesuală pasivă în cauză, inclusiv pentru despăgubirile solicitate ca urmare a anulării actelor administrative contestate.

Se remarcă însă faptul că intimata-reclamantă a solicitat repararea prejudiciului cauzat în urma emiterii actelor administrative pretins nelegale, astfel încât, și din această perspectivă, se reține lipsa unei legitimări procesuale a entității juridice care nu a fost parte în contractul de finanțare a cărui reziliere s-a dispus și care, de altfel, nu a emis actele administrative pretins nelegale, care ar fi condus la crearea unui prejudiciu în patrimoniul A..

Ceea ce trebuie subliniat în modalitatea de exercitare a atribuțiilor conferite prin acordul de delegare de funcții încheiat între AMPOSDRU și OIPOSDRU (MECT) la data de 11.09.2008 este faptul că organismul intermediar îndeplinește acele funcții care i-au fost transferate de la autoritatea de management, pentru care își asumă responsabilitatea realizării lor, nefiind doar un simplu reprezentant al autorității de management, rolul său în exercitarea atribuțiilor ce-i revin fiind unul bazat pe autonomie decizională în raporturile cu beneficiarii contractelor de finanțare, iar autoritatea de management este informată despre modalitatea de îndeplinire a acestor funcții delegate.

Potrivit art. 3.2 din Acord, "OI este responsabil cu gestionarea proiectelor de grant, a proiectelor strategice și a proiectelor de asistență tehnică, din cadrul următoarelor axe prioritare/domenii majore de intervenție din POSDRU:

Axa prioritară 1 "Educația și formarea profesională în sprijinul creșterii economice și dezvoltării societății bazate pe cunoaștere"

Domeniul major de intervenție 1.1 "Acces la educație și formare profesională inițială de calitate", contractul de finanțare încheiat în prezentul dosar încadrându-se în coordonatele acestei axe prioritare și ale acestui domeniu major de intervenție.

În cuprinsul art. 11.1 din același Acord s-a stabilit că "OI răspunde pentru îndeplinirea tuturor funcțiilor delegate de AM și transmite orice informație solicitată de către AM în legătură cu îndeplinirea funcțiilor delegate prin prezentul Acord de delegare de funcții", iar potrivit prevederilor art. 17.40 din actul normativ anterior menționat, "OI elaborează și transmite beneficiarilor deciziile de reziliere a contractelor de finanțare, transmite AM, spre informare, deciziile de reziliere a contractelor de finanțare". În virtutea acestei delegări de atribuții, organismul intermediar este îndreptățit să emită, atunci când este cazul, decizia de reziliere a unui contract de finanțare, pe care o aduce la cunoștință autorității de management, fără ca, în virtutea obligației de informare a acestei autorități, să poată fi justificată o calitate procesuală în cauză a AMPOSDRU.

Cât privește faptul că finanțarea nerambursabilă este acordată de către AMPOSDRU, conform clauzelor contractului de finanțare și prevederilor legale cuprinse în H.G. nr. 457/2008 și, ulterior, în H.G. nr. 398/2015, acest aspect excede prezentului litigiu, fiind o chestiune care ține de atribuțiile legal conferite fiecăruia dintre cele două organisme publice implicate în gestionarea și implementarea proiectelor POSDRU, cu luarea în considerare a drepturilor și obligațiilor stabilite între autoritatea de management și organismul intermediar prin Acordul de delegare semnat la 11.09.2008 și aprobat prin Ordinul MMFES nr. 600/2008.

Prin urmare, reținându-se drept temei al acțiunii în contencios administrativ prevederile art. 1 și ale art. 18 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite acest motiv de recurs, prin care s-a criticat soluția primei instanțe de respingere, ca neîntemeiată, a excepției lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministerul Fondurilor Europene, soluție ce va fi reformată, dat fiind caracterul întemeiat al acestei excepții.

În consecință, fiind admis recursul declarat de pârâtul MFE pentru acest motiv, nu vor mai fi analizate celelalte critici ale căii de atac examinate în cauză, întrucât cercetarea lor presupune justificarea unei legitimări procesuale în cauză, aspect ce a fost anterior tranșat, în sensul că cererea de chemare în judecată a fost formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

În aplicarea dispozițiilor art. 496 C. proc. civ., raportat la prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene prin Ministerul Finanțelor Publice împotriva sentinței civile nr. 1984 din 29 mai 2017, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, va casa sentința atacată și, în rejudecare, va admite excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Fondurilor Europene, va respinge cererea de chemare în judecată introdusă de reclamanta A. și Dezvoltare Socială împotriva pârâtului Ministerul Fondurilor Europene ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă, menținând celelalte dispoziții ale sentinței recurate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene prin Ministerul Finanțelor Publice împotriva sentinței civile nr. 1984 din 29 mai 2017, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează în parte sentința atacată și, rejudecând:

Admite excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Fondurilor Europene.

Respinge cererea de chemare în judecată introdusă de reclamanta A. și Dezvoltare Socială împotriva pârâtului Ministerul Fondurilor Europene ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

Menține celelalte dispoziții ale sentinței recurate.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 25 august 2020.