ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2574/2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 21 septembrie 2016, pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Județul Galați, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice (actual Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației), a solicitat:

(i) anularea Deciziei nr. 240 din 17.08.2016 de respingere a contestației formulate împotriva Notei de neîncadrare în prevederile O.G. nr. 14/2013, comunicată prin adresa din 21.07.2016;

(ii) anularea Notei de neîncadrare în prevederile O.G. nr. 14/2013, comunicată prin adresa din 21.07.2016;

(iii) obligarea pârâtului la aprobarea Solicitării nr. 5044/29.06.2016 pentru suportarea de la bugetul de stat a sumelor aferente corecțiilor financiare aplicate pentru abaterile de la conformitatea cu legislația din domeniul achizițiilor publice, conform O.G. nr. 14/2013, respectiv la emiterea și aprobarea Notei pentru suportarea de la bugetul de stat a sumelor aferente corecțiilor financiare, conform O.G. nr. 14/2013, pentru solicitarea înregistrată cu nr. x/29.06.2016.

Prin sentința civilă nr. 1224 din 04 aprilie 2017, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Județul Galați, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței civile nr. 1224 din 04 aprilie 2017, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Județul Galați, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată.

A susținut recurenta-reclamantă că prima instanță, pronunțând soluția de respingere, ca neîntemeiată, a cererii de chemare în judecată, a interpretat și aplicat greșit prevederile art. 2 alin. (3) și (4) din O.G. nr. 14/2013.

Reluând istoricul faptelor care au determinat emiterea notei de neîncadrare în prevederile O.G. nr. 14/2013 comunicată prin adresa nr. x/21.07.2016 emisă de MDRAP, a arătat recurenta U.A.T. Județul Galați că prima instanță a reținut faptul că prin adresa nr. x/21.11.2013 a fost stins doar parțial debitul reținut prin nota de constatare nr. x/06.10.2011, întrucât respectiva adresă se referă la suma de 10.403.221,42 RON și nu la suma de 10.759.273,66 RON, astfel că diferența de 350.052,24 RON reprezintă corecție financiară de 25% aferentă actului adițional nr. x nr. 8666/09.12.2010 și 506.417,23 RON la contractul de lucrări nr. x/21.12.2009, încheiat cu Asocierea Societatea A. S.R.L. Galați și Societatea B. S.R.L. Galați.

Răspunsul negativ al autorității de management la contestația formulată împotriva notei de neîncadrare în prevederile O.G. nr. 14/2013 s-a întemeiat pe faptul că "procedura de negociere fără publicarea prealabilă a unui anunț de participare nu a făcut obiectul verificării UCVAP/CVAP, motiv pentru care nu există un aviz consultativ emis de acestea, în conformitate cu art. 4 lit. d) din O.U.G. nr. 30/2006".

Recurenta-reclamantă a arătat că, fiind îmbrățișate argumentele intimatului-pârât de către prima instanță, s-a ajuns la încălcarea prevederilor art. 2 alin. (4) lit. a) din O.G. nr. 14/2013, coroborate cu art. 3 alin. (2) lit. e) și f) și ale art. 4 alin. (1) lit. d) din Ordinul nr. 2544/2013, iar aspectele reținute în fundamentarea soluției dispuse în cauză vin în contradicție cu probatoriul administrat, întrucât, prin adresa nr. x/21.11.2013 a fost stins de la bugetul de stat atât debitul de 10.403.221,42 RON, cât și cel de 1.958.433,23 RON, cele două sume fiind mai mari decât debitul de 10.759.273,66 RON, iar prin respectiva adresă a fost emisă nota de suportare de la bugetul de stat, potrivit art. 2 alin. (3) lit. e) din Ordinul nr. 2544/2013, fiind, astfel, stins debitul stabilit prin nota de constatare.

A menționat recurenta-reclamantă că, astfel cum reiese din întreaga reglementare din cuprinsul O.G. nr. 14/2013, nu este statuată instituția "stingerii parțiale a debitului", iar cele reținute de către prima instanță nu se confirmă, întrucât, din nota de constatare nr. x/06.10.2011 nu rezultă că a fost aplicată o corecție pentru nerespectarea procedurii cu privire la întocmirea actului adițional nr. x la contractul de lucrări nr. x/21.12.2009, după cum nici din probatoriul administrat nu rezultă care este titlul de creanță în temeiul căruia a fost aplicată corecția de 350.052,24 RON asupra actului adițional nr. x la contractul de lucrări nr. x/2009. În nota de constatare nr. x/06.10.2011 este menționată valoarea corecției în sumă de 10.759.273,66 RON, în raport de valoarea contractului de lucrări nr. x/2009, astfel cum a fost modificat prin actul adițional nr. x, iar neregulile reținute în sarcina autorității contractante U.A.T. Județul Galați au privit existența unor cerințe minime de calificare restrictive în cuprinsul documentației de atribuire a contractului de lucrări. De altfel, s-a susținut în criticile din recurs că în procedura de negociere fără publicarea prealabilă a unui anunț de participare nici nu se puteau solicita cerințe minime de calificare.

A menționat recurenta-reclamantă că nu poate fi avută în vedere, în prezenta cauză, soluția pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție în dosarul nr. x/2012, cât timp, prin decizia din acea cauză s-a respins acțiunea ca fiind rămasă fără obiect, pe considerentul că debitul a fost suportat de la bugetul de stat, în condițiile în care prin respectiva acțiune s-a solicitat anularea notei de constatare nr. x/06.10.2011, cu consecința exonerării de la plata corecției financiare stabilite în cadrul acesteia.

În legătură cu acest argument, susține recurenta-reclamantă că prima instanță a încălcat și prevederile art. 47 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, întrucât împotriva titlului de creanță a fost formulată contestație ce a fost respinsă ca neîntemeiată prin Decizia nr. 29/22.11.2011, ce a format obiectul dosarului nr. x/2012, soluționat în mod irevocabil.

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 20 februarie 2018, pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Legal citat, intimatul-pârât M.D.R.A.P.F.E. a formulat întâmpinare, prin care a solicitat menținerea sentinței astfel cum a fost pronunțată, prin respingerea recursului declarat de reclamanta U.A.T. Județul Galați, ca nefondat.

A arătat intimatul M.D.R.A.P.F.E. că recurenta U.A.T. Județul Galați a solicitat autorității de management, în temeiul dispozițiilor O.G. nr. 14/2013, suportarea de la bugetul de stat a sumei aferente corecției financiare de 25% din valoarea contractului de lucrări nr. x/21.12.2009, corecție aplicată prin nota de constatare nr. x/06.10.2011, iar prin adresa nr. x/21.11.2013 i s-a adus la cunoștința recurentei-reclamante că s-a dispus stingerea debitului în sumă de 10.403.221,42 RON înregistrat în Registrul debitorilor și a accesoriilor aferente, precum și a corecțiilor în suma de 1.958.433,23 RON, pentru care beneficiarul nu mai are calitatea de debitor, conform art. 4 alin. (1) lit. d) din Ordinul nr. 2544/30.08.2013.

A susținut intimatul că reclamanta putea să observe încă de la acel moment că debitul suportat de la bugetul de stat este mai mic decât valoarea creanței bugetare stabilite prin nota de constatare nr. x/06.10.2011, iar suma de 350.052,24 RON reprezintă diferența între valoarea solicitată a fi suportată de la bugetul de stat și valoarea care a fost considerată ca îndeplinind condițiile cerute de O.G. nr. 14/2013 pentru a fi suportată de la bugetul de stat.

A precizat intimatul-pârât că a înțeles să stingă doar debitul aferent corecției financiare aplicate valorii nemajorate contractului de lucrări nr. x/2009 prin actul adițional nr. x, iar ulterior, prin cererea de plată nr. x/29.06.2016, recurenta-reclamantă a solicitat M.D.R.A.P. să-i aprobe suportarea de la bugetul de stat și a sumei de 350.052,24 RON, solicitare respinsă de către autoritatea competentă în acest sens.

În adoptarea acestei soluții, intimatul-pârât M.D.R.A.P. a susținut că solicitarea recurentei-reclamante nu întrunea cerințele cumulativ prevăzute de O.G. nr. 14/2013, nefiind verificată de către U.C.V.A.P./C.V.A.P. procedura de achiziție în urma căreia s-a încheiat actul adițional nr. x la contractul de lucrări nr. x/2009.

Cât privește susținerile recurentei-reclamante, potrivit cărora suma de 350.052,24 RON nu corespunde corecției financiare de 25% din valoarea actului adițional nr. x, arătă intimatul-pârât că suma a fost calculată în raport de suma decontată de U.A.T. Județul Galați prin cererea de rambursare nr. x, la linia bugetară 5.3 "Cheltuieli diverse și neprevăzute", în cuantum de 1.147.712,27 RON (la care se adaugă TVA de 275.450,93 RON TVA), fiind, astfel, făcută distincția între procentul de 25% calculat din valoarea întregului act adițional și cea corespunzătoare sumei solicitate la rambursare de către U.A.T. Județul Galați, întrucât, în cadrul proiectului nu s-a rambursat întreaga valoare a actului adițional nr. 2.

În referire la decizia pronunțată de Î.C.C.J. în dosarul nr. x/2012, solicită intimatul M.D.R.A.P. să se rețină că este corectă soluția primei instanțe, care nu a valorificat acest argument al reclamantei.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Județul Galați este fondat, pentru următoarele considerente:

În cuprinsul adresei nr. x/21.07.2016, emisă de către intimatul-pârât M.D.R..A.P. (denumirea actuală este Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației, conform art. 7 din O.U.G. nr. 68/2019) s-a justificat respingerea solicitării cu nr. 5044/29.06.2016, trimisă de U.A.T. Județul Galați, privind suportarea de la bugetul de stat a sumei de 350.052,24 RON, reprezentând debit constatat de către Direcția Plăți și Contabilitate din cadrul M.D.R.A.P., pe faptul că nu au fost îndeplinite condițiile prevăzute de art. 2 alin. (4) lit. a) din O.G. nr. 14/2013, deoarece procedura de negociere fără publicarea prealabilă a unui anunț de participare, în urma căreia s-a încheiat actul adițional nr. x la contractul de lucrări nr. x/21.12.2009 nu a făcut obiectul unei verificări din partea U.C.V.A.P. și nu există raport în acest sens.

Acest refuz al suportării de la bugetul de stat a sumei înscrise în conținutul solicitării nr. 5044/2016, a fost menținut și în decizia nr. 240/17.08.2016 de soluționare a contestației formulate de U.A.T. Județul Galați împotriva notei de neîncadrare în prevederile O.G. nr. 14/2013, în care s-a respins, ca neîntemeiată, calea de atac exercitată în procedura administrativ-jurisdicțională, soluție confirmată în calea controlului de legalitate exercitat de prima instanță asupra actelor administrative contestate în cauză.

Înalta Curte, în dezacord cu judecătorul fondului, reține caracterul nelegal al actelor administrative ce fac obiectul acțiunii în anulare în litigiul de față, fapt pentru care consideră că este întemeiată calea de atac declarată de recurenta-reclamantă U.A.T. județul Galați.

Pornind de la prevederile legale ce au justificat, în soluția recurată, respingerea cererii de suportare de la bugetul de stat a corecției financiare în sumă de 350.052,24, se observă că art. 2 alin. (1)-(3) și alin. (4) lit. a) din O.G. nr. 14/2013 stabilesc următoarele:

"(1) Creanțele bugetare rezultate din corecțiile financiare și sumele de recuperat rezultate în urma stabilirii corecțiilor, în aplicarea prevederilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 142/2012, cu modificările și completările ulterioare, pentru neregulile constatate în desfășurarea procedurilor de achiziție publică, se suportă de la bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, de la o poziție distinctă din cadrul titlului 56 "Proiecte cu finanțare din fonduri externe nerambursabile (FEN) postaderare", în situațiile prevăzute la alin. (4).

(2) Sumele rezultate sau care vor rezulta din reducerile procentuale stabilite, în aplicarea prevederilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 66/2011, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 142/2012, cu modificările și completările ulterioare, pentru neregulile constatate în desfășurarea procedurilor de achiziție publică, se suportă de la bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, de la poziția distinctă menționată la alin. (1), în situațiile prevăzute la alin. (4).

(3) Sumele recuperate atât în cazul proiectelor finalizate care la data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe sunt contestate sau în litigiu, cât și în cazul proiectelor aflate în implementare la data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe, în urma stabilirii corecțiilor financiare, în aplicarea prevederilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 66/2011, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 142/2012, cu modificările și completările ulterioare, pentru neregulile constatate în desfășurarea procedurilor de achiziție publică, se suportă de la bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, de la poziția distinctă menționată la alin. (1), în situațiile prevăzute la alin. (4).

(4) Prevederile alin. (1)-(3) se aplică:

a) numai în cazul contractelor de achiziție publică, a căror procedură de atribuire a fost inițiată înainte de data de 10 iunie 2011 de beneficiarii prevăzuți la art. 1, care a făcut obiectul verificării Unității pentru coordonarea și verificarea achizițiilor publice/compartimentelor de verificare a achizițiilor publice, denumite în continuare UCVAP/CVAP, și pentru care nu există un aviz consultativ emis de acestea, în conformitate cu art. 4 lit. d) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 30/2006 privind funcția de verificare a aspectelor procedurale aferente procesului de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, valabilă până la această dată;

Așadar, sumele prevăzute la alin. (1)-(3) din art. 2 al O.G. nr. 14/2013 se suportă de la bugetul de stat în măsura în care sunt îndeplinite condițiile prevăzute în alineatele următoare, prezentând relevanță, în situația din prezentul litigiu, condițiile regăsite la art. 2 alin. (4) lit. a) din actul normativ anterior menționat.

Este de subliniat că suma de 350.052,24 RON, solicitată în cuprinsul adresei nr. x/2016 nu reprezintă o corecție distinctă, identificată în acest cuantum printr-un titlu de creanță emis în procedura prevăzută de O.U.G. nr. 66/2011 în mod de sine stătător, ci, așa cum atestă înscrisurile depuse la dosar, pe care niciuna dintre părți nu le contestă, se reține, în legătură cu încheierea contractului de lucrări nr. x/2009, întocmirea unei unice note de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare, înregistrată sub nr. x/06.10.2011, în cuprinsul căreia s-a stabilit o corecție financiară în sumă de 13.005.226,57 RON, reprezentând 25% din valoarea contractului, astfel cum acesta a fost modificat prin cele două acte adiționale încheiate în cauză, corecție defalcată astfel:

- contribuție din fonduri UE: 9.278.818,19 RON-86,5%;

- contribuție publică națională:1.233.600,10 RON-11,5%;

- TVA-2.492.808,28 RON.

Valoarea totală a creanței bugetare datorate de către U.A.T. Județul Galați a fost de 10.753.273,66 RON, reprezentând procentul de 25% din valoarea sumei totale rambursate acestui beneficiar de fonduri europene.

Așadar, în cuprinsul titlului de creanță a cărui suportare de la bugetul de stat s-a solicitat, în temeiul dispozițiilor O.G. nr. 14/2013, se regăsește corecția financiară de 25% aplicată pentru toate cererile de rambursare a cheltuielilor efectuate în cauză, inclusiv cele rezultate din derularea actului adițional nr. x la contractul de lucrări nr. x/2009.

Este important a se reține că, în cauză, neregula care a condus la aplicarea corecției financiare în sarcina recurentei-reclamante a fost în referire la încălcarea, de către autoritatea contractantă (U.A.T. Județul Galați), a principiului tratamentului egal al potențialilor ofertanți la procedura de achiziție publică, prin inserarea unei condiții discriminatorii privind amplasarea stațiilor de betoane și de asfalt la o anumită distanță față de locul de execuție a lucrărilor, această neregulă reflectându-se asupra întregului contract verificat, inclusiv asupra actelor adiționale de modificare a unor clauze la acesta.

În măsura în care corecția ar fi fost stabilită în referire doar la modalitatea de încheiere a unui act adițional, ar fi putut fi validate argumentele intimatului-pârât privind necesitatea respectării condițiilor prevăzute de O.G. nr. 14/2013 prin raportare la condițiile în care a fost încheiat acel act adițional. Însă, fiind stabilită corecția financiară exclusiv pentru nereguli privind modalitatea în care s-a derulat achiziția publică pentru încheierea contractului de lucrări nr. x/2009, ce a fost verificat de U.C.V.A.P. și pentru care s-a întocmit un raport al procedurii, nu există nicio premisă logică de defalcare a creanței bugetare stabilite în sarcina U.A.T. Județul Galați în funcție de valoarea contractului inițial și de cea a actului adițional încheiat ulterior, de majorare a prețului lucrărilor prestate de Asocierea S.C. A. S.R.L. Galați și Societatea B. S.R.L. Galați.

Plecând de la unicitatea creanței bugetare reprezentând corecție financiară stabilită prin nota de constatare nr. x/06.10.2011, pentru nereguli ale achiziției publice desfășurate în vederea încheierii contractului de lucrări nr. x/2009, Înalta Curte reține că beneficiul suportării de la bugetul de stat a unei asemenea sume nu poate fi unul parțial, ci privește întreaga corecție financiară ce a afectat contractul verificat, astfel cum apare în titlul de creanță emis de autoritatea de management, în măsura în care sunt îndeplinite condițiile cerute de O.G. nr. 14/2013 pentru acordarea acestui beneficiu.

În consecință, este nelegal a pretinde nerespectarea anumitor cerințe de publicitate și de monitorizare din partea U.C.V.A.P. pentru procedura de încheiere a actului adițional nr. x, în condițiile în care verificările privind suspiciunea de neregulă ce a fost confirmată nu au privit niciun moment întocmirea actului adițional nr. x prin negociere fără publicarea prealabilă a unui anunț de participare, iar valoarea acestui act, de modificare a valorii inițiale a contractului de lucrări, a fost luat în considerare la stabilirea corecției financiare ce a afectat contractul de lucrări nr. x/2009, pentru neregula intrinsecă procedurii de atribuire a acestui contract, nefiind regăsite alte nereguli în titlul de creanță emis în procedura O.U.G. nr. 66/2011.

Se reține, astfel, că recurenta-reclamantă U.A.T. Județul Galați, fiind exonerată de plata creanței bugetare în cuantum de 10.403.221,42 RON, conform prevederilor O.G. nr. 14/2013, este îndreptățită la suportarea de la bugetul de stat a întregii sume care a fost stabilită în sarcina acesteia prin nota de constatare nr. x/06.10.2011, respectiv suma de 10.753.273,66 RON, fără a fi permisă, în procedura reglementată de O.G. nr. 14/2013, o admitere parțială și, în consecință, o suportare defalcată de la bugetul de stat a unor sume, în condițiile în s-a avut în vedere o singură corecție financiară aplicată pentru o singură neregulă, fiind îndeplinite cumulativ toate cerințele normelor legale de acordare a beneficiului exonerării de la plată a acestei corecții, conform verificărilor inițiale, ce au stabilit că sunt incidente în cauză prevederile O.G. nr. 14/2013.

Cât privește critica recurentei-reclamante referitoare la neîndeplinirea condițiilor prevăzute de art. 47 din O.U.G. nr. 66/2011, Înalta Curte reține că acest temei de drept reglementează calea contestației administrative în procedura prevăzută de O.U.G. nr. 66/2011, fără însă a se reține necesitatea parcurgerii unei astfel de proceduri în prezenta solicitare. În referire la incidența Deciziei nr. 80/14.01.2014 a Î.C.C.J., pronunțată în dosarul nr. x/2012, prin care s-a respins ca rămasă fără obiect cererea de chemare în judecată, întrucât a fost stins debitul, urmare admiterii cererii formulate în temeiul prevederilor O.G. nr. 14/2013, instanța de recurs constată că motivele pentru care a fost refuzată solicitarea U.A.T. județul Galați de a suporta de la bugetul de stat corecția de 350.052,24 RON au fost cele analizate anterior, fără a se pune în discuție incidența art. 6 lit. c) din O.G. nr. 14/2013, în condițiile în care anterior, suma de 10.403.221,42 RON, ce a făcut obiectul contestației în procedura reglementată de O.U.G. nr. 66/2011, în cadrul dosarului nr. x/2012, a fost considerată că îndeplinește toate condițiile cerute de O.G. nr. 14/2013, pentru a fi suportată de la bugetul de stat, conform solicitării adresate de U.A.T. Județul Galați,.

Pentru considerentele expuse anterior, în conformitate cu dispozițiile art. 496 alin. (1) și (2) C. proc. civ., raporta la prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat împotriva sentinței civile nr. 1224 din 04 aprilie 2017, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, va casa sentința recurată și, în rejudecare, va admite cererea de chemare în judecată astfel cum a fost formulată, va anula Decizia nr. 240 din 17.08.2016 și Nota de neîncadrare în prevederile O.G. nr. 14/2013, comunicată prin adresa din 21.07.2016, emise de pârâtul M.L.P.D.A., obligându-l pe acesta la suportarea de la bugetul de stat și a corecției financiare în cuantum de 350.052,24 RON, rezultată din nota de constatare nr. x/06.10.2011.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Județul Galați împotriva sentinței civile nr. 1224 din 04 aprilie 2017, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și, rejudecând:

Admite cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Județul Galați, în contradictoriu cu Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației.

Anulează Decizia nr. 240 din 17.08.2016 și Nota de neîncadrare în prevederile O.G. nr. 14/2013, comunicată prin adresa din 21.07.2016, emise de pârât.

Obligă pârâtul la suportarea de la bugetul de stat a corecției financiare.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 17 iunie 2020.