ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5454/2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată formulată și înregistrată la data de 7 noiembrie 2016 pe rolul Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal sub nr. de Dosar x/2016, reclamantul A. a formulat contestație împotriva Raportului de evaluare întocmit la 18 octombrie 2016 sub nr. x din 18 octombrie 2016, comunicat la 21 octombrie 2016, solicitând anularea/constatarea nulității absolute a Raportului de evaluare, ca fiind nelegal.

Soluția instanței de fond

Prin Sentința civilă nr. 151/2017 pronunțată în data de 08 martie 2017, Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, având ca obiect "conflict de interese/incompatibilitate - constatate de ANI", ca neîntemeiată.

Cererea de recurs

Împotriva Sentinței nr. 151/2017 din data de 8 martie 2017 a Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal recurentul-reclamant A. a formulat recurs, fără a încadra expres criticile sale în motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În susținerea recursului, recurentul a menționat, în esență, că prima instanța a ignorat prevederile art. 39 din O.U.G. nr. 44/2008 în forma inițial adoptată la data de 16 aprilie 2008: "(1) Procedurile desfășurate potrivit Legii nr. 300/2004, cu modificările și completările ulterioare, se vor finaliza potrivit prevederilor legii aplicabile ia data inițierii acestora. Persoanele fizice și asociațiile familiale autorizate și înregistrate în registrul comerțului în temeiul unor acte normative anterioare prezentei ordonanțe de urgență pot funcționa în baza certificatului de înregistrare, emis de oficiul registrului comerțului de pe lângă tribunal, un an de la data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență. Până la împlinirea termenului de un an, persoanele prevăzute la alin. (2) vor opta pentru desfășurarea activității în una dintre formele prevăzute de prezenta ordonanță de urgență. Dispozițiile cap. II se aplica în mod corespunzător. Persoanele prevăzute la alin. (2) care nu și-au exercitat dreptul de opțiune își încetează activitatea și vor fi radiate din registrul comerțului, din oficiu, fără nicio alta formalitate. Rezoluția prin care directorul oficiului registrului comerțului de pe lângă tribunal dispune radierea se publică pe pagina de internet a Oficiului Național al Registrului Comerțului și se afișează, sub formă tabelara, la sediul oficiului registrului comerțului unde s-a dispus radierea. împotriva rezoluției se poate formula plângere, în condițiile art. 12, care se aplică în mod corespunzător".

Din interpretarea prevederilor legale mai sus citate, rezultă că persoanele fizice autorizate care în termen de un în de la data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 44/2008, nu și-au exercitat dreptul de opțiune pentru continuarea activității cu respectarea O.U.G. nr. 44/2008, vor fi radiate din oficiu, fără nicio formalitate.

Aplicând în speța de față, prevederile sus citate, rezultă că A. PFA nu mai există, întrucât a fost radiată din oficiu, începând data de 17 aprilie 2009.

S-a mai susținut că intimata a pornit procedura de evaluare urmare a sesizării din 11 decembrie 2013. Potrivit art. 26 alin. (3) teza I din Legea nr. 176/2010, "în cazul în care cauza de incompatibilitate a încetat înainte de sesizarea Agenției, sancțiunea disciplinară poate fi aplicată în termen de 3 ani de la încetarea cauzei de incompatibilitate", iar, în cazul său, recurentul arată că termenul de 3 ani s-a împlinit la data de 17 aprilie 2012, cel mai târziu Ia data de 24 aprilie 2013.

Se mai precizează că raportul de evaluare a fost realizat la data de 16 octombrie 2016 și i-a fost comunicat la data de 21 octombrie 2016. La data de 17 octombrie 2016 a fost adoptata Legea nr. 182/2016 prin care se aproba și se modifică O.U.G. nr. 44/2008. Legea nr. 182/2016 privind desfășurarea activităților economice de către persoanele fizice autorizate, întreprinderile individuale și întreprinderile familiale, care face o clarificare importantă în economia speței de față, în sensul în care nu mai reține calitatea de comerciant pentru persoana fizică autorizată. Așadar, recurentul pretinde că la data comunicării Raportului de evaluare nr. x din 18 octombrie 2016, nu mai avea calitatea de comerciant.

În opinia recurentului, Legea nr. 176/2010 reglementează o singura sancțiune disciplinara în cazul persoanei care ocupă o funcție de demnitate publică, și anume eliberarea din funcție. Din definiția răspunderii disciplinare generale în materia funcției publice (art. 77 din Legea nr. 188/1999) rezultă că răspunderea disciplinară implică încălcarea legii cu vinovăție, iar în speță, pretinde că lipsa elementului intențional este evidentă.

Pornind de la prezumția de bună credință, mai adaugă că pe tot parcursul existentei sale, A. PFA nu a desfășurat niciun fel de activitate economica și nu a realizat niciun fel de venit.

La același raționament juridic, solicită a se adăuga și faptul ca intimata nu a produs nicio dovada în sensul la data validării sale sau imediat după acest moment secretarul Primăriei Comunei Galicea Mare în exercitarea atribuțiilor sale de serviciu nu i-a adus la cunoștința ca are obligația de a preîntâmpina orice situație de incompatibilitate dintre cele prevăzute de lege.

Apărările formulate în cauză

Împotriva recursului promovat de recurentul- reclamant a formulat întâmpinare intimata-pârâtă AGENȚIA NAȚIONALĂ DE INTEGRITATE, solicitând respingerea recursului și menținerea, ca legală și temeinică, a sentinței recurate.

Susține intimata că starea de incompatibilitate reținută de inspectorul de integritate are susținere în documentele transmise de instituții publice în procedura de evaluare derulată de Agenția Națională de Integritate. Astfel, Oficiul Registrului Comerțului de pe lângă Tribunalul Dolj, prin adresa nr. x din 28 martie 2014, a comunicat că persoana evaluată figurează în evidențe deținând A. PF nr. de ordine la x/2006, în perioada 5 aprilie 2006 - 18 mai 2010 (data radierii din Registrul Comerțului potrivit art. 39 alin. (2) din O.U.G. nr. 44/2008).

Prin urmare, în mod corect a fost reținută situația de incompatibilitate pentru perioada 24 iunie 2008 (data validării în funcția de primar) 18 mai 2010 (data radierii din Registrul Comerțului potrivit art. 39 alin. (2) din O.U.G. nr. 44/2008).

Legea nr. 161 din 19 aprilie 2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare, care în Secțiunea a 4-a, Incompatibilități privind aleșii locali, art. 87 alin. (1) prevede că "Funcția de primar și viceprimar, primar general și viceprimar al municipiului București, președinte și vicepreședinte al consiliului județean este incompatibilă cu (...) lit. g) calitatea de comerciant persoană fizică".

Recurentul-reclamant nu a respectat obligația ce-i revenea potrivit dispozițiilor art. 91 alin. (3) din Legea nr. 161/2003 de a demisiona din una dintre funcțiile incompatibile, continuând să dețină simultan, în perioada 24 iunie 2008 - 18 mai 2010, atât funcția de primar al comunei Galicea Mare, județul Dolj cât și calitatea de comerciant persoană fizică în cadrul A. PF, nr. de ordine la x/2006.

De asemenea, referitor la neexercitarea activităților economice în cadrul PFA, arată că, în mod constant în practica sa, Înalta Curte de Casație și Justiție a reținut că în situația incompatibilității prevăzute de art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003 nu are nicio relevanță dacă incompatibilul a exercitat sau nu activitatea de comerciant întrucât legiuitorul s-a referit la deținerea calității de comerciant persoană fizică și nu la exercitarea acestei calități. Or, din documentele depuse la dosarul cauzei rezultă foarte clar că reclamantul a deținut simultan funcția de primar al comunei Galicea Mare(mandatele 2008 - 2012 și 2012 - 2016) și în perioada 5 aprilie 2006 - 18 mai 2010, calitatea de comerciant PFA A., astfel că nu mai sunt necesare dovezi suplimentare care să probeze această situație de fapt.

Referitor la împlinirea termenului de trei ani pentru aplicarea sancțiunii disciplinare, intimata apreciază că susținerile recurentului sunt doar argumente ce vizează consecințele rămânerii definitive a raportului de evaluare contestat și care exced obiectului analizei prezentei cauze, întrucât prin raportul de evaluare contestat s-a reținut doar existența unei situații de incompatibilitate fără a se stabili răspunderea administrativă în persoana celui evaluat.

Totodată, arată că aceste argumente nu au fost invocate de A. și în fața instanței de fond, astfel că, nefiind supuse analizei și cenzurii instanței de fond, solicită înlăturarea acestora, fiind inadmisibilă analizarea acestora în faza procesuală a recursului, pe de o parte, iar pe de altă parte, pentru că exced obiectului analizei prezentei cauze.

Astfel, așa cum este configurată de Legea nr. 176/2010, competența materială a A.N.I. se întinde numai asupra constatării unei stări de incompatibilitate sau conflict de interese, aceasta neputând stabili și sancțiunile care se iau ca urmare a existentei incompatibilității, în această etapă, a evaluării, Agenția doar evaluează starea de fapt cu care a fost sesizată și constată dacă persoana ce face obiectul sesizării se află sau nu în stare de conflict de interese, raportul nefăcând referire la răspundere sau la sancțiuni. Ulterior întocmirii Raportului de evaluare, acesta este comunicat autorităților competente în vederea eventualei aplicări a unor sancțiuni.

Așadar, prin actul contestat nu se aplică reclamantului vreo sancțiune, ci doar se constată starea de conflict de interese, motiv pentru care aspectele referitoare la prescripție extinctivă a răspunderii administrative nu prezintă un motiv de nulitate a raportului de evaluare, apărările întemeiate pe această instituție juridică putând fi valorificate în procedura subsecventă întocmirii raportului, respectiv în contextul aplicării sancțiunilor reglementate de art. 25 din legea cadru.

Prin urmare, după rămânerea definitivă a raportului de evaluare, începe să curgă prescripția răspunderii administrative, respectiv operează sancțiunile prevăzute de texte de lege menționate anterior.

Concret, prescripția răspunderii administrative poate fi analizată de instanța investită cu acțiune în răspundere disciplinară și nu de instanța de contencios administrativ competentă a analiza temeinicia și legalitatea raportului de evaluare întocmit de ANI prin care s-a reținut doar existența unei situații de incompatibilitate.

Procedura de soluționare a recursului

Având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că, procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, a fost fixat termen pentru soluționarea recursului de față.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496 - 499 din C. proc. civ.

Un prim motiv de nelegalitate invocat de recurent se referă la prescrierea dreptului de a constata încălcarea regimului juridic al incompatibilităților, invocând prevederile art. 26 alin. (3) teza I din Legea nr. 176/2010.

Verificând acest motiv de nelegalitate, ce primează din perspectiva efectelor asupra actului administrativ atacat, se constată că prin Raportul de evaluare nr. x din 18 octombrie 2016 intimata ANI a constatat că recurentul A., primar al comunei Galicea Mare, jud. Dolj a încălcat regimul juridic al incompatibilităților, întrucât în perioada exercitării mandatului de primar a deținut și calitatea de comerciant persoană fizică în cadrul A. PF.

Incompatibilitatea a fost reținută pentru perioada 24 iunie 2008 (data validării în funcția de primar) - 18 mai 2010 (data radierii din Registrul Comerțului potrivit art. 39 alin. (2) din O.U.G. nr. 44/2008), statuându-se că au fost încălcate dispozițiile art. 87 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 potrivit cărora:

"Funcția de primar și viceprimar, primar general și viceprimar al municipiului București, președinte și vicepreședinte al consiliului județean este incompatibilă cu: (...) lit. g) calitatea de comerciant persoană fizică".

În partea I a raportului de evaluare denumită "Partea descriptivă a situației de fapt" se arată că, la data de 11 decembrie 2013 ANI a fost sesizată în lucrarea nr. x din 11 decembrie 2013 cu privire la faptul că reclamantul A., primarul comunei Galicea Mare, județul Dolj nu a respectat dispozițiile legale privind regimul juridic al incompatibilităților întrucât, începând cu iunie 2008, a deținut simultan funcția de primar al comunei Galicea Mare și calitatea de membru în Consiliul de Administrație al Școlii Gimnaziale Galicea Mare.

Așadar, starea de incompatibilitate a fost reținută pentru perioada 24 iunie 2008 - 18 mai 2010, cercetarea a fost începută de ANI la data sesizării - 11 decembrie 2013, iar starea de incompatibilitate a fost stabilită prin raportul emis la 18 octombrie 2016.

Relevantă pentru statuarea asupra prescrierii răspunderii pentru fapta constatată este Decizia 449/2015 a Curții Constituționale. În conformitate cu considerentele acestei decizii: "potrivit textului de lege criticat, activitatea de evaluare a declarației de avere și a conflictelor de interese și a incompatibilităților se efectuează de către Agenția Națională de Integritate "atât pe durata exercitării funcțiilor ori demnităților publice, cât și în decursul a 3 ani după încetarea acestora". Cu alte cuvinte, textul fixează un termen înlăuntrul căruia Agenția are dreptul de a efectua evaluarea. Astfel, aceasta are la dispoziție un interval de timp egal cu durata mandatului alesului local, la care se adaugă încă 3 ani de la momentul încheierii mandatului, în care aceasta poate efectua activitățile amintite. Așadar, textul menționat stabilește numai termenul maxim în interiorul căruia Agenția Națională de Integritate își poate exercita competența amintită, fără a conține vreo reglementare referitoare la prescripția răspunderii persoanei asupra căreia a purtat evaluarea. Normele, regulile și termenele în care răspunderea civilă (delictuală, pentru fapta proprie), penală sau administrativă (disciplinară) se prescrie, nemaiputând fi angajată, sunt reglementate de normele specifice acestor materii. Astfel, în materie civilă, care acoperă și sfera administrativă, se aplică termenul general de prescripție de 3 ani, prevăzut de art. 2.517 din C. civ., sau, după caz, în funcție de momentul săvârșirii faptei și implicit a legii aplicabile, de art. 3 din Decretul nr. 167/1958 privitor la prescripția extinctivă, republicat în Buletinul Oficial al Republicii Socialiste România, Partea I, nr. 11 din 15 iulie 1960, abrogat prin Legea nr. 70/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 287/2009 privind C. civ., publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 409 din 10 iunie 2011. În materie penală, răspunderea pentru săvârșirea infracțiunii de conflict de interese, incriminat ca atare la art. 301 din C. pen., se prescrie în termen de 5 ani, conform art. 154 alin. (1) lit. d) din același cod. Cu prilejul analizării legalității raportului de evaluare, față de data săvârșirii faptei cu privire la care se apreciază că ar fi de natură să atragă incompatibilitatea sau să reprezinte un conflict de interese, instanța de contencios administrativ va verifica dacă nu s-a împlinit termenul general de prescripție a răspunderii civile, care guvernează inclusiv raporturile de natură administrativă, în lipsa unui termen stabilit expres în legea specială sau, după caz, penale. Termenul de prescripție a răspunderii, civilă sau penală, începe să curgă, evident, de la data săvârșirii faptei susceptibile de a fi considerată conflict de interese ori cauză de incompatibilitate. Sub acest aspect devin relevante cele statuate în jurisprudența sa, mai sus arătate (paragraful 23), în sensul că Agenția Națională de Integritate desfășoară exclusiv o activitate administrativă de evaluare a intereselor și a incompatibilităților pentru persoanele prevăzute de lege, constând în întocmirea de rapoarte care evidențiază fapte ori situații cu semnificație juridică, a căror finalitate conferă dreptul de sesizare a instanțelor de judecată sau, după caz, a altor autorități și instituții competente în vederea dispunerii măsurilor prevăzute de lege. Ca atare, Agenția Națională de Integritate nu face altceva decât să semnaleze existența unor potențiale nesocotiri ale prevederilor legale referitoare la conflictele de interese și compatibilități. Ulterior revine instanței de contencios administrativ chemată să se pronunțe asupra legalității raportului de evaluare, atunci când fapta nu are valențe penale, sau celei care judecă procesului penal declanșat ca urmare a finalizării urmăririi penale cu întocmirea unui rechizitoriu ca act de învestire a instanței și trimitere în judecată a persoanei evaluate obligația de a se pronunța, cu precădere, cu privire la intervenirea prescripției răspunderii. Verificarea normelor referitoare la prescripția răspunderii pentru fapta în discuție va fi făcută de instanța de judecată indiferent dacă, în virtutea prevederilor art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, acționând în interiorul termenului pe care legea i-l acordă, Agenția Națională de Integritate a întocmit un raport de evaluare cu privire la o faptă pentru care, potrivit reglementărilor aplicabile, răspunderea nu mai putea fi angajată, fiind deja prescrisă."

Verificând aspectele relevante, potrivit deciziei de mai sus, Înalta Curte observă că fapta care a atras cazul de incompatibilitate a fost săvârșită în perioada 24 iunie 2008 - 18 mai 2010, așa cum rezultă din mențiunile făcute de inspectorul de integritate în raportul supus prezentei acțiuni.

Totodată, din raportul de evaluare rezultă că momentul începerii activității de evaluare s-a situat la data de 11 decembrie 2013, iar activitatea de evaluare s-a finalizat prin emiterea raportului de evaluare emis de Inspecția de Integritate cu nr. x.

Aspectele de mai sus, dovedesc că la data de 11 decembrie 2013, când intimata pârâtă s-a sesizat din oficiu pentru demararea procedurii de evaluare, fapta pentru care s-a reținut cazul de incompatibilitate era prescrisă în raport de prevederile art. 3 din Decretul nr. 167/1958 privitor la prescripția extinctivă, în vigoare la momentul săvârșirii faptei.

În acest context, la momentul inițierii procedurii de evaluare în cauză și finalizării acesteia prin emiterea raportului contestat fapta ce a generat conflictul de interese săvârșită în perioada 24 iunie 2008 - 18 mai 2010, era prescrisă.

Din această perspectivă nu pot fi reținute apărările intimatei pârâte care a susținut că prescripția răspunderii disciplinare administrative operează doar după rămânerea definitivă a raportului de evaluare. Fără a combate susținerile acesteia, Înalta Curte reamintește că în speță se analizează prescrierea răspunderii materiale pentru fapta de incompatibilitate reținute, care nu poate fi constatată după împlinirea termenului prevăzut de lege, așa cum a statuat CCR, iar nu prescrierea aplicării sancțiunii disciplinare, care intervine, într-adevăr după rămânerea definitivă a raportului de evaluare.

În aceeași manieră vor fi înlăturate și argumentele potrivit cărora acest motiv de nelegalitate nu a fost invocat la instanța de fond. Deși prima instanță nu a fost sesizată cu analiza acestui aspect, totuși Înalta Curte observă că prin intervenția în ordinea juridică, până la soluționarea definitivă a unui litigiu a unei decizii CCR, norma incidentă, care a beneficiat de o prezumție de constituționalitate ce a fost răsturnată anterior pronunțării hotărârii prin care s-a tranșat în mod definitiv soarta litigiului, trebuie interpretată în sensul antamat de instanța constituțională, iar acest lucru constituie un motiv de nelegalitate de ordine publică ce poate fi invocat pentru prima dată în recurs.

Constatând că motivul de nelegalitate legal de prescrierea răspunderii pentru fapta de incompatibilitate este fondat și conduce la anularea raportului de evaluare, instanța de control judiciar nu va mai analiza și celelalte motive de casare, care devin redundante din această perspectivă.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Pentru toate aceste considerente, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ. și art. 20 din Legea 554/2004, va dispune admiterea recursului declarat de reclamantă, cu consecința casării hotărârii instanței de fond. În rejudecare se va dispune admiterea acțiunii și anularea Raportului de evaluare nr. x/18 octombrie 2016.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva Sentinței nr. 151/2017 din 8 martie 2017, pronunțată de Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința civilă recurată și în rejudecare

Admite acțiunea formulată de reclamant și anulează Raportul de evaluare nr. x din 18 octombrie 2016.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 8 noiembrie 2019.

GGC - LM