ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4068/2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 11 noiembrie 2016, pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantele A. și B., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, au solicitat anularea H.G. nr. 349/2016 privind declararea zonei "Acumulare Văcărești" ca parc natural și instituirea regimului de arie naturală protejată, hotărâre publicată în Monitorul Oficial nr. 0371/11.05.2016.

Prin sentința civilă nr. 2797 din 04 iulie 2017, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins, ca neîntemeiată, excepția lipsei calității procesuale active a reclamantelor, invocată de pârât și a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamantele A. și B., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței civile nr. 2797 din 04 iulie 2017, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, au declarat recurs reclamantele A. și B., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea acțiunii.

În motivarea recursului, reclamantele au susținut, contrar celor reținute de instanța de fond, că au făcut dovada că notificările formulate în temeiul Legii nr. 10/2001 privesc terenuri situate în zona "Acumulare Lac Văcărești", teren ce face obiectul H.G. nr. 349/2016. Aceste dovezi se referă la hotărâri judecătorești prin care Ministerul Mediului a fost obligat să soluționeze notificările formulate, în considerarea faptului că terenurile se află în zona aflată în administrarea acestui minister. Au arătat reclamantele că nici pârâtul nu a contestat situația faptică a terenurilor revendicate, recunoscând situarea acestora în zona "Acumulare Lac Văcărești".

Este neîntemeiat, în opinia recurentelor, argumentul instanței de fond referitor la existența unor litigii anterioare, de vreme ce reclamantele nu au fost parte în aceste litigii. Pe de altă parte, trebuie avut în vedere că există deja hotărâri judecătorești prin care s-a dispus restituirea în natură către persoane îndreptățite a unor terenuri situate în zona "Acumulare Lac Văcărești".

Având în vedere prevederile art. 6 din H.G. nr. 561/2009 (similar art. 9 din H.G. nr. 1266/2007), actul administrativ normativ sau individual emis de Guvern trebuie să aibă la bază studii de impact în domeniile social, economic și de mediu, precum și studiu de impact asupra bugetului general consolidat. Or, din nota de fundamentare a H.G. nr. 349/2016 nu rezultă efectuarea unor astfel de studii, deși acest act administrativ are impact major asupra mediului și bugetului general consolidat.

Au susținut reclamantele că interesul de a solicita și obține anularea hotărârii de Guvern rezidă în calitatea de persoane îndreptățite la soluționarea notificării adresate în temeiul art. 21 din Legea nr. 10/2001, raportat la art. 1 și art. 2 din Legea nr. 165/2013, notificare ce nu a fost soluționată până în prezent de Ministerul Mediului, ca entitate deținătoare a terenului.

Potrivit art. 21 alin. (5) din Legea nr. 10/2001, grevarea sub orice formă și prin orice act juridic a terenului notificat este interzisă, sub sancțiunea nulității absolute, legiuitorul urmărind indisponibilizarea acestor terenuri până la soluționarea procedurilor administrative și judiciare de restituire. În speță, prin adoptarea H.G. nr. 349/2016 s-a schimbat destinația terenurilor notificate, aflate în amplasamentul vizat, astfel încât hotărârea de Guvern este nulă absolut în considerarea art. 21 alin. (5) din Legea nr. 10/2001.

Prin întâmpinarea depusă în dosarul instanței de recurs, intimatul-pârât Guvernul României a invocat excepția nulității recursului, din perspectiva netimbrării și a neindicării cazurilor de casare pe care se întemeiază calea de atac, iar în subsidiar a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Excepțiile invocate de intimatul-pârât Guvernul României au fost respinse, ca neîntemeiate, pentru motivele expuse în cuprinsul încheierii de ședință din 29 iulie 2020, ce face parte integrantă din prezenta hotărâre.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. (în ale cărui prevederi se încadrează calea de atac), Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamante este nefondat, pentru următoarele considerente:

Înalta Curte reține că argumentele și criticile dezvoltate de reclamante pot fi sintetizate prin raportare la următoarele aspecte de nelegalitate: a) argumente privind interesul reclamantelor de a solicita anularea actului administrativ contestat, din perspectiva dovedirii calității de persoană îndreptățită, în temeiul Legii nr. 10/2001, la retrocedarea terenului pretins situat în zona reglementată de H.G. nr. 349/2016; b) nerespectarea normelor de tehnică legislativă la elaborarea actului administrativ contestat.

În ceea ce privește primul rând de critici, Înalta Curte va respinge, ca nefondate, argumentele reclamantelor vizând dovedirea localizării terenului ce face obiectul notificării formulate în baza Legii nr. 10/2001 în zona reglementată de H.G. nr. 349/2016.

Recurentele au susținut că această situație de fapt rezultă din hotărârile judecătorești depuse la dosarul cauzei, pronunțate în litigiul purtat împotriva deținătorului terenului, Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor. Însă, verificând hotărârile pronunțate în cauza ce a făcut obiectul dosarului nr. x/2015, respectiv sentința civilă nr. 706/03.06.2016 pronunțată de Tribunalul București, secția a III-a civilă și decizia civilă nr. 866A/14.11.2016, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IV-a civilă, Înalta Curte constată că instanțele nu au tranșat chestiunea vizând situarea terenului notificat ori a dovedirii dreptului de proprietate al reclamantelor asupra acestui teren, ci doar au constatat că autoritatea ministerială pârâtă nu a soluționat notificarea ce i-a fost adresată, respectiv nu a emis o decizie prin care să admită sau să respingă notificarea reclamantelor. Drept urmare, Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor a fost obligat la soluționarea notificării, fără ca tribunalul ori curtea de apel să dispună cu privire la modalitatea în care va fi soluționată notificarea.

În consecință, Înalta Curte apreciază a fi corectă reținerea instanței de fond, în sensul că, raportat la actele depuse în dosarul de față, nu rezultă că terenul notificat se află în zona "Acumulare Văcărești".

Prin notificarea formulată în temeiul Legii nr. 10/2001, reclamantele au susținut că terenul în discuție a fost preluat fără titlu valabil, fără a indica expres actul normativ de preluare. Recurentele-reclamante nu au depus la dosarul prezentei cauze o hotărâre judecătorească prin care să se constate preluarea abuzivă a terenului în proprietatea Statului Român, având în vedere dispozițiile art. 1, art. 2 și art. 21 alin. (1) din Legea nr. 10/2001, care prevăd aplicarea legii de restituire în cazul imobilelor preluate abuziv printr-una dintre modalitățile prevăzute de articolul 2, inclusiv prin preluarea fără titlu valabil. Revine în sarcina autorității învestite cu soluționarea notificării să analizeze în ce măsură preluarea terenului s-a realizat cu sau fără titlu valabil, potrivit dovezilor depuse de reclamante, însă, în cauza de față, demersurile administrative de clarificare a situației dreptului de proprietate nu sunt finalizate, împrejurare care, coroborată cu lipsa unei hotărâri judecătorești de stabilire a caracterului nelegal al preluării și cu lipsa dovezilor privind localizarea exactă a terenului notificat, produce efecte cu privire la interesul reclamantelor de a solicita anularea H.G. nr. 349/2016.

Nici situația pretins similară a altor persoane notificatoare, care au solicitat restituirea în natură a terenurilor situate în zona "Acumulare Văcărești", invocată de recurentele-reclamante, nu poate fi avută în vedere. Instanța de fond învestită cu prezenta acțiune și instanța de control judiciar nu pot formula aprecieri cu privire la procedurile administrative sau judiciare de restituire a terenurilor, formulate de terțe persoane, indiferent de modul de soluționare a acestora, analiza fiind limitată la obiectul învestirii.

Pe de altă parte, chiar reclamantele au invocat lipsa opozabilității hotărârilor judecătorești avute în vedere de instanța de fond, prin care Înalta Curte de Casație și Justiție a tranșat regimul juridic al unor terenuri situate în zona "Acumulare Văcărești", ce au făcut obiectul unor notificări formulate de alte persoane. În aceste cazuri, Înalta Curte a reținut că terenurile nu au făcut obiectul unei preluări fără titlu valabil, astfel încât terenurile nu pot fi restituite în natură foștilor proprietari, făcând parte din zona de utilitate publică a statului.

Or, poziția exprimată de reclamante apare ca fiind contradictorie, acestea solicitând instanței de recurs, pe de-o parte, să aibă în vedere modul de soluționare a notificărilor formulate de unele persoane îndreptățite, cărora le-au fost restituite în natură terenurile solicitate, iar pe de altă parte, să ignore hotărârile judecătorești prin care Înalta Curte a tranșat regimul juridic al altor terenuri, situate în aceeași zonă.

Înalta Curte va respinge, ca nefondate, și criticile vizând greșita aplicare în cauză a prevederilor art. 21 alin. (5) din Legea nr. 10/2001, care interzic, în opinia recurentelor, grevarea sub orice formă sau schimbarea destinației terenurilor ce fac obiectul notificărilor.

Grevarea se exclude pentru că se referă la sarcini reale, iar cât privește schimbarea destinației, chiar în ipoteza în care s-ar considera că terenul notificat de reclamante se înscrie în zona reglementată de H.G. nr. 349/2016, Înalta Curte reține că terenurile situate în zona "Acumulare Văcărești" se află în domeniul public, însă nu ca efect al prevederilor H.G. nr. 349/2016, acest regim juridic fiind preexistent emiterii actului atacat.

Conform parcursului legislativ evidențiat de intimatul-pârât Guvernul României, terenul în suprafață totală de 180,3462 ha a intrat în proprietatea statului prin aplicarea Decretului nr. 467/1979 privind evaluarea construcțiilor, terenurilor și plantațiilor ce se preiau, cu plată, în proprietatea statului prin expropriere sau în alte cazuri prevăzute de lege, a Decretului nr. 143/1988 privind aprobarea unor măsuri pentru începerea execuției lucrărilor la obiectivul de investiții "Lacul Văcărești" și a H.G. nr. 556/1990 privind plata despăgubirilor pentru demolarea unor imobile situate în municipiul București și județul Ilfov. Ulterior, prin H.G. nr. 855/2002 a fost aprobată concesionarea bunurilor din domeniul public al statului ce alcătuiesc obiectivul de investiții "Acumulare Lac Văcărești", în vederea realizării și exploatării unui complex cultural-sportiv. De asemenea, terenul a fost evidențiat în domeniul public al statului prin H.G. nr. 385/2015 privind actualizarea datelor de inventar ale bunului imobil cu nr. MFP 64109 înscris în anexa nr. 12 la H.G. nr. 1705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului.

În acest context legislativ, având în vedere și prevederile Legii nr. 213/1998, Înalta Curte constată că, prin H.G. nr. 349/2016, nu a operat nicio schimbare a regimului juridic al bunului în litigiu, acesta fiind și rămânând în proprietatea publică a statului, titularul dreptului putând dispune cu privire la modul de folosire a terenului, inclusiv cu privire la destinația acestuia, atât timp cât reclamantele nu au dovedit că terenul în litigiu are un alt regim juridic decât cel ce reiese din actele normative anterior enumerate.

Prin urmare, în raport de toate aceste argumente, Înalta Curte constată a fi legală concluzia instanței de fond, în sensul că reclamantele nu au dovedit producerea unei vătămări prin emiterea H.G. nr. 349/2016, din perspectiva nedovedirii unui drept sau a unui interes legitim încălcat. În contenciosul administrativ, noțiunea de "interes legitim care poate fi ocrotit pe calea contenciosului administrativ" nu se confundă cu noțiunea de "interes" în sensul de condiție de exercitare a dreptului la acțiune în dreptul procesual civil. În acest sens, un act administrativ poate fi anulat numai dacă a produs reclamantului o vătămare într-un drept ori într-un interes legitim privat, definit în art. 2 alin. (1) lit. p) ca fiind posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor și previzibil prefigurat, cerință nedovedită de reclamante în prezenta cauză.

Nefondate sunt și criticile privitoare la încălcarea normelor de tehnică legislativă la elaborarea H.G. nr. 349/2016, din perspectiva omisiunii întocmirii unor studii de impact.

Înalta Curte constată că reclamantele au invocat, prin cererea de chemare în judecată, pretinsa nerespectare a art. 9 din H.G. nr. 1266/2007, pentru ca, ulterior pronunțării sentinței recurate, prin care s-a reținut că aceste prevederi erau abrogate la data emiterii hotărârii de Guvern contestate, reclamantele să invoce în recurs nerespectarea art. 6 din H.G. nr. 561/2009. Cu toate acestea, Înalta Curte constată că ambele texte de lege au conținut identic, astfel încât concluziile instanței de fond sunt judicioase indiferent de actul avut în vedere, H.G. nr. 1266/2007 sau H.G. nr. 561/2009.

Potrivit art. 9 alin. (1) din H.G. nr. 1266/2007, respectiv art. 6 alin. (1) din H.G. nr. 561/2009, proiectele de actele normative cu impact asupra domeniilor social, economic și de mediu, asupra bugetului general consolidat sau asupra legislației în vigoare se elaborează pe baza unor documente de politici publice aprobate de Parlament sau Guvern. Așadar, cele două hotărâri de Guvern nu fac trimitere la necesitatea elaborării unor studii de impact, ci la documente de politici publice aprobate de organul legislativ sau de cel executiv.

Emiterea actului administrativ contestat s-a realizat în temeiul dispozițiilor art. 8 alin. (1) lit. b) din O.U.G. nr. 57/2007 privind regimul ariilor naturale protejate, conservarea habitatelor naturale, a florei și faunei sălbatice, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 49/2011, cu modificările și completările ulterioare. Potrivit acestor dispoziții:

"Declararea zonelor naturale și instituirea regimului de arie naturală protejată se fac după cum urmează: b) prin hotărâre a Guvernului, pentru rezervații științifice, parcuri naționale, monumente ale naturii, rezervații naturale, parcuri naturale, zone umede de importanță internațională, rezervații ale biosferei, geoparcuri, arii speciale de conservare, arii de protecție specială avifaunistică;"

Conform prevederilor art. 11 din același act normativ, documentația necesară în vederea instituirii regimului de arie natural protejată de interes național trebuie să cuprindă următoarele documente: a)studiul de fundamentare științifică; b)documentația cartografică cu limitele ariei naturale protejate, cu evidențierea categoriilor de folosință a terenurilor; b1) suprafața și situația juridică a terenurilor, cu precizarea proprietarilor la data înființării ariei; b2) hotărârile consiliului comunal, orășenesc, municipal sau județean, după caz, de avizare a suprafeței administrative ce va urma să facă parte din aria naturală protejată; c) avizul Academiei Române.

Or, din documentele depuse la dosarul cauzei, rezultă că această documentație a fost întocmită, studiul de fundamentare științifică fiind realizat de inițiatorul proiectului - Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor, iar Consiliul General al Municipiului București a emis Hotărârea nr. 104/28.05.2015 privind abrogarea Hotărârii Consiliului General al Municipiului București nr. 83/29.04.2014 și avizarea suprafeței administrative ce va urma să facă parte din aria natural protejată "Parcul Natural Văcărești". Totodată, proiectul a fost avizat de către Consiliul Legislativ (avizul nr. x/11.05.2016) și de către Academia Română (adresa nr. x/22.06.2015) și a fost pus în dezbatere publică, astfel cum rezultă din minuta dezbaterii publice din 17.12.2015, publicată la 21.12.2015.

Prin urmare, Înalta Curte constată că la elaborarea H.G. nr. 349/2016 au fost respectate procedurile și prevederile legale referitoare la procesul de întocmire și avizare a documentației pe care se întemeiază actul administrativ, în raport de obiectul de reglementare al hotărârii de Guvern, fiind neîntemeiate susținerile reclamantelor privitoare la necesitatea întocmirii unor studii de impact.

Pentru considerentele expuse, nefiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantele A. și B., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantele A. și B. împotriva sentinței civile nr. 2797 din 04 iulie 2017, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 25 august 2020.