ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 69/2013

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 69/2013 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2013)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea formulată,

reclamanții Consiliul Local Drăgănești Olt și Centrul de Sănătate Drăgănești

Olt în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, au solicitat suspendarea

executării H.G. nr. 345/2011 privind aprobarea, pentru anul 2011, a Raportului de selecție a unităților sanitare cu paturi care nu pot încheia contracte cu

casele de asigurări de sănătate, precum și a listei acestor unități sanitare,

publicată în M. Of. 226 din 31 martie 2011, partea I, până la soluționarea în

fond a acțiunii de fond.

Reclamanții

au arătat că sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate ale cererii de

suspendare, precizând că, prin actul administrativ a fost inclusă, la poziția

48 din Anexa 2 reclamantul Centrul de Sănătate Drăgănești Olt, iar prin măsura

dispusă se aduce un grav prejudiciu acestuia, iar pe de altă parte, este

perturbată buna funcționare a activității.

Prin

sentința civilă nr. 448 din 30 aprilie 2012 Curtea de Apel Craiova, secția contencios

administrativ și fiscal, judecând cauza în fond, după casare, a respins

acțiunea formulată de reclamanți, privind suspendarea H.G. nr. 345/2011 pentru

aprobarea pentru anul 2011 a Raportului de selecție a unităților sanitare cu

paturi care pot încheia contracte cu casele de asigurări de sănătate, precum și

a listei acestor unități sanitare publicată în M. Of. al României nr. 226 din 31

martie 2011 partea I.

Pentru

a pronunța această soluție instanța de fond a reținut

că

prin H.G. nr. 345 din

31 martie 2011, publicata in M. Of. partea I nr. 226 din 31 martie 2011, a fost

aprobat, pentru anul 2011, raportul comisiei de selecție a unităților sanitare

cu paturi care nu pot încheia contracte cu casele de asigurări de sănătate,

prevăzut în anexa nr. 1. A fost aprobată lista unităților sanitare cu paturi

care nu pot încheia contracte cu casele de asigurări de sănătate, propusă de

comisia de selecție menționată la art. 1, prevăzută în anexa nr. 2. Aceste

dispoziții normative prezintă aplicabilitate în timp, începând cu data de 01

aprilie 2011.

În

cuprinsul anexei nr. 1 a actului administrativ unilateral, cu caracter

normativ, este inclus raportul comisiei de selecție a unităților sanitare cu

paturi care nu pot încheia contracte cu casele de asigurări de sănătate.

Comisia de selecție a inclus în concluziile raportului analiza extensivă și

detaliată a regimului juridic al unităților spitalicești, regimul de finanțare,

principiile asigurării asistenței sanitare, precum și criteriile de selecția a

unităților sanitare, propunerea unităților sanitare ce nu pot încheia contracte

de furnizare servicii medicale, în relație contractuală cu casele de asigurări

de sănătate.

Regimul

juridic al reclamantului, Centrul de Sănătate Drăgănești Olt apare a fi

guvernat de dispozițiile art. 19 din Legea nr. 95/2006, astfel cum a fost

modificat prin O.U.G. nr. 48/2010, constituind o unitate sanitară aflată în

subordinea autorității administrației publice locale; în aplicarea acestei

dispoziții, a fost adoptată Hotărârea Consiliului Local Drăgănești Olt, cu

numărul 23 din 30 martie 2011, dispunându-se menținerea Centrului de Sănătate,

ca unitate sanitară publică în subordinea Consiliului Local .

Potrivit

art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 „În cazuri bine justificate si pentru

prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, in condițiile art. 7, a

autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare,

persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună

suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea

instanței de fond.”

În

acest sens este si Recomandarea nr. R(89)8

din 13 septembrie 1989 a Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei cu privire la protecția jurisdicțională

provizorie în materie administrativă, în care se arată că instanța poate

dispune măsura suspendării executării actelor administrative, în raport cu

ansamblul circumstanțelor și intereselor prezente, atunci când executarea

actului este de natură a cauza pagube grave, dificil de reparat și când există

un argument aparent valabil de nelegalitate a acestuia.

În

aceste condiții, Curtea de Apel a constatat că, atât din recomandarea nr. R(89)8

din 13 septembrie 1989, evocată, cât și din cuprinsul art. 14 alin. (1) din

Legea nr. 554/2004, rezultă fără echivoc că exercițiul dreptului unei persoane,

fizice sau juridice, de a obține suspendarea provizorie a executării unui act

administrativ, este condiționat de îndeplinirea de către aceasta a două condiții

cumulative, respectiv condiția existenței unui caz bine justificat și condiția

nevoii de a se preveni producerea unei pagube iminente, dificil sau imposibil

de a mai fi reparată în viitor.

În

ceea ce privește cazul bine justificat, acesta este definit de art. 2 alin. (1)

lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind împrejurarea legată de starea de fapt

și de drept, care este de natură să creeze o îndoială serioasă în privința

legalității actului administrativ.

Pentru

a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie

să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

Criticile

invocate de reclamanți referitoare la faptul că interdicția contractării cu CAS

este o măsură abuzivă, întrucât încalcă contractul existent, în derulare, prelungit

automat până la 30 iunie 2011, la faptul că încalcă art. 78 din Constituție, Legea

nr. 53/2003 privind transparența decizională și HG nr. 212/20111 nu constituie,

prin simpla enunțare, indicii temeinice, suficient de puternice, ca în lipsa

unei cercetări a fondului cauzei, incompatibilă cu procedura suspendării

provizorii, să se circumscrie noțiunii de,,caz bine justificat”, în sensul avut

în vedere de legiuitor în textul art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Nelegalitatea

unui act normativ se apreciază prin raportare la actele normative cu forță

juridică superioară în temeiul și pentru a căror executare au fost emise. Ori în

ce privește H.G. nr. 212/2011, din punct de vedere strict formal, fără a antama

fondul cauzei, reclamatul nu învederează legătura directă și forța juridică superioară

a acestui act ce se pretinde a fi încălcat cu actul normativ contestat în cauză.

În

continuarea aceluiași raționament, critica reclamanților vizând nepublicarea în

M. Of . a Ordinului nr. 241/2011 invocat în Raportul aprobat prin H.G. nr. 345/2011

nu constituie prin ea însăși un,,caz justificat” în sensul legii, întrucât

impune verificări privind stabilirea caracterului normativ ori individul, incidența

excepțiilor prevăzute de lege privind obligația publicării, dar și privind legătura

Ordinului și incidența sa asupra legalității Raportului.

Nici

condiția „pagubei iminente” nu este dovedită în mod concludent de către reclamantă,

întrucât nu se precizează în ce constă prejudiciul iminent, în directa legătură

de cauzalitate cu încetarea contractului. Se observă că se face referire la vătămare

unui interes public,unitatea sanitară fiind însă o instituție de drept public, și

emitentul actului însăși este cel obligat să ocrotească acest interes. În acest

domeniu marja de apreciere acordată statelor este suficient de cuprinzătoare în

ce privește modalitățile și procedurile alese. Nu se argumentează în concret un

exces de putere al măsurii în defavoarea interesului public de nivel local.

Împotriva

hotărârii instanței de fond, reclamanții Consiliul Local Oraș Drăgănești Olt și

Centrul de Sănătate Drăgănești Olt au declarat recurs, criticând-o pentru

nelegalitate și netemeinicie.

În

motivarea recursului se arată că au fost furnizate suficiente elemente care la

o primă analiză sumară, specifică unui astfel de litigiu, să conducă la

reținerea că în cauză există un caz bine justificat, continuat de prefigurarea

unei pagube iminente, ca si fundamente ale suspendării executării H.G. nr.

345/2011.

Motivarea

succintă a acestei hotărâri de către instanța de fond, fără nici o altă

explicație duce cu gândul la faptul că această cerere a fost superficial analizată.

Recurenții

mai invocă nerespectarea prevederilor legii nr. 52/2003, privind transparența

decizională în administrația publică și nu a Legii nr. 53/2003 - Codul muncii care

nici măcar nu a fost amintit.

Alte

aspecte care fundamentează ideea unei îndoieli serioase cu privire la

legalitatea actului administrativ solicitat a fi suspendat erau legate și de

aparenta încălcare a dispozițiilor Legii nr. 24/2000 privind Normele de tehnică

legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, în ceea ce

privește lipsa evaluării impactului din punct de vedere social financiar, asupra

populației, dar nici despre acest motiv instanța de fond nu amintește în

motivarea hotărârii.

Recurenții

mai arată că instanța de contencios trebuia să constate că adoptarea actului

administrativ unilateral, cu caracter normativ, s-a făcut cu încălcarea

cerințelor de accesibilitate și de previzibilitate, ceea ce constituie elemente

de natură să inducă o îndoială serioasă asupra legalității actului

administrativ, și de a argumenta existența „ cazului bine justificat”.

Cazul

bine justificat derivă și din faptul că procedura administrativă nu este

finalizată, iar executarea înainte de definitivarea acestei proceduri și mai înainte

ca justiția să se pronunțe asupra legalității actului administrativ constituie

un motiv întemeiat la adoptarea soluției de suspendare a executării actului

fiscal contestat.

Cu

privire la cea de a doua condiție prevăzută imperativ de Legea nr. 554/2004

referitoare la perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități

publice sau a unui serviciu public, recurenții consideră că și aceasta este

îndeplinită susținând faptul că serviciile medicale spitalicești sunt servicii

publice, astfel încât prin H.G. 345/2011 s-a perturbat grav serviciul public

constând în asigurarea serviciilor medicale pentru 30.000 de oameni care sunt

deserviți de acest spital, ceea ce reprezintă un caz bine justificat.

Examinând

cauza și sentința recurată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu

dispozițiile legale incidente pricinii, inclusiv cu cele ale art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Pentru

a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în

continuare arătate.

Potrivit

art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, „în

cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu

sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul,

persoana vătămată poate cere instanței competente să dispună suspendarea

executării actului administrativ până la pronunțarea instanței de fond”.

Pe

de altă parte, în cadrul cererii de suspendare instanța este limitată la a

cerceta, după verificarea condiției de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite

cumulativ cerințele prevăzute de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004,

respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă.

Deci,

în cadrul cererii de suspendare, instanța nu cercetează îndeplinirea

condițiilor de legalitate și oportunitate ale actului administrativ, această

obligație revenindu-i instanței de fond, învestită cu soluționarea acțiunii în

anulare.

Condiția

existenței cazului „bine justificat”, lăsată de legiuitor la aprecierea și

înțelepciunea judecătorului sub aspectul conținutului său, presupune ca asupra

legalității actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta

să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispozițiilor actului,

respectiv a consecințelor juridice pe care le-a produs.

Pentru

a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a

actelor administrative, prin suspendarea acestora, instanța poate aprecia

necesitatea unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate

în cauză și care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a

prezumției de legalitate, fără a analiza, pe fond conținutul actului

administrativ, instanța având posibilitatea să efectueze numai o cercetare

sumară a aparenței dreptului.

Înalta

Curte constată nefondate criticile exprimate de recurenți în ceea ce privește indiciile

de nelegalitate ce nu au fost corect examinate de instanța de fond în

conturarea cerințelor cazului bine justificat.

Independent

de conținutul motivelor de recurs, Înalta Curte reține că instanța de fond

corect a apreciat că situația prezentată de reclamanți nu este de natură a

concluziona ca îndeplinită condiția cazului bine justificat.

Raportat

la probele administrate instanța de fond, motivat și argumentat a indicat că nu

există suficiente indicii aparente care să răstoarne prezumția de legalitate,

fără însă ca prin aceasta, să antameze sau să anticipeze analiza pe fond a

conținutului și legalității actului administrativ contestat.

Înalta

Curte apreciază, în acord cu instanța de fond, că și cerința pagubei iminente

ce s-ar produce reclamanților în cazul executării imediate nu este îndeplinită

în cauză.

Cum

în mod corect a reținut și instanța de fond prin punerea în executare a

măsurilor dispuse prin actul administrativ a cărui suspendare se cere, este evident

că nu se creează o pagubă în patrimoniul reclamanților sau o gravă perturbare a

activității.

În

ceea ce privește criticile în sensul că actul administrativ contestat a fost

emis cu nerespectarea prevederilor Legii nr. 52/2003 privind transparența

decizională în administrația publică, instanța de control judiciar le consideră

ca fiind neîntemeiate, deoarece, în conformitate cu prevederile art. IV din O.U.G.

nr. 32 din 23 martie 2011 pentru modificarea și completarea unor acte normative

din domeniul sănătății, publicată în M. Of. al României nr. 210 din 26 martie 2011:

„în termen de 7 zile de la data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de

urgență, Guvernul va adopta, pentru anul 2011, hotărârea prevăzută la art. 245 alin.

(3) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, cu

modificările și completările ulterioare.”

Din

interpretarea logico-juridică a textului de lege mai sus menționat rezultă că

termenul legal în interiorul căruia trebuia să se procedeze la emiterea

hotărârii de aprobare a Raportului comisiei de selecție a unităților sanitare

cu paturi care nu pot încheia contracte cu casele de asigurări de sănătate,

precum și a listei acestor unități sanitare, începea să curgă la data de 25

martie 2011 (data publicării O.U.G. nr. 32/2011 în M. Of. al României) și se

împlinea la data de 01 aprilie 2011 (7 zile de la data intrării în vigoare a

O.U G. nr. 32/2011 conform art. IV din același act normativ).

Astfel

fiind, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurenților sunt neîntemeiate

și nu pot fi primite.

Înalta

Curte constată nefondat și motivul de recurs privind neîndeplinirii criteriilor

de accesibilitate și previzibilitate.

Într-adevăr,

aceste cerințe sunt impuse de jurisprudența Curții Europene a Drepturilor

Omului, drept condiții de calitate a legii, care presupun ca legea să fie

enunțată cu suficientă precizie pentru a-i permite cetățeanului să-și adapteze

conduita și să poată să prevadă, cu un grad de exactitate rezonabil,

consecințele ce pot decurge dintr-un act determinat pe care îl comite (cauza

Sunday Times contra Regatul Unit).

Dar,

în optica instanței europene, valoarea noțiunilor de accesibilitate și

previzibilitate depinde în mare măsură de conținutul textului în cauză, de

domeniul pe care îl acoperă, de numărul și calitatea destinatarilor săi.

Neclaritatea

unei legi poate fi compensată printr-o practică judiciară constantă care să

permită înlăturarea arbitrariului în exercitarea puterii discreționare a

autorităților statale.

O

prevedere legală este considerată suficient de clară dacă permite

petiționarului să-și adapteze conduita într-o măsură rezonabilă, fie și cerând,

la nevoie, sfatul superiorului său ori obținând o precizare a legii cu ajutorul

unei decizii judiciare (cauza Rekvenyi contra Ungariei) sau înconjurându-se de „consilieri

luminați” (cauza Open Door și Dublin Well Woman contra Irlandei).

Or,

în cauza de față, dispozițiile cuprinse în actul administrativ atacat se

adresau unităților sanitare în domeniu, astfel că le cunoștea sau, în orice

caz, trebuia să știe cum să și le procure, respectivele instituții nefiind

simplii particulari.

Prin

urmare, Înalta Curte constată că instanța de fond a pronunțat o hotărâre

temeinică și legală pe care o va menține.

Față

de cele arătate, reținând așadar, în sensul art. 14 din Legea nr. 554/2004 cu

referire la art. 2 alin. (1) lit. ș) și t), că nu sunt întrunite cumulativ

cerințele legale pentru a se dispune suspendarea executării actului

administrativ atacat, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., recursul va

fi respins, ca nefondat.

PENTRU

ACESTE MOTIVE

ÎN

NUMELE LEGII

D

E C I D E

Respinge recursul

declarat de Consiliul Local Oraș Drăgănești Olt și Centrul de Sănătate

Drăgănești Olt împotriva sentinței nr. 448 din 30 aprilie 2012 a Curții de Apel

Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată, în

ședință publică, astăzi 11 ianuarie 2013.