ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 597/2015

Circumstanțele cauzei. Obiectul excepției de nelegalitate La data de 11 februarie 2013, pe rolul Tribunalului Botoșani a fost înregistrat Dosarul nr. 1122/40/2013, având ca obiect „anulare act administrativ fiscal" în care reclamanții A.I., A.D.M., A.I.A., B.V., B.M.M., B.E., C.M.C., C.D., C.L., C.L., D.R., E.I., G.V., G.M., H.A., L.S., M.C., M.G., O.D., O.M.R., P.I.N., P.A.E., R.M.I., Ș.G.C., V.C. și V.M., au solicitat, în contradictoriu cu pârâții A.J.P.I.S. Botoșani, A.N.P.I.S. și M.M.F.P.S., să se constate nelegalitatea, ca efect al admiterii excepției de nelegalitate, a deciziilor prin care au fost stabilite salariile reclamanților în anii 2011, 2012 și 2013. Având în vedere complexitatea obiectului cauzei, instanța, prin încheierea de ședință din data de 15 mai 2013, a dispus disjungerea acesteia pentru fiecare reclamant în parte și formarea de noi dosare. Dosarul nr. 2813/40/2013, ce face obiectul prezentei cauze, s-a format ca urmare a disjungerii Dosarului nr. 1122/40/2013 cu privire la acțiunea formulată de către reclamanta L.S., în contradictoriu cu pârâții: A.J.P.I.S. Botoșani, A.N.P.I.S. și M.M.F.P.S. prin care se solicită: - să se dispună anularea Deciziei nr. 216 din 18 decembrie 2012 prin care pârâta a stabilit salariul reclamantei începând cu luna decembrie 2012 și respectiv, ianuarie 2013; - obligarea pârâtei să emită o nouă decizie de stabilire a salariului reclamantei, începând cu data de 18 decembrie 2012, prin care, pe de o parte, să introducă în salariul de bază drepturile bănești acordate din fondurile constituite în temeiul O.G. nr. 92/2003, O.G. nr. 29/2004 și Legii nr. 116/2004, urmând ca sporurile de care beneficiază reclamanta să fie calculate în funcție de salariul de bază astfel stabilit, pe de altă parte, salariile de bază să fie calculate cu respectarea dispozițiilor art. 1 din Legea nr. 285/2010 prin raportare la salariul din luna octombrie 2010 și în al treilea rând, să acorde sporul pentru condiții periculoase și vătămătoare în cuantum de 10% din salariul de bază; -obligarea pârâtei la plata diferențelor salariale dintre salariul calculat potrivit solicitării de la punctul 3 și salariul efectiv plătit începând cu luna decembrie 2012; - obligarea pârâtei la plata de daune interese corespunzătoare devalorizării drepturilor salariale neîncasate începând cu luna decembrie 2012, daune ce urmează a fi calculate de la data scadenței și până la plata efectivă a diferenței de drepturi salariale; - obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată. La termenul de judecată din data de 03 iulie 2013, reclamanta a invocat excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 2 lit. a), b), c), d) și e) din Normele metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice aprobate prin Ordinul nr. 42 din 13 ianuarie 2011 emis de M.M.F.P.S. și prin Ordinul nr. 77 din 14 ianuarie 2011 emis de M.F.P. și excepția de nelegalitate a art. 1 pct. 3 din Ordinul nr. 605 din 29 aprilie 2009 emis de M.M.F.P.S. și respectiv a art. 1 pct. 3 din Ordinul nr. 77 din 30 aprilie 2009 emis de A.N.P.I.S., solicitându-se, în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, forma aplicabilă la data introducerii acțiunii, să se dispună sesizarea Curții de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal, în vederea soluționării excepțiilor, iar până la soluționarea excepțiilor invocate să se dispună suspendarea judecății. Prin încheierea din data de 23 octombrie 2013, Tribunalul Botoșani a sesizat Curtea de Apel Suceava, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, în vederea pronunțării asupra excepției de nelegalitate invocate de reclamanta L.S., suspendând judecarea cauzei, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a excepției de nelegalitate. Dosarul a fost înregistrat pe rolul Curții de Apel Suceava, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, la data de 30 octombrie 2013. Pârâta A.N.P.I.S. București a formulat întâmpinare, solicitând respingerea excepției de nelegalitate ca nefondată. Prin întâmpinare, M.M.F.P.S. a invocat excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate, iar pe fond, a solicitat respingerea acesteia, ca nefondată.

Hotărârea Curții de apel Prin sentința nr. 330 din 29 noiembrie 2013, Curtea de Apel Suceava, secția a II-a civilă, de contencios administrativ fiscal, a respins, ca inadmisibilă, excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 2 lit. a), b), c), d) și e) din Normele metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice aprobate prin Ordinul nr. 42 din 13 ianuarie 2011 emis de M.M.F.P.S. și prin Ordinul nr. 77 din 14 ianuarie 2011 emis de M.F.P., excepție formulată de către reclamanta L.S., în contradictoriu cu pârâții A.J.P.I.S. Botoșani, A.N.P.I.S., M.M.F.P.S. și M.F.P., a respins excepția de nelegalitate a art. 1 pct. 3 din Ordinul nr. 605 din 29 aprilie 2009 emis de M.M.F.P.S. și excepția de nelegalitate a art. 1 pct. 3 din Ordinul nr. 77 din 30 aprilie 2009 emis de A.N.P.S. ca nefondate. Pentru a pronunța această hotărâre, instanța a reținut că la data invocării excepției de nelegalitate de către reclamantă dispozițiile alin. (4) al art. 4 din Legea nr. 554/2004 stabileau că „actele administrative cu caracter normativ nu pot forma obiect al excepției de nelegalitate”. Conform unui principiu recunoscut în dreptul procesual civil, normele de procedură propriu-zisă sunt de imediată aplicare, astfel că, în lipsa unor dispoziții tranzitorii care să justifice ultraactivitatea legii vechi, a considerat curtea de apel, se impune respingerea excepției de nelegalitate a dispozițiilor art. 2 lit. a), b), c), d) și e) din Normele metodologice de aplicare, ca inadmisibilă. Referitor la excepția de nelegalitate a art. 1 pct. 3 din Ordinul nr. 605/2009 emis de M.M.F.P.S. și a art. 1 pct. 3 din Ordinul nr. 77/2009 emis de A.N.P.S., prima instanță a constatat că nu este întemeiată. În primul rând, instanța a reținut, că deși s-a indicat alin. (1) pct. 3 din Ordinul nr. 77/2009, în realitate e vorba de pct. 4 întrucât acesta reglementează sporul pentru condiții vătămătoare. Argumentele esențiale ale reclamantei sunt acela că diminuarea sporului a fost făcută discreționar, prin abuz de putere cu încălcarea art. 16 din O.G. nr. 6/2007. Potrivit art. 16 alin. (1) din O.G. nr. 6/2007, sporul e de „până la 10%" iar cuantumul concret se stabilește prin actul administrativ, al ordonatorului principal de credite, cu încadrarea în cheltuielile de personal precizate în bugetul aprobat (alin. 2 art. 16). Așadar, a concluzionat instanța că ordinele contestate pe calea excepției de nelegalitate au fost emise cu respectarea acestor texte de lege, cuantumul fiind stabilit în marja de până la 10%. Prima instanță a constatat că nu se poate reține caracterul abuziv și discreționar al voinței autorității administrative, deoarece la baza emiterii ordinelor contestate se află atât O.G. nr. 6/2007, cât și Legea nr. 188/1999, O.G. nr. 10/2008, O.G. nr. 119/1999, O.G. nr. 35/2009. Art. 9 din O.U.G. nr. 35/2009 stipulează că ordonatorii principali de credite au obligația de a se încadra în limitele de cheltuieli cu personal, așa cum acestea sunt prevăzute în legea bugetară anuală. Din preambulul O.U.G. nr. 35/2009 rezultă că această măsură s-a impus luând în considerare „presiunile și riscurile determinate de evoluțiile economice interne și externe, necesitatea susținerii economice și reducerii inflației". În același preambul se precizează că „pentru evitarea riscurilor semnalate și, implicit, a riscului declanșării procedurii de deficit excesiv, este necesară adoptarea unei politici de restrângere a cheltuielilor bugetare și de abordare mai prudentă a deficitului bugetar". Așadar, a concluzionat instanța că în raport cu intenția legiuitorului, măsura luată prin ordinele contestate nu a fost una discreționară și abuzivă, fiind determinată de constrângeri bugetare. În aceste condiții, s-a reținut că instanța de judecată nu poate stabili cuantumul noului salariu și nici nu poate cenzura măsura de reducere a acestuia, în condițiile în care nu a fost făcută dovada unui exces de putere, întrucât ar însemna să intervină în atribuțiile unei autorități administrative și să se substituie acesteia.

Recursul declarat de L.S. Împotriva sentinței primei instanțe a formulat recurs autoarea excepției de nelegalitate, invocând dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ. Recurenta a susținut că se impune reformarea hotărârii primei instanțe, întrucât: - au fost ignorate dispozițiile art. 77 și 78 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă, prin aceea că art. 2 lit. a), b), c), d) și e) din Normele metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, aprobate prin Ordinul comun emis de intimați contravine dispozițiile art. 1 din Legea nr. 285/2010; în mod greșit s-a impus ordonatorilor de credite să aplice majorarea salarială de 15% la salariul de bază brut din luna iunie 2010 (redus cu 25%), în loc de a se aplica majorarea la salariul brut din luna octombrie 2010; - soluția nu ține seama de precedentul judiciar; se invocă în acest sens hotărârile pronunțate în două Dosare ale Tribunalului Botoșani (nr. 3882/40/2011 și nr. 4956/40/2012); - în privința excepției de nelegalitate a dispozițiilor art. 1 pct. 3 din Ordinul nr 605/2009 al M.M.F.P.S.P.V., respectiv art. 1 pct. 4 din Ordinul nr. 77/2009 emis de A.N.P.S., recurenta subliniază că soluția administrativă de diminuare a sporului acordat anterior în cuantum de 10% din salariul de bază la 1% din același salariu nu are suport legal; prin Ordinul nr. 99/2008, A.N.P.S. a dispus ca, pe baza buletinelor de determinare emise de S.N.R., sporul pentru condiții vătămătoare și periculoase să se acorde în cuantum de 10% tuturor funcționarilor publici și personalului contractual din subordine; - prin Decizia nr. 3619/2011 Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, a admis o excepție de nelegalitate similară;

Apărările intimaților În recurs, au formulat întâmpinări toți cei trei intimați, solicitând respingerea recursului ca nefondat. În esență, intimații au susținut că prevederile atacate din normele metodologice sunt legale, câtă vreme trimiterea la luna iunie 2010 era necesară, fiind ultima lună înaintea reducerilor salariale operate prin Legea nr. 118/2010 și a avut doar rațiuni de calcul, fără a fi afectate drepturile salariale. Cât privește ordinele prin care s-a stabilit un procent de 1% din salariul brut cu titlu de spor pentru condiții vătămătoare, acestea au fost emise în temeiul O.U.G. nr. 35/2009 privind reglementarea unor măsuri financiare în domeniul cheltuielilor de personal în sectorul bugetar, prevederea criticată fiind impusă de restricțiile bugetare, după cum bine a punctat curtea de apel. În fine,referitor la jurisprudența în materie, intimații au arătat că soluțiile indicate de recurentă cu fost izolate, practica majoritară fiind în sensul sentinței atacate.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor intimaților, cât și sub toate aspectele, în temeiul art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că se impune respingerea căii de atac exercitate. Criticile pe care le formulează recurenta în privința modului în care a fost soluționată excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 2 lit. a), b), c), d) și e) din Normele metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, aprobate prin Ordinul nr. 42 din 13 ianuarie 2011, emis de M.M.F.P.S. și prin Ordinul nr. 77 din 14 ianuarie 2011 emis de M.F.P., nu vizează soluția pronunțată de curtea de apel, de respingere a excepției de nelegalitate ca inadmisibilă, ci cuprind reiterarea tuturor argumentelor de nelegalitate, pe „fondul” excepției, fiind practic străine de cauză. Exercitând însă controlul de legalitate al sentinței sub toate aspectele, în condițiile art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte observă că deși excepția de nelegalitate era admisibilă – în raport de data introducerii acțiunii și de regula instituită prin art. 24 din Noul C. proc. civ. - soluția de respingere a acesteia trebuie menținută în raport de considerentele ce succed, care vor substitui motivarea primei instanțe. În esență, în opinia recurentei, nelegalitatea dispozițiilor art. 2 lit. a), b), c), d) și e) din Normele metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010, privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, aprobate prin Ordinul nr. 42 din 13 ianuarie 2011, emis de M.M.F.P.S. și prin Ordinul nr. 77 din 14 ianuarie 2011 emis de M.F.P., invocată pe calea excepției reglementate în art. 4 din Legea nr. 554/2004, se fundamentează pe reperul temporal indicat de emitenții actului administrativ normativ: luna iunie 2010, în loc de luna octombrie aceluiași an, cum era prevăzut în art. 1 din Legea nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice. Formulele de calcul pentru drepturile salariale din anul 2011, conținute în normele metodologice, nu contravin actului normativ în temeiul căruia au fost elaborate, trimiterea la salariul brut din luna iunie 2010 fiind justificată de împrejurarea că aceasta a fost ultima lună dinaintea aplicării diminuării salariale cu 25% și pentru a se evidenția că majorarea cu 15% acordată de la 1 ianuarie 2011 se aplică la salariile diminuate începând cu luna iulie 2010. Recurenta nu a susținut că dispozițiile atacate cu excepția de nelegalitate ar conduce la stabilirea unor drepturi salariale inferioare celor calculate prin raportare la luna octombrie 2010. Cât privește jurisprudența favorabilă invocată în susținerea recursului său, Înalta Curte constată că hotărârile judecătorești la care se referă au reprezentat soluții izolate. Începând cu data de 20 mai 2013, urmare soluției de principiu adoptate, în condițiile art. 33 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, la nivelul acestei secții practica judiciară s-a unificat în sensul acestei decizii. Referitor la excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 1 pct. 3 din Ordinul nr. 605/2009 al M.M.F.P.S. și ar. 1 pct. 4 din Ordinul nr. 77/2009 al A.N.P.S., nemulțumirea recurentei vizează, în principal, faptul că începând cu 15 aprilie 2009 sporul pentru condiții periculoase și vătămătoare de care beneficia, de 10% din salariul de bază s-a diminuat la 1% din salariul de bază, deși condițiile de muncă sunt neschimbate. Înalta Curte constată că actele administrative atacate au fost emise în temeiul O.U.G. nr. 35/2009 privind reglementarea unor măsuri financiare în domeniul cheltuielilor de personal în sectorul bugetar. În expunerea de motive, Guvernul României a arătat că a luat în considerare „presiunile și riscurile determinate de evoluțiile economice interne și externe, necesitatea susținerii creșterii economice și reducerii inflației, precum și asigurarea cu prioritate a sumelor destinate finanțării proiectelor de infrastructură și cofinanțării proiectelor finanțate din fonduri europene și a contribuției României la bugetul comunitar”, și a avut în vedere: „opiniile și recomandările Comisiei Europene și ale organismelor financiare internaționale referitoare la reducerea cheltuielilor bugetare, rezultă că, pentru evitarea riscurilor semnalate și, implicit, a riscului declanșării procedurii de deficit excesiv, este necesară adoptarea unei politici de restrângere a cheltuielilor bugetare și de abordare mai prudentă a deficitului bugetar.” De asemenea, la art. 19 din ordonanța de urgență s-a precizat că „ordonatorii principali de credite au obligația de a se încadra în limitele de cheltuieli cu personalul, așa cum sunt acestea prevăzute în legea bugetară anuală",în același sens fiind de altfel și dispozițiile art. 22 alin. (1) din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice. În contextul acestor restricții bugetare, orientarea către limită minimă a sporului reglementat prin art. 16 alin. (2) din O.G. nr. 6/2007 ( de până la 10% din salariul de bază) este justificată, fiind nerelevantă împrejurarea că nu s-au schimbat condițiile de muncă. Și în această privință Înalta Curte constată că jurisprudența ezitantă inițial s-a consolidat în sensul acestei decizii, relevante fiind din această perspectivă Deciziile Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, nr. 295/2015, 406/2015 ori 534/2015. Conchizând, Înalta Curte constată că toate dispozițiile cuprinse în actele administrative atacate cu excepția de nelegalitate au fost emise cu respectarea principiului ierarhiei forței juridice a actelor normative, limitându-se la cadrul stabilit de actele pe baza și în executarea cărora au fost adoptate, în sensul art. 77 și 78 din Legea nr. 24/2000. Ca urmare, în temeiul art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și al art. 32 alin. (1)-(3) C. proc. civ., se va respinge recursul de față ca nefondat.