ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 597/2015

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 597/2015 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2015)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

cauzei. Obiectul excepției de nelegalitate

La data de 11

februarie 2013, pe rolul Tribunalului Botoșani a fost înregistrat Dosarul nr. 1122/40/2013,

având ca obiect „anulare act administrativ fiscal" în care reclamanții A.I.,

A.D.M., A.I.A., B.V., B.M.M., B.E., C.M.C., C.D., C.L., C.L., D.R., E.I., G.V.,

G.M., H.A., L.S., M.C., M.G., O.D., O.M.R., P.I.N., P.A.E., R.M.I., Ș.G.C.,

V.C. și V.M., au solicitat, în contradictoriu cu pârâții A.J.P.I.S. Botoșani,

A.N.P.I.S. și M.M.F.P.S., să se constate nelegalitatea, ca efect al admiterii

excepției de nelegalitate, a deciziilor prin care au fost stabilite salariile

reclamanților în anii 2011, 2012 și 2013.

Având

în vedere complexitatea obiectului cauzei, instanța, prin încheierea de ședință

din data de 15 mai 2013, a dispus disjungerea acesteia pentru fiecare reclamant

în parte și formarea de noi dosare.

Dosarul

nr. 2813/40/2013, ce face obiectul prezentei cauze, s-a format ca urmare a

disjungerii Dosarului nr. 1122/40/2013 cu privire la acțiunea formulată de

către reclamanta L.S., în contradictoriu cu pârâții: A.J.P.I.S. Botoșani,

A.N.P.I.S. și M.M.F.P.S. prin care se solicită:

-

să se dispună anularea Deciziei nr. 216 din 18 decembrie 2012 prin care pârâta

a stabilit salariul reclamantei începând cu luna decembrie 2012 și respectiv,

ianuarie 2013;

-

obligarea pârâtei să emită o nouă decizie de stabilire a salariului

reclamantei, începând cu data de 18 decembrie 2012, prin care, pe de o parte,

să introducă în salariul de bază drepturile bănești acordate din fondurile

constituite în temeiul O.G. nr. 92/2003, O.G. nr. 29/2004 și Legii nr. 116/2004,

urmând ca sporurile de care beneficiază reclamanta să fie calculate în funcție

de salariul de bază astfel stabilit, pe de altă parte, salariile de bază să fie

calculate cu respectarea dispozițiilor art. 1 din Legea nr. 285/2010 prin

raportare la salariul din luna octombrie 2010 și în al treilea rând, să acorde

sporul pentru condiții periculoase și vătămătoare în cuantum de 10% din

salariul de bază;

-obligarea

pârâtei la plata diferențelor salariale dintre salariul calculat potrivit

solicitării de la punctul 3 și salariul efectiv plătit începând cu luna

decembrie 2012;

-

obligarea pârâtei la plata de daune interese corespunzătoare devalorizării drepturilor

salariale neîncasate începând cu luna decembrie 2012, daune ce urmează a fi

calculate de la data scadenței și până la plata efectivă a diferenței de

drepturi salariale;

-

obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

La

termenul de judecată din data de 03 iulie 2013, reclamanta a invocat excepția

de nelegalitate a dispozițiilor art. 2 lit. a), b), c), d) și e) din Normele

metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind

salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice aprobate

prin Ordinul nr. 42 din 13 ianuarie 2011 emis de M.M.F.P.S. și prin Ordinul nr.

77 din 14 ianuarie 2011 emis de M.F.P. și excepția de nelegalitate a art. 1 pct.

3 din Ordinul nr. 605 din 29 aprilie 2009 emis de M.M.F.P.S. și respectiv a art.

1 pct. 3 din Ordinul nr. 77 din 30 aprilie 2009 emis de A.N.P.I.S., solicitându-se,

în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, forma aplicabilă la data introducerii

acțiunii, să se dispună sesizarea Curții de Apel Suceava, secția de contencios

administrativ și fiscal, în vederea soluționării excepțiilor, iar până la

soluționarea excepțiilor invocate să se dispună suspendarea judecății.

Prin

încheierea din data de 23 octombrie 2013, Tribunalul Botoșani a sesizat Curtea

de Apel Suceava, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal,

în vederea pronunțării asupra excepției de nelegalitate invocate de reclamanta L.S.,

suspendând judecarea cauzei, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a

excepției de nelegalitate.

Dosarul

a fost înregistrat pe rolul Curții de Apel Suceava, secția a II-a civilă, de

contencios administrativ și fiscal, la data de 30 octombrie 2013.

Pârâta

A.N.P.I.S. București a formulat întâmpinare, solicitând respingerea excepției

de nelegalitate ca nefondată.

Prin

întâmpinare, M.M.F.P.S. a invocat excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate,

iar pe fond, a solicitat respingerea acesteia, ca nefondată.

2.

Hotărârea Curții de apel

Prin

sentința nr. 330 din 29 noiembrie 2013, Curtea de Apel Suceava, secția a II-a

civilă, de contencios administrativ fiscal, a respins, ca inadmisibilă,

excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 2 lit. a), b), c), d) și e) din

Normele metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind

salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice aprobate

prin Ordinul nr. 42 din 13 ianuarie 2011 emis de M.M.F.P.S. și prin Ordinul nr.

77 din 14 ianuarie 2011 emis de M.F.P., excepție formulată de către reclamanta L.S.,

în contradictoriu cu pârâții A.J.P.I.S. Botoșani, A.N.P.I.S., M.M.F.P.S. și M.F.P.,

a respins excepția de nelegalitate a art. 1 pct. 3 din Ordinul nr. 605 din 29

aprilie 2009 emis de M.M.F.P.S. și excepția de nelegalitate a art. 1 pct. 3 din

Ordinul nr. 77 din 30 aprilie 2009 emis de A.N.P.S. ca nefondate.

Pentru

a pronunța această hotărâre, instanța a reținut că la data invocării excepției

de nelegalitate de către reclamantă dispozițiile alin. (4) al art. 4 din Legea nr.

554/2004 stabileau că „actele administrative cu caracter normativ nu pot forma obiect

al excepției de nelegalitate”. Conform unui principiu recunoscut în dreptul

procesual civil, normele de procedură propriu-zisă sunt de imediată aplicare,

astfel că, în lipsa unor dispoziții tranzitorii care să justifice ultraactivitatea

legii vechi, a considerat curtea de apel, se impune respingerea excepției de nelegalitate

a dispozițiilor art. 2 lit. a), b), c), d) și e) din Normele metodologice de

aplicare, ca inadmisibilă.

Referitor

la excepția de nelegalitate a art. 1 pct. 3 din Ordinul nr. 605/2009 emis de M.M.F.P.S.

și a art. 1 pct. 3 din Ordinul nr. 77/2009 emis de A.N.P.S., prima instanță a

constatat că nu este întemeiată.

În

primul rând, instanța a reținut, că deși s-a indicat alin. (1) pct. 3 din

Ordinul nr. 77/2009, în realitate e vorba de pct. 4 întrucât acesta

reglementează sporul pentru condiții vătămătoare.

Argumentele

esențiale ale reclamantei sunt acela că diminuarea sporului a fost făcută

discreționar, prin abuz de putere cu încălcarea art. 16 din O.G. nr. 6/2007.

Potrivit

art. 16 alin. (1) din O.G. nr. 6/2007, sporul e de „până la 10%" iar

cuantumul concret se stabilește prin actul administrativ, al ordonatorului

principal de credite, cu încadrarea în cheltuielile de personal precizate în

bugetul aprobat (alin. 2 art. 16).

Așadar,

a concluzionat instanța că ordinele contestate pe calea excepției de

nelegalitate au fost emise cu respectarea acestor texte de lege, cuantumul

fiind stabilit în marja de până la 10%.

Prima

instanță a constatat că nu se poate reține caracterul abuziv și discreționar al

voinței autorității administrative, deoarece la baza emiterii ordinelor

contestate se află atât O.G. nr. 6/2007, cât și Legea nr. 188/1999, O.G. nr. 10/2008,

O.G. nr. 119/1999, O.G. nr. 35/2009.

Art.

9 din O.U.G. nr. 35/2009 stipulează că ordonatorii principali de credite au

obligația de a se încadra în limitele de cheltuieli cu personal, așa cum

acestea sunt prevăzute în legea bugetară anuală.

Din

preambulul O.U.G. nr. 35/2009 rezultă că această măsură s-a impus luând în

considerare „presiunile și riscurile determinate de evoluțiile economice

interne și externe, necesitatea susținerii economice și reducerii

inflației".

În

același preambul se precizează că „pentru evitarea riscurilor semnalate și,

implicit, a riscului declanșării procedurii de deficit excesiv, este necesară

adoptarea unei politici de restrângere a cheltuielilor bugetare și de abordare

mai prudentă a deficitului bugetar".

Așadar,

a concluzionat instanța că în raport cu intenția legiuitorului, măsura luată

prin ordinele contestate nu a fost una discreționară și abuzivă, fiind

determinată de constrângeri bugetare.

În

aceste condiții, s-a reținut că instanța de judecată nu poate stabili cuantumul

noului salariu și nici nu poate cenzura măsura de reducere a acestuia, în

condițiile în care nu a fost făcută dovada unui exces de putere, întrucât ar

însemna să intervină în atribuțiile unei autorități administrative și să se

substituie acesteia.

3.

Recursul declarat de L.S.

Împotriva

sentinței primei instanțe a formulat recurs autoarea excepției de nelegalitate,

invocând dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

Recurenta

a susținut că se impune reformarea hotărârii primei instanțe, întrucât:

-

au fost ignorate dispozițiile art. 77 și 78 din Legea nr. 24/2000 privind normele

de tehnică legislativă, prin aceea că art. 2 lit. a), b), c), d) și e) din

Normele metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind

salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, aprobate prin

Ordinul comun emis de intimați contravine dispozițiile art. 1 din Legea nr. 285/2010;

în mod greșit s-a impus ordonatorilor de credite să aplice majorarea salarială de

15% la salariul de bază brut din luna iunie 2010 (redus cu 25%), în loc de a se

aplica majorarea la salariul brut din luna octombrie 2010;

-

soluția nu ține seama de precedentul judiciar; se invocă în acest sens

hotărârile pronunțate în două Dosare ale Tribunalului Botoșani (nr. 3882/40/2011

și nr. 4956/40/2012);

-

în privința excepției de nelegalitate a dispozițiilor art. 1 pct. 3 din Ordinul

nr 605/2009 al M.M.F.P.S.P.V., respectiv art. 1 pct. 4 din Ordinul nr. 77/2009

emis de A.N.P.S., recurenta subliniază că soluția administrativă de diminuare a

sporului acordat anterior în cuantum de 10% din salariul de bază la 1% din

același salariu nu are suport legal; prin Ordinul nr. 99/2008, A.N.P.S. a

dispus ca, pe baza buletinelor de determinare emise de S.N.R., sporul pentru

condiții vătămătoare și periculoase să se acorde în cuantum de 10% tuturor funcționarilor

publici și personalului contractual din subordine;

-

prin Decizia nr. 3619/2011 Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios

administrativ și fiscal, a admis o excepție de nelegalitate similară;

4.

Apărările intimaților

În

recurs, au formulat întâmpinări toți cei trei intimați, solicitând respingerea

recursului ca nefondat.

În

esență, intimații au susținut că prevederile atacate din normele metodologice

sunt legale, câtă vreme trimiterea la luna iunie 2010 era necesară, fiind ultima

lună înaintea reducerilor salariale operate prin Legea nr. 118/2010 și a avut doar

rațiuni de calcul, fără a fi afectate drepturile salariale.

Cât

privește ordinele prin care s-a stabilit un procent de 1% din salariul brut cu titlu

de spor pentru condiții vătămătoare, acestea au fost emise în temeiul O.U.G. nr.

35/2009 privind reglementarea unor măsuri financiare în domeniul cheltuielilor de

personal în sectorul bugetar, prevederea criticată fiind impusă de restricțiile

bugetare, după cum bine a punctat curtea de apel.

În

fine,referitor la jurisprudența în materie, intimații au arătat că soluțiile

indicate de recurentă cu fost izolate, practica majoritară fiind în sensul sentinței

atacate.

5.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând

sentința atacată prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor intimaților,

cât și sub toate aspectele, în temeiul art. 304

1

C. proc. civ.,

Înalta Curte constată că se impune respingerea căii de atac exercitate.

Criticile

pe care le formulează recurenta în privința modului în care a fost soluționată

excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 2 lit. a), b), c), d) și e) din Normele

metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea

în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, aprobate prin Ordinul nr.

42 din 13 ianuarie 2011, emis de M.M.F.P.S. și prin Ordinul nr. 77 din 14

ianuarie 2011 emis de M.F.P., nu vizează soluția pronunțată de curtea de apel,

de respingere a excepției de nelegalitate ca inadmisibilă, ci cuprind

reiterarea tuturor argumentelor de nelegalitate, pe „fondul” excepției, fiind practic

străine de cauză.

Exercitând

însă controlul de legalitate al sentinței sub toate aspectele, în condițiile

art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte observă că deși excepția de

nelegalitate era admisibilă – în raport de data introducerii acțiunii și de regula

instituită prin art. 24 din Noul C. proc. civ. - soluția de respingere a

acesteia trebuie menținută în raport de considerentele ce succed, care vor

substitui motivarea primei instanțe.

În

esență, în opinia recurentei, nelegalitatea dispozițiilor art. 2 lit. a), b), c),

d) și e) din Normele metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010,

privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice,

aprobate prin Ordinul nr. 42 din 13 ianuarie 2011, emis de M.M.F.P.S. și prin

Ordinul nr. 77 din 14 ianuarie 2011 emis de M.F.P., invocată pe calea excepției

reglementate în art. 4 din Legea nr. 554/2004, se fundamentează pe reperul temporal

indicat de emitenții actului administrativ normativ: luna iunie 2010, în loc de

luna octombrie aceluiași an, cum era prevăzut în art. 1 din Legea nr.  285/2010

privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice.

Formulele

de calcul pentru drepturile salariale din anul 2011, conținute în normele metodologice,

nu contravin actului normativ în temeiul căruia au fost elaborate, trimiterea la

salariul brut din luna iunie 2010 fiind justificată de împrejurarea că aceasta

a fost ultima lună dinaintea aplicării diminuării salariale cu 25% și pentru a

se evidenția că majorarea cu 15% acordată de la 1 ianuarie 2011 se aplică la salariile

diminuate începând cu luna iulie 2010.

Recurenta

nu a susținut că dispozițiile atacate cu excepția de nelegalitate ar conduce la

stabilirea unor drepturi salariale inferioare celor calculate prin raportare la

luna octombrie 2010.

Cât

privește jurisprudența favorabilă invocată în susținerea recursului său, Înalta

Curte constată că hotărârile judecătorești la care se referă au reprezentat soluții

izolate. Începând cu data de 20 mai 2013, urmare soluției de principiu adoptate,

în condițiile art. 33 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea și

funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, la nivelul acestei

secții practica judiciară s-a unificat în sensul acestei decizii.

Referitor

la excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 1 pct. 3 din Ordinul nr. 605/2009

al M.M.F.P.S. și ar. 1 pct. 4 din Ordinul nr. 77/2009 al A.N.P.S., nemulțumirea

recurentei vizează, în principal, faptul că începând cu 15 aprilie 2009 sporul

pentru condiții periculoase și vătămătoare de care beneficia, de 10% din salariul

de bază s-a diminuat la 1% din salariul de bază, deși condițiile de muncă sunt neschimbate.

Înalta

Curte constată că actele administrative atacate au fost emise în temeiul O.U.G.

nr. 35/2009 privind reglementarea unor măsuri financiare în domeniul

cheltuielilor de personal în sectorul bugetar. În expunerea de motive, Guvernul

României a arătat că a luat în considerare „presiunile și riscurile determinate

de evoluțiile economice interne și externe, necesitatea susținerii creșterii

economice și reducerii inflației, precum și asigurarea cu prioritate a sumelor

destinate finanțării proiectelor de infrastructură și cofinanțării proiectelor

finanțate din fonduri europene și a contribuției României la bugetul

comunitar”, și a avut în vedere: „opiniile și recomandările Comisiei Europene

și ale organismelor financiare internaționale referitoare la reducerea

cheltuielilor bugetare, rezultă că, pentru evitarea riscurilor semnalate și,

implicit, a riscului declanșării procedurii de deficit excesiv, este necesară

adoptarea unei politici de restrângere a cheltuielilor bugetare și de abordare

mai prudentă a deficitului bugetar.”

De

asemenea, la art. 19 din ordonanța de urgență s-a precizat că „ordonatorii principali

de credite au obligația de a se încadra în limitele de cheltuieli cu

personalul, așa cum sunt acestea prevăzute în legea bugetară anuală",în

același sens fiind de altfel și dispozițiile art. 22 alin. (1) din Legea nr. 500/2002

privind finanțele publice.

În

contextul acestor restricții bugetare, orientarea către limită minimă a

sporului reglementat prin art. 16 alin. (2) din O.G. nr. 6/2007 ( de până la 10%

din salariul de bază) este justificată, fiind nerelevantă împrejurarea că nu

s-au schimbat condițiile de muncă.

Și

în această privință Înalta Curte constată că jurisprudența ezitantă inițial s-a

consolidat în sensul acestei decizii, relevante fiind din această perspectivă

Deciziile Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția contencios administrativ

și fiscal, nr. 295/2015, 406/2015 ori 534/2015.

Conchizând,

Înalta Curte constată că toate dispozițiile cuprinse în actele administrative atacate

cu excepția de nelegalitate au fost emise cu respectarea principiului ierarhiei

forței juridice a actelor normative, limitându-se la cadrul stabilit de actele

pe baza și în executarea cărora au fost adoptate, în sensul art. 77 și 78 din

Legea nr. 24/2000.

Ca

urmare, în temeiul art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și al art. 32 alin. (1)-(3)

C. proc. civ., se va respinge recursul de față ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul

declarat de L.S. împotriva sentinței nr. 330 din 29 noiembrie 2013 a Curții de

Apel Suceava, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal,ca

nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 12 februarie 2015.