ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3981/2014

Obiectul acțiunii Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamanta SC S. SRL a chemat în judecată pe pârâta A.R.R. solicitând instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța în cauză să dispună obligarea pârâtei la emiterea autorizației de funcționare școală de conducători auto pentru o grupă de 11 cursanți, pentru perioada 28 mai 2012-27 mai 2017, în termen de 30 de zile de la data rămânerii irevocabile a hotărârii, sub sancțiunea plății unor penalități de 100 lei/zi de întârziere, conform dispozițiilor art. 18 alin. (1), (5) și (6) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.

Obiectul excepției de nelegalitate Reclamanta SC S. SRL a invocat excepția de nelegalitate a art. 3 alin. (3) din Normele privind autorizarea școlilor de conducători auto, Anexa 2 la Ordinul nr. 1019/2009 emis de M.T.I. pentru aprobarea Metodologiei privind atestarea instructorilor de pregătire practică și a profesorilor de legislație rutieră, a Normelor privind autorizarea școlilor de conducători auto, a Metodologiei privind autorizarea instructorilor de pregătire practică, a Programei de școlarizare și a Metodologiei de organizare și desfășurare a cursurilor de pregătire teoretică și practică în vederea obținerii permisului de conducere.

Apărările formulate în cauză Pârâții au formulat întâmpinări în cauză: - Pârâta A.R.R. a invocat excepția inadmisibilității acțiunii, deoarece reclamanta nu a formulat plângere prealabilă, astfel cum impun dispozițiile art. 7 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare. Pe fondul cauzei, partea a solicitat respingerea acțiunii ca fiind lipsită de obiect ori ca nefondată. - Pârâtul M.T.I. a invocat excepția lipsei de interes a reclamantei în formularea acțiunii, întrucât aceasta a obținut autorizația de funcționare, valabilă de la data de 13 iulie 2012 până la data de 12 iulie 2017, pentru spațiul situat în Constanța. Pe fondul cauzei, ministerul a solicitat respingerea excepției de nelegalitate, precum și a acțiunii reclamantei.

Hotărârea Curții de Apel Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 119 din 20 martie 2013, a respins: - excepția inadmisibilității acțiunii invocată de pârâta A.R.R.; - excepția lipsei de interes invocată de pârâtul M.T.I.; - excepția de nelegalitate și acțiunea formulate de reclamanta SC S. SRL; - a obligat reclamanta la 392,4 lei cheltuieli de judecată către pârâta A.R.R. Pentru a pronunța o asemenea soluție, prima instanță a reținut următoarele: 1. Reclamanta nu contestă un act administrativ pentru a fi incidente dispozițiile art. 7 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare: obiectul cererii îl reprezintă constatarea refuzului nejustificat de soluționare a cererii de autorizare funcționare școală de conducători auto pentru o grupă de 11 cursanți, în perioada 28 mai 2012-27 mai 2017. 2. Excepția lipsei de interes este neîntemeiată, întrucât reclamanta a solicitat emiterea unei autorizații de funcționare în imobilul situat în Constanța, iar autorizația emisă ulterior vizează un alt imobil. 3. Excepția de nelegalitate a art. 3 alin. (3) din Normele privind autorizarea școlilor de conducători auto, Anexa 2 la Ordinul nr. 1019/2009 emis de M.T.I. este nefondată. Reclamanta nu a precizat în mod concret care sunt dispozițiile legale încălcate prin norma a cărei nelegalitate o invocă, ci doar a arătat că nu există studiu sau analize din care să rezulte că nu își poate desfășura activitatea în spațiul pe care îl deține, aflat la parterul unui bloc care nu a avut destinația de spațiu comercial. În plus, art. 9 alin. (1) din Legea nr. 21/1996 nu este incident în cauză, deoarece limitarea libertății comerțului se face în condițiile reglementate în acest act normativ. 4. Pe fondul cauzei, instanța a reținut că reclamanta a solicitat emiterea autorizației de funcționare școală de conducători auto pentru imobilul situat în Constanța. Într-adevăr, anterior acestei cereri, reclamanta a avut autorizație până la data de 27 mai 2012, însă prevederile legale de la data emiterii sale permiteau desfășurarea activității și în imobilele situate la parterul blocurilor care nu au avut la data construirii destinația de spațiu comercial. Prin probele administrate în cauză, reclamanta nu a demonstrat că imobilul pentru care cere autorizația îndeplinește cerința impusă de art. 3 alin. (3) din Ordinul nr. 1019/2009 emis de M.T.I. pentru a putea invoca refuzul nejustificat de eliberare a actului administrativ solicitat autorității publice.

Recursul declarat de reclamanta SC S. SRL. În recursul său, reclamanta a solicitat modificarea în parte a sentinței, în sensul admiterii excepției de nelegalitate și a acțiunii. În motivarea căii de atac, încadrată în drept în dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurenta a susținut faptul că sentința contestată este netemeinică și nelegală. În dezvoltarea acestui motiv de recurs au fost formulate de către recurentă următoarele critici de nelegalitate cu privire la hotărârea judecătorească atacată: - În mod eronat, prima instanță a reținut că reclamanta nu a invocat contrarietatea actului atacat față de actele normative cu forță juridică superioară în vigoare la data adoptării sale, ci a făcut referire doar la contrarietatea față de condițiile necesare a fi îndeplinite pentru admiterea actului solicitat. Autoarea excepției de nelegalitate a avut în vedere încălcarea prevederilor art. 45 și art. 136 din Constituția României, ale art. 48 12-14 din O.U.G. nr. 109/2005, precum și pe cele ale art. 9 din Legea nr. 21/1996. Condiția impusă prin norma analizată nu are o motivație temeinică, creează discriminare atât din perspectiva spațiului destinat prin construcție locuirii și cel destinat prin construcție activităților comerciale, cât și din cea a blocului cu mai multe etaje, în antiteză cu blocul cu un singur etaj. - Prin actele depuse la dosar, partea a făcut dovada îndeplinirii celorlalte condiții prevăzute de lege pentru emiterea autorizației de funcționare, respectiv existența materialului didactic și a instructorilor. - Soluția pe capătul de cerere privind obligarea la plata cheltuielilor de judecată este eronată: pârâta A.R.R. nu a dovedit că a făcut deplasarea la București doar pentru dosarul de față, iar partea își putea face apărările în scris fără a fi necesară prezența consilierului juridic la proces.

Apărările formulate de intimata A.R.R. Intimata nu a formulat întâmpinare, dar a depus concluzii scrise în care a prezentat istoricul situației de fapt și a răspuns punctual la motivele de recurs (a se vedea filele 26-29 dosar Înalta Curte de Casație și Justiție). I. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă și a apărărilor cuprinse în concluziile scrise, dar și din oficiu, în baza art. 304 1 C. proc. civ., sub toate aspectele, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat, în limitele și pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. 1. Argumentele de fapt și de drept relevante Recurenta-reclamantă SC S. SRL a investit instanța de contencios administrativ cu excepția de nelegalitate a art. 3 alin. (3) din Normele privind autorizarea școlilor de conducători auto, Anexa 2 la Ordinul nr. 1019/2009 emis de M.T.I., precum și cu acțiunea având ca obiect constatarea refuzului nejustificat al intimatei-pârâte A.R.R. de eliberare a autorizației de funcționare școală de conducători auto pentru o grupă de 11 cursanți, pentru perioada 28 mai 2012-27 mai 2017. Prima instanță a respins excepția de nelegalitate, excepția inadmisibilității acțiunii, excepția lipsei de interes, precum și acțiunea formulate de recurenta-reclamantă, pentru argumentele prezentate rezumativ la pct. I.4 din decizia de față. Înalta Curte împărtășește doar parțial dezlegările primei instanțe, respectiv în ceea ce privește excepția de nelegalitate și excepția inadmisibilității acțiunii. Soluția pronunțată de instanța de fond cu privire la excepția lipsei de interes a recurentei-reclamante în formularea acțiunii nu poate fi primită de instanța de control judiciar. Referitor la excepția de nelegalitate Recurenta-reclamantă SC S. SRL a invocat excepția de nelegalitate a art. 3 alin. (3) din Normele privind autorizarea școlilor de conducători auto, Anexa 2 la Ordinul nr. 1019/2009 emis de M.T.I. pentru aprobarea Metodologiei privind atestarea instructorilor de pregătire practică și a profesorilor de legislație rutieră, a Normelor privind autorizarea școlilor de conducători auto, a Metodologiei privind autorizarea instructorilor de pregătire practică, a Programei de școlarizare și a Metodologiei de organizare și desfășurare a cursurilor de pregătire teoretică și practică în vederea obținerii permisului de conducere. Curtea de apel a respins excepția de nelegalitate, apreciind că norma a cărei nelegalitate se invocă nu adaugă la legea în aplicarea căreia a fost emisă. Într-adevăr, instanța de contencios administrativ investită cu excepția de nelegalitate examinează concordanța actului administrativ cu actele normative cu forță juridică superioară, în temeiul și în executarea cărora a fost adoptat. Așadar, instanța aplică principiul ierarhiei și forței juridice a actelor normative, consacrat de Constituția României și de Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. Ordinul nr. 1019/2009 a fost emis în baza dispozițiilor art. 48 12 alin. (2) din O.U.G. nr. 109/2005 privind transporturile rutiere, care prevăd faptul că ”pentru a putea funcționa, școlile de conducători auto vor fi autorizate de către autoritatea competentă pe baza normelor aprobate prin ordin al M.T.I.” Se poate observa faptul că legiuitorul a lăsat la latitudinea emitentului actului administrativ cu caracter normativ condițiile de autorizare a școlilor de conducători auto. Conform art. 3 alin. (3) din Normele privind autorizarea școlilor de conducători auto: ”Școala de conducători auto nu poate funcționa în spații destinate prin construcție locuirii, situate în blocuri cu mai multe etaje. Se exceptează spațiile situate la parterul sau mezaninul acestora care prin construcție au avut destinație comercială.” Ca atare, dispoziția mai sus citată nu contravine actului normativ cu rang superior în baza căruia a fost emis, fiind în consens cu prevederile art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 care stipulează faptul că ”actele normative date în executarea legilor, ordonanțelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele și potrivit normelor care le ordonă.” Autoarea excepției de nelegalitate a solicitat să se analizeze legalitatea normei în raport de tratamentul discriminatoriu pe care îl instituie: ”pentru diverse alte profesiuni, cum ar fi cabinete medicale, stomatologice, farmacii, amanet, etc. nu există asemenea restricții.” Dispozițiile art. 6 alin. (1) din Normele privind autorizarea școlilor de conducători auto, prevăd faptul că intimata A.R.R. eliberează autorizația numai dacă sunt îndeplinite cumulativ condițiile referitoare la ”onorabilitate, bază materială și competență profesională.” De asemenea, alin. (3) lit. b) al aceluiași articol menționează că se consideră îndeplinită condiția bazei materiale dacă solicitantul autorizației probează faptul că „ deține în folosință exclusivă și permanentă, în proprietate sau cu contract de închiriere, spații adecvate procesului de învățământ, care îndeplinesc condițiile minime prevăzute în anexa nr. 2 la prezentele norme, precum și spațiul necesar garării vehiculelor, conform prevederilor art. 3. În cazul în care, spațiul necesar desfășurării cursurilor este deținut în proprietate de către asociatul unic sau unul dintre asociații școlii de conducători auto, acest spațiu poate fi transmis spre folosință școlii de conducători auto și printr-un contract de comodat. Spațiile deținute în folosință exclusivă și permanentă menționate anterior, vor fi folosite numai în scop didactic.” Motivația pentru care baza materială trebuie să îndeplinească anumite cerințe este legată strict de complexitatea activității în legătură cu efectuarea pregătirii necesare în scopul obținerii permisului de conducere. Pe problema analizată sunt relevante și dispozițiile art. 3 alin. (1) din Norme care precizează în mod expres faptul că, la momentul solicitării autorizării pentru școala de șoferi, aceasta trebuie să funcționeze într-o locație unică. Rațiunea instituirii unei astfel de condiții este aceea că solicitantul autorizației trebuie să dețină, în aceeași locație, o sală pentru desfășurarea cursurilor de legislație, precum și spațiu de garare pentru autovehiculele necesare efectuării pregătirii practice a cursanților. Recurenta a invocat faptul că norma analizată încalcă prevederile art. 9 alin. (1) din Legea nr. 21/1996. Înalta Curte apreciază că este corectă concluzia primei instanțe, în sensul că acest text legal nu poate fi analizat din perspectiva excepției de nelegalitate invocate în cauza de față, întrucât cele două acte normative au domeniul de reglementare diferit. De altfel, obligarea solicitantului autorizației de funcționare a școlii de conducători auto la îndeplinirea unor condiții necesare pentru desfășurarea în parametri optimi a activității de instruire nu poate încălca accesul liber al persoanei la o activitate economică, derulată în condițiile legii, precum și la libera inițiativă. Referitor la interesul judiciar, În cea de-a doua cerere de autorizare adresată autorității publice cu competențe în materie, recurenta s-a conformat dispozițiilor legale și a indicat ca sediu pentru școala de conducători auto spațiul din Constanța. În urma acestei cereri, partea a obținut autorizația de funcționare valabilă de la data de 13 iulie 2012 până la data de 12 iulie 2017. Ca atare, recurenta nu justifică interes în promovarea prezentei acțiuni în contencios administrativ, fiind beneficiara autorizației pe care a solicitat-o prin cererea formulată. Referitor la cheltuielile de judecată Partea care a câștigat procesul a probat cheltuielile de judecată în sumă de 392,4 lei acordate de prima instanță, prin ordinele de deplasare ale consilierului juridic al A.R.R. și prin bonurile de achiziționare combustibil pentru termenele de judecată din datele de 26 noiembrie 2012 și 14 ianuarie 2013, fiind aplicabile prevederile art. 274 C. proc. civ. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pe cale de consecință, pentru argumentele expuse la pct. II.1, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) - (3) C. proc. civ., coroborat cu art. 20 și art. 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va admite recursul, va modifica în parte sentința atacată, în sensul că va respinge acțiunea reclamantei ca fiind lipsită de interes. Totodată, Înalta Curte va menține soluția instanței de fond cu privire la excepția inadmisibilității acțiunii și excepția de nelegalitate.