ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3981/2014
ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3981/2014 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2014)
Asupra recursului de față;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată
următoarele:
I. Circumstanțele cauzei
Obiectul acțiunii
Prin
acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția de contencios
administrativ și fiscal, reclamanta SC S. SRL a chemat în judecată pe pârâta A.R.R.
solicitând instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța în cauză să
dispună obligarea pârâtei la emiterea autorizației de funcționare școală de
conducători auto pentru o grupă de 11 cursanți, pentru perioada 28 mai 2012-27
mai 2017, în termen de 30 de zile de la data rămânerii irevocabile a hotărârii,
sub sancțiunea plății unor penalități de 100 lei/zi de întârziere, conform
dispozițiilor art. 18 alin. (1), (5) și (6) din Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.
Obiectul excepției de nelegalitate
Reclamanta SC S. SRL a invocat excepția de
nelegalitate a art. 3 alin. (3) din Normele privind autorizarea școlilor
de conducători auto, Anexa 2 la Ordinul nr. 1019/2009 emis de M.T.I. pentru
aprobarea Metodologiei privind atestarea instructorilor de pregătire practică
și a profesorilor de legislație rutieră, a Normelor privind
autorizarea școlilor de conducători auto, a Metodologiei privind
autorizarea instructorilor de pregătire practică, a Programei de
școlarizare și a Metodologiei de organizare și desfășurare
a cursurilor de pregătire teoretică și practică în vederea obținerii
permisului de conducere.
Apărările formulate în cauză
Pârâții au formulat întâmpinări în cauză:
- Pârâta A.R.R. a invocat excepția inadmisibilității
acțiunii, deoarece reclamanta nu a formulat plângere prealabilă, astfel
cum impun dispozițiile art. 7 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și
completările ulterioare. Pe fondul cauzei, partea a solicitat respingerea
acțiunii ca fiind lipsită de obiect ori ca nefondată.
- Pârâtul M.T.I. a invocat excepția lipsei de interes a
reclamantei în formularea acțiunii, întrucât aceasta a obținut autorizația
de funcționare, valabilă de la data de 13 iulie 2012 până la data de 12 iulie 2017,
pentru spațiul situat în Constanța. Pe fondul cauzei, ministerul a solicitat
respingerea excepției de nelegalitate, precum și a acțiunii
reclamantei.
Hotărârea Curții de Apel
Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă,
de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 119 din 20 martie 2013,
a respins:
- excepția inadmisibilității acțiunii
invocată de pârâta A.R.R.;
- excepția lipsei de interes invocată de
pârâtul M.T.I.;
- excepția de nelegalitate și
acțiunea formulate de reclamanta SC S. SRL;
- a obligat reclamanta la 392,4 lei
cheltuieli de judecată către pârâta A.R.R.
Pentru a pronunța o asemenea soluție, prima instanță
a reținut următoarele:
Reclamanta nu contestă un act
administrativ pentru a fi incidente dispozițiile art. 7 din Legea nr. 554/2004,
cu modificările și completările ulterioare: obiectul cererii îl reprezintă
constatarea refuzului nejustificat de soluționare a cererii de autorizare
funcționare școală de conducători auto pentru o grupă de 11 cursanți, în
perioada 28 mai 2012-27 mai 2017.
Excepția lipsei de interes este
neîntemeiată, întrucât reclamanta a solicitat emiterea unei autorizații de
funcționare în imobilul situat în Constanța, iar autorizația emisă ulterior
vizează un alt imobil.
Excepția de nelegalitate a art. 3 alin. (3)
din Normele privind autorizarea școlilor de conducători auto, Anexa 2 la
Ordinul nr. 1019/2009 emis de M.T.I. este nefondată.
Reclamanta nu a precizat în mod concret care sunt
dispozițiile legale încălcate prin norma a cărei nelegalitate o invocă, ci
doar a arătat că nu există studiu sau analize din care să rezulte că nu își
poate desfășura activitatea în spațiul pe care îl deține, aflat la
parterul unui bloc care nu a avut destinația de spațiu comercial.
În plus, art. 9 alin. (1) din Legea nr. 21/1996 nu este
incident în cauză, deoarece limitarea libertății comerțului se face în
condițiile reglementate în acest act normativ.
Pe fondul cauzei, instanța a reținut că reclamanta a
solicitat emiterea autorizației de funcționare școală de conducători auto pentru
imobilul situat în Constanța.
Într-adevăr, anterior acestei cereri, reclamanta a avut
autorizație până la data de 27 mai 2012, însă prevederile legale de la data
emiterii sale permiteau desfășurarea activității și în imobilele situate la
parterul blocurilor care nu au avut la data construirii destinația de spațiu
comercial.
Prin probele administrate în cauză, reclamanta nu a
demonstrat că imobilul pentru care cere autorizația îndeplinește cerința
impusă de art. 3 alin. (3) din Ordinul nr. 1019/2009 emis de M.T.I. pentru a
putea invoca refuzul nejustificat de eliberare a actului administrativ
solicitat autorității publice.
Recursul declarat de reclamanta SC S. SRL.
În recursul său, reclamanta a solicitat
modificarea în parte a sentinței, în sensul admiterii excepției de
nelegalitate și a acțiunii.
În motivarea căii de atac, încadrată în drept
în dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurenta a susținut faptul că
sentința contestată este netemeinică și nelegală.
În dezvoltarea acestui motiv de recurs au
fost formulate de către recurentă următoarele critici de nelegalitate cu
privire la hotărârea judecătorească atacată:
- În mod eronat, prima instanță a
reținut că reclamanta nu a invocat contrarietatea actului atacat față
de actele normative cu forță juridică superioară în vigoare la data
adoptării sale, ci a făcut referire doar la contrarietatea față de
condițiile necesare a fi îndeplinite pentru admiterea actului solicitat.
Autoarea excepției de nelegalitate a avut în
vedere încălcarea prevederilor art. 45 și art. 136 din Constituția
României, ale art. 48
12-14
din O.U.G. nr. 109/2005, precum și
pe cele ale art. 9 din Legea nr. 21/1996.
Condiția impusă prin norma analizată nu
are o motivație temeinică, creează discriminare atât din perspectiva
spațiului destinat prin construcție locuirii și cel destinat
prin construcție activităților comerciale, cât și din cea a
blocului cu mai multe etaje, în antiteză cu blocul cu un singur etaj.
- Prin actele depuse la dosar, partea a făcut
dovada îndeplinirii celorlalte condiții prevăzute de lege pentru emiterea
autorizației de funcționare, respectiv existența materialului didactic
și a instructorilor.
- Soluția pe capătul de cerere privind
obligarea la plata cheltuielilor de judecată este eronată: pârâta A.R.R. nu a
dovedit că a făcut deplasarea la București doar pentru dosarul de
față, iar partea își putea face apărările în scris fără a fi necesară
prezența consilierului juridic la proces.
Apărările formulate de intimata A.R.R.
Intimata nu a formulat întâmpinare, dar a
depus concluzii scrise în care a prezentat istoricul situației de fapt
și a răspuns punctual la motivele de recurs (a se vedea filele 26-29 dosar
Înalta Curte de Casație și Justiție).
I. Considerentele Înaltei Curți asupra
recursului
Analizând sentința atacată, prin prisma
criticilor formulate de recurentă și a apărărilor cuprinse în concluziile
scrise, dar și din oficiu, în baza art. 304
1
C. proc. civ., sub
toate aspectele, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat, în limitele
și pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.
Argumentele de fapt și de drept relevante
Recurenta-reclamantă SC S. SRL a investit
instanța de contencios administrativ cu excepția de nelegalitate a art. 3 alin.
(3) din Normele privind autorizarea școlilor de conducători auto, Anexa 2
la Ordinul nr. 1019/2009 emis de M.T.I., precum și cu acțiunea având ca
obiect constatarea refuzului nejustificat al intimatei-pârâte A.R.R. de
eliberare a autorizației de funcționare școală de conducători auto pentru o
grupă de 11 cursanți, pentru perioada 28 mai 2012-27 mai 2017.
Prima instanță a respins excepția de
nelegalitate, excepția inadmisibilității acțiunii, excepția
lipsei de interes, precum și acțiunea formulate de
recurenta-reclamantă, pentru argumentele prezentate rezumativ la pct. I.4 din
decizia de față.
Înalta Curte împărtășește doar parțial
dezlegările primei instanțe, respectiv în ceea ce privește excepția de
nelegalitate și excepția inadmisibilității acțiunii.
Soluția pronunțată de instanța
de fond cu privire la excepția lipsei de interes a recurentei-reclamante
în formularea acțiunii nu poate fi primită de instanța de control
judiciar.
Referitor la excepția de nelegalitate
Recurenta-reclamantă SC S. SRL a invocat excepția de
nelegalitate a art. 3 alin. (3) din Normele privind autorizarea școlilor
de conducători auto, Anexa 2 la Ordinul nr. 1019/2009 emis de M.T.I. pentru
aprobarea Metodologiei privind atestarea instructorilor de pregătire practică
și a profesorilor de legislație rutieră, a Normelor privind
autorizarea școlilor de conducători auto, a Metodologiei privind
autorizarea instructorilor de pregătire practică, a Programei de
școlarizare și a Metodologiei de organizare și desfășurare
a cursurilor de pregătire teoretică și practică în vederea obținerii
permisului de conducere.
Curtea de apel a respins excepția de
nelegalitate, apreciind că norma a cărei nelegalitate se invocă nu adaugă la
legea în aplicarea căreia a fost emisă.
Într-adevăr, instanța de contencios
administrativ investită cu excepția de nelegalitate examinează
concordanța actului administrativ cu actele normative cu forță
juridică superioară, în temeiul și în executarea cărora a fost adoptat.
Așadar, instanța aplică principiul
ierarhiei și forței juridice a actelor normative, consacrat de
Constituția României și de Legea nr. 24/2000 privind normele de
tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.
Ordinul nr. 1019/2009 a fost emis în baza
dispozițiilor art. 48
12
alin. (2) din O.U.G. nr. 109/2005
privind transporturile rutiere, care prevăd faptul că ”pentru a putea
funcționa, școlile de conducători auto vor fi autorizate de către
autoritatea competentă pe baza normelor aprobate prin ordin al M.T.I.”
Se poate observa faptul că legiuitorul a
lăsat la latitudinea emitentului actului administrativ cu caracter normativ
condițiile de autorizare a școlilor de conducători auto.
Conform art. 3 alin. (3) din Normele privind
autorizarea școlilor de conducători auto: ”Școala de conducători auto
nu poate funcționa în spații destinate prin construcție
locuirii, situate în blocuri cu mai multe etaje. Se exceptează spațiile
situate la parterul sau mezaninul acestora care prin construcție au avut
destinație comercială.”
Ca atare, dispoziția mai sus citată nu contravine
actului normativ cu rang superior în baza căruia a fost emis, fiind în consens
cu prevederile art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 care stipulează faptul că
”actele normative date în executarea legilor, ordonanțelor sau a
hotărârilor Guvernului se emit în limitele și potrivit normelor care le
ordonă.”
Autoarea excepției de nelegalitate a
solicitat să se analizeze legalitatea normei în raport de tratamentul
discriminatoriu pe care îl instituie: ”pentru diverse alte profesiuni, cum ar
fi cabinete medicale, stomatologice, farmacii, amanet, etc. nu există asemenea
restricții.”
Dispozițiile art. 6 alin. (1) din
Normele privind autorizarea școlilor de conducători auto, prevăd faptul că
intimata A.R.R. eliberează autorizația numai dacă sunt îndeplinite
cumulativ condițiile referitoare la ”onorabilitate, bază materială și
competență profesională.”
De asemenea, alin. (3) lit. b) al
aceluiași articol menționează că se consideră îndeplinită
condiția bazei materiale dacă solicitantul autorizației probează
faptul că
„
deține
în folosință exclusivă și permanentă, în proprietate sau cu contract de
închiriere, spații adecvate procesului de învățământ, care îndeplinesc
condițiile minime prevăzute în anexa nr. 2 la prezentele norme, precum și
spațiul necesar garării vehiculelor, conform prevederilor art. 3. În cazul în
care, spațiul necesar desfășurării cursurilor este deținut în proprietate de
către asociatul unic sau unul dintre asociații școlii de conducători auto,
acest spațiu poate fi transmis spre folosință școlii de conducători auto și
printr-un contract de comodat. Spațiile deținute în folosință exclusivă și
permanentă menționate anterior, vor fi folosite numai în scop didactic.”
Motivația pentru care baza materială
trebuie să îndeplinească anumite cerințe este legată strict de
complexitatea activității în legătură cu efectuarea pregătirii necesare în
scopul obținerii permisului de conducere.
Pe problema analizată sunt relevante și
dispozițiile art. 3 alin. (1) din Norme care precizează în mod expres
faptul că, la momentul solicitării autorizării pentru școala de
șoferi, aceasta trebuie să funcționeze într-o locație unică.
Rațiunea instituirii unei astfel de
condiții este aceea că solicitantul autorizației trebuie să
dețină, în aceeași locație, o sală pentru desfășurarea
cursurilor de legislație, precum și spațiu de garare pentru
autovehiculele necesare efectuării pregătirii practice a cursanților.
Recurenta a invocat faptul că norma analizată încalcă
prevederile art. 9 alin. (1) din Legea nr. 21/1996.
Înalta Curte apreciază că este corectă concluzia primei
instanțe, în sensul că acest text legal nu poate fi analizat din
perspectiva excepției de nelegalitate invocate în cauza de față,
întrucât cele două acte normative au domeniul de reglementare diferit.
De altfel, obligarea solicitantului
autorizației de funcționare a școlii de conducători auto la
îndeplinirea unor condiții necesare pentru desfășurarea în parametri
optimi a activității de instruire nu poate încălca accesul liber al
persoanei la o activitate economică, derulată în condițiile legii, precum și
la libera inițiativă.
Referitor la interesul judiciar,
În cea de-a doua cerere de autorizare
adresată autorității publice cu competențe în materie, recurenta s-a
conformat dispozițiilor legale și a indicat ca sediu pentru
școala de conducători auto spațiul din Constanța. În urma
acestei cereri, partea a obținut autorizația de funcționare
valabilă de la data de 13 iulie 2012 până la data de 12 iulie 2017.
Ca atare, recurenta nu justifică interes în
promovarea prezentei acțiuni în contencios administrativ, fiind
beneficiara autorizației pe care a solicitat-o prin cererea formulată.
Referitor la cheltuielile de judecată
Partea care a câștigat procesul a probat
cheltuielile de judecată în sumă de 392,4 lei acordate de prima instanță,
prin ordinele de deplasare ale consilierului juridic al A.R.R. și prin
bonurile de achiziționare combustibil pentru termenele de judecată din
datele de 26 noiembrie 2012 și 14 ianuarie 2013, fiind aplicabile
prevederile art. 274 C. proc. civ.
Temeiul legal al soluției adoptate în
recurs
Pe cale de consecință, pentru argumentele
expuse la pct. II.1, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) - (3) C. proc.
civ., coroborat cu art. 20 și art. 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va
admite recursul, va modifica în parte sentința atacată, în sensul că va
respinge acțiunea reclamantei ca fiind lipsită de interes.
Totodată, Înalta Curte va menține soluția
instanței de fond cu privire la excepția inadmisibilității acțiunii și excepția
de nelegalitate.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de reclamanta SC S.
SRL împotriva sentinței civile nr. 119/CA din 20 martie 2013 a Curții de Apel
Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.
Modifică, în parte, sentința atacată.
Respinge acțiunea reclamantei ca fiind
lipsită de interes.
Menține sentința instanței de fond privind
excepția inadmisibilității acțiunii și excepția de nelegalitate.
Irevocabilă.
Pronunțată, în ședință publică, astăzi 24
octombrie 2014.