ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2556/2015

Circumstanțele cauzei 1. Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal, reclamantul A., persoana fizică autorizată, a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor, anularea în tot a Ordinului nr. 733 din 25 aprilie 2013 pentru aprobarea Normelor privind autorizarea școlilor de conducători auto și a instructorilor, suspendarea executării aplicării acestui ordin, precum și repunerea de îndată în drepturile subiective, consacrate de actele normative interne.

Soluția primei instanțe Curtea de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal, prin Sentința nr. 40 din 10 februarie 2014, a admis, în parte, acțiunea formulată de reclamant, persoană fizică autorizată, a anulat prevederile cuprinse în Normele privind autorizarea școlilor de conducători auto și a instructorilor auto, ce se constituie în Anexa nr. 1 la Ordinul nr. 733 din 25 aprilie 2013, emis de pârât, în partea care obligă pe instructorii auto să desfășoare activitatea de pregătire a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere doar sub forma de școli de conducători auto organizate în regim juridic de persoane fizice autorizate, în condițiile stabilite prin O.U.G. nr. 44/2008, precum și să dețină baza materială și logistică prevăzută ca și condiție de autorizare a acestei forme de organizare a activității. Totodată, a suspendat executarea prevederilor anulate până la soluționarea definitivă a prezentei cauze, luând act de faptul că reclamantul nu solicită obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată ocazionate în cauză. 1.

Calea de atac exercitată Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâtul Ministerul Transporturilor, invocând motivele prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., republicat. În motivarea căii de atac, recurentul-pârât a susținut că hotărârea atacată este nelegală, fiind dată pe baza unor motive străine de natura cauzei și cu aplicarea greșită a normelor de drept material. Recurentul a arătat că prima instanța a interpretat în mod greșit prevederile Ordonanței Guvernului nr. 27/2011 privind transporturile rutiere, și în mod special dispozițiile art. 62 din acest act normativ. Ministerul Transporturilor a emis ordinul contestat în temeiul atribuțiilor acestuia de autoritate de reglementare în domeniul transporturilor rutiere, conferite de prevederile art. 6. alin. (1) din O.G. nr. 27/2011 privind transporturile rutiere, coroborate cu prevederile articolelor 62, 63 și 64 din același act normativ, precum și cu cele art. 4.alin. (4), pct. 55 din H.G. nr. 24/2013 privind organizarea și funcționarea Ministerului. Argumentele primei instanțe sunt și contradictorii, susține recurentul, întrucât pe de o parte, se apreciază că OMT nr. 733/2013 a fost emis de Ministerul Transporturilor în calitate de autoritate cu deplină competență de reglementare conferită de O.G. nr. 27/2011, iar pe de altă parte, soluția este fundamentată pe dispozițiile O.U.G. nr. 195/2002, iar aparentul conflict între cele două acte normative se soluționează în favoarea prevederilor speciale ale O.G. nr. 27/2011. În opinia sa, impunerea unor condiții de autorizare pentru instructorii auto similare eu cele necesare pentru școlile de șoferi apare ca absolut necesară și logică. Prin modul de redactare al art. 62 alin. (2) din O.G. nr. 27/2011 și al celorlalte dispoziții ale actului normativ, legiuitorul a lăsat stabilirea condițiilor de autorizare în sarcina autorității competente, în speță Ministerului Transporturilor. În cauză, prima instanță, prin interpretarea greșită a normelor de drept material, a omis cu desăvârșire prevederile ari. 4, alin (1) litera b) din Anexa I la Ordin și că prevederile art. 6, alin. (1) din Anexa nr. I la Ordinul nr. 733/2013 reglementează în fapt condițiile de acordare a autorizațiilor. Totodată, a apreciat că afirmația primei instanțe că „pârâtul a adăugat în mod nepermis la Ordonanța nr. 27/2011" este complet eronată și nejustificată, fiind dată pe baza unor motive străine de natura cauzei și cu aplicarea greșită a normelor de drept material. Presupusa condiție ca instructorii autorizați să se organizeze ca școli de șoferi auto nu se regăsește și printre condițiile enumerate la art. 6 din Anexa I la Ordinul contestat. Recurenta a susținut că în O.G. nr. 27/2011 se prevede că autorizarea școlilor de conducători auto și a instructorilor auto, atestarea profesorilor de legislație rutieră și a instructorilor de conducere auto necesar procesului de pregătire, se face în condițiile stabilite de autoritatea competentă prin norme. Prevederile Ordinului nr. 733/2013 sunt în acord cu cele ale O.G. nr. 27/2011, H.G. nr. 24/2013, O.U.G. nr. 49/2009 și ale Directivei 2006/123/CE a Parlamentului European și a Consiliului. Din cuprinsul actelor normative sus-menționate se desprinde ideea că legiuitorul a lăsat la latitudinea autorității competente, a recurentului, modul și condițiile de autorizare a școlilor de conducători auto și a instructorilor auto. O altă critică a recurentei vizează raportarea primei instanțe, în opinia sa în mod greșit, la prevederile O.U.G. nr. 44/2008 privind desfășurarea activităților economice de către persoanele fizice autorizate, întreprinderile individuale și întreprinderile familiale. Aprecierile primei instanțe cu privire la natura condițiilor de autorizare impuse pentru persoanele fizice ce funcționează în temeiul O.U.G. nr. 44/2008 nu au aplicabilitate în speță, atâta timp cât aceste condiții nu încalcă dispozițiile legale în vigoare. În privința cererii de suspendare a executării actului atacat a arătat că nu este îndeplinită prima condiție legală, respectiv cea a existenței unui caz bine justificat, apreciind, de altfel, că soluția pe acest capăt de cerere este nemotivată. În concluzie, recurentul-pârât a solicitat admiterea recursului, iar pe fond respingerea cererii de anulare și de suspendare a ordinului contestat, ca nefondată.

Apărarea intimatului-reclamant Prin întâmpinare, intimatul-reclamant A. a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, și menținerea hotărârii atacate, fiind temeinică și legală.

Procedura de examinare a recursului în completul de filtru Raportul întocmit potrivit dispozițiilor art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru și comunicat părților în baza Încheierii de ședință din data de 2 martie 2015, potrivit art. 493 alin. (4) C. proc. civ. Totodată, completul de filtru a apreciat incidența în cauză a prevederilor art. 493 alin. (7) C. proc. civ., pronunțând în acest sens încheierea de admitere în principiu din data de 1 aprilie 2015. La data de 7 mai 2015, Confederația Operatorilor și Transportatorilor autorizați din România, reprezentativă pentru sectorul de activitate „transporturi rutiere”, respectiv pentru clasele CAEN Rev. 2 - 4931 - transporturi urbane, suburbane și metropolitan de călători, 4932 - transporturi de taxiuri, 4939 - alte transporturi terestre de călători, 8553 - școli de conducere (pilotaj), conform Legii nr. 62/2011 și Sentințelor civile nr. 23 FED din 16 noiembrie 2012 și nr. 2FED din 18 ianuarie 2013 pronunțate de Tribunalul București, a formulat cerere de intervenție accesorie în interesul recurentului Ministerul Transporturilor, conform art. 61 și art. 63, coroborat cu art. 148 C. proc. civ. În motivarea cererii, intervenienta a expus argumentele pentru casarea hotărârii primei instanțe, precizând că intimatul - reclamant nu a indicat niciun temei de nelegalitate pentru Ordinul nr. 733 din 25 aprilie 2013 și nici împrejurări legate de starea de fapt și de drept de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ, făcând susțineri care vizează numai oportunitatea actului și nu legalitatea acestuia. Intervenienta a solicitat admiterea cererii de intervenție și a recursului declarat, casarea sentinței recurate cu consecința respingerii acțiunii, cu obligarea intimatul la plata cheltuielilor de judecată. Prin întâmpinarea formulată cu privire la această cerere, intimatul - reclamant a lăsat soluția la aprecierea instanței și a solicitat respingerea recursului. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor formulate de intimată și în temeiul art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru motivele arătate în continuare. Recurenta-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere vizând anularea în tot a Ordinului nr. 733 din 25 aprilie 2013 pentru aprobarea Normelor privind autorizarea școlilor de conducători auto și a instructorilor și suspendarea executării aplicării acestui act. La soluția de admitere în parte a acțiunii, prima instanță a avut în vedere considerentul referitor la impunerea, prin ordinul atacat, ca instructorii auto să îndeplinească, în vederea autorizării pentru desfășurarea activității lor și a condițiilor pentru asigurarea pregătirii tehnice, reținând că această dispoziție a fost emisă cu exces de putere și constituie o intervenție nepermisă în dreptul reclamantului de a desfășura activități de natură comercială în mod autonom, în limitele și condițiile stabilite prin O.U.G. nr. 44/2008. Totodată, a apreciat că și condițiile care obligă instructorul auto să se asimileze unei școli, respectiv să dețină spații adecvate procesului de învățământ, să funcționeze într-o locație unică, etc. reprezintă o imixtiune nepermisă în dreptul persoanei de a-și exercita în mod liber de orice constrângeri administrative activitatea pentru care a fost autorizat. Prin urmare, excesul de putere invocat de judecătorul fondului privește exclusiv dreptul reclamantului de a-și desfășura activitatea pentru care a fost autorizat, în condițiile O.U.G. nr. 44/2008, avându-se în vedere că O.G. nr. 27/2011, în temeiul căreia a fost emis Ordinul nr. 733/2013, a prevăzut că autorizarea școlilor de conducători auto și a instructorilor auto, precum și atestarea profesorilor de legislație rutieră și a instructorilor de conducere auto necesari procesului de pregătire se face în condițiile stabilite de către autoritatea competentă prin norme, conform art. 62 alin. (2). În cauză, judecătorul fondului nu și-a argumentat opțiunea ci doar a enunțat dreptul reclamantului ce a fost încălcat prin emiterea Ordinului nr. 733/2013. Or, nu a ținut seama că certificatul de înregistrare la ONRC Iași atestă numai înregistrarea în registrul comerțului, autorizarea funcționării și luarea în evidență de către autoritatea fiscală competentă. Obligativitatea obținerii unui atestat de pregătire profesională a instructorilor de conducere auto și a unei autorizații de instructor auto, ambele emise de Ministerul Transporturilor în condițiile unei legislații speciale, permit exercitarea în concret a activității comerciale. În concluzie, persoana fizică autorizată în domeniul instructori auto nu își poate exercita în fapt activitatea, fără a fi atestat și autorizat de autoritatea competentă - Ministerul Transporturilor. Din acest punct de vedere condițiile excesului de putere invocate de reclamant și reținute de prima instanță, prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 modificată și completată nu sunt întrunite deoarece recurentul și-a exercitat dreptul de apreciere în limitele competențelor sale prevăzute de lege (O.G. nr. 27/2011) și cu respectarea drepturilor reclamantului, ținându-se seama că dispozițiile O.U.G. nr. 44/2008 care prevăd autorizarea PFA reprezintă numai o condiție prealabilă de organizare a activității de instructori auto. În ceea ce privește susținerea primei instanțe conform căreia instructorul auto organizat sub forma PFA este obligat să se organizeze în școală de șoferi auto și să presteze activitate integrală de pregătire (practică și teoretică) este contrazisă de dispozițiile art. 6 din Anexa I la Ordinul nr. 733/2013, în speță putându-și continua activitatea de PFA și având posibilitatea să desfășoare activitate de pregătire practică și nu teoretică. Având în vedere scopul pentru care a fost emis Ordinul nr. 733/2013 pentru necesitatea asigurării unui cadru eficient, complet și unitar de pregătire a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere, precum și pentru a se asigura cadrul legal necesar verificării și controlului acestei activități din punct de vedere administrativ și fiscal, apropierea condițiilor specifice de dotare a celor care exercită activitatea este în concordanță cu interesul public care, în materia dreptului administrativ este primordial interesului privat. Reglementarea autorizării/atestării instructorului auto organizat ca persoană fizică autorizată nu îi îngrădește acestuia dreptul de a exercita activitatea, însă susținerea instanței de fond în sensul că exercitarea trebuie să fie liberă de orice constrângeri administrative nu este conformă cu principiile desfășurării unui serviciu public a cărui organizare trebuie să se facă unitar, pentru ca persoanele care doresc să se pregătească în scopul obținerii carnetului de conducere să aibă cu adevărat șanse egale, indiferent pentru care mod de organizare a activității vor opta. Cu privire la cererea de intervenție accesorie formulată de Confederația Operatorilor și Transportatorilor Autorizați din România în interesul recurentului-pârât Ministerul Transporturilor, se constată prevăzute de art. 67 C. proc. civ. în raport cu obiectul acestei cereri și calitatea titularului acestuia, dovedită prin hotărârile judecătorești de constatare a reprezentativității la nivel de sector de activitate, conform Legii nr. 62/2011. Cât privește cererea de suspendare a executării Ordinului nr. 733 din 25 aprilie 2013, se apreciază că nu se mai impune examinarea criticilor formulate întrucât efectele acestuia nu se mai aplică la data soluționării prezentului recurs, având în vedere Ordinele nr. 75/2014 și nr. 64/2015 emise de Ministerul Transporturilor pentru reglementarea activității de pregătire a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (2) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va admite recursul și cererea de intervenție accesorie formulată, cu consecința casării sentinței atacate și respingerii acțiunii ca neîntemeiate, atât capătul principal prin are s-a cerut anului actului administrativ, cât și capătul subsidiar prin care s-a solicitat suspendarea executării ordinului, până la soluționarea definitivă a cauzei.