ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4842/2014

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4842/2014 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2014)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Prin sentința civilă nr. 365/2013 din 14 iunie

2013, Curtea de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și

fiscal, a respins excepția de nelegalitate parțială a Hotărârii nr. 130 din 04

noiembrie 2010 a plenului Curții de Conturi pentru aplicarea Regulamentului privind

organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi precum și

valorificarea actelor rezultate din aceste activități – pct. 174-229.

Pentru a pronunța această

soluție, Curtea a reținut că, prin precizările depuse la excepția de nelegalitate

a pct. 174 - 229 din Regulament, reclamanta susține în esență că deciziile emise

de Curtea de Conturi a României nu sunt acte administrative, intimata neavând calitatea

de autoritate publică.

Analizând dispozițiile

art. 58 din Legea nr. 94/1992 și cele ale art. 11 alin (2), Curtea a constatat că

organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și

valorificarea actelor rezultate din aceste activități se efectuează potrivit regulamentului

aprobat de plenul Curții de Conturi, în temeiul Legii nr. 94/1992. Aprobarea Regulamentului

de către Plenul Curții de Conturi s-a făcut în baza dispozițiilor legii organice

a Curții de Conturi a României, iar Plenul Curții de Conturi a României a fost mandatat

și legal abilitat să elaboreze norme speciale pentru organizarea și desfășurarea

activităților specifice, precum și pentru valorificarea constatărilor, înscrise

în actele întocmite cu ocazia controlului/auditului efectuat la entitățile publice

verificate.

Prin urmare, în Legea

de organizare și funcționare a Curții de Conturi s-a prevăzut ca prin Regulament

să se acopere întreaga problematică a atribuțiilor și competențelor ce reprezintă

obiectul de reglementare al Legii nr. 94/1992, precum și procedurile de urmat în

valorificarea actelor rezultate din aceste activități.

În acest caz, prin dispozițiile

pct. 174-229 din Regulament s-au dezvoltat și detaliat prevederile din legea în

baza căreia a fost adoptat, așa cum prevăd art. 5 alin. (3) din Legea nr. 24/2000

privind normele de tehnică legislativă.

Curtea a apreciat că prin

dispozițiile pct. 174-229 din Regulament nu se adaugă la lege, nu se modifică prevederile

Legii nr. 94/1992 și nici nu se încălca dispozițiile Legii nr. 554/2004.

Curtea de Conturi a României

este o autoritate publică centrală cu personalitate juridică, care își desfășoară

activitatea în mod autonom, în conformitate cu dispozițiile constituționale și prevederile

legale.

Analizând dispozițiile

legale incidente, respectiv art. 1 alin. (1) și (2), art. 6 și art. 33 din Legea

nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, precum și

pct. 363 din Regulament, Curtea a observat că acestea fac trimitere, se completează

cu reglementările ce vizează acțiunile de control desfășurate de Curtea de Conturi,

inclusiv cele referitoare la emiterea deciziei, procedura de blocare a fondurilor

bugetare sau de suspendare din funcție prevăzută la art. 45 din Legea nr. 94/1992,

procedura și termenul de contestare a deciziei, de analiză și soluționare a contestației

și de sesizare a instanței de contencios administrativ, prevăzute la pct. 174-229.

Dispozițiile Legii

nr. 94/1992 reglementează modul de valorificare a constatărilor cu ocazia misiunii

de audit, iar procedura reglementată de punctele 189-203 din Regulament se regăsește

și în corpul Legii nr. 94/1992.

Ca atare, a observat prima

instanță, regulamentul nu legiferează activitatea Curții de Conturi, iar atribuțiile,

competențele Curții de Conturi se desfășoară prin structurile teritoriale, departamentele

care fac parte din structura unitară, neputându-se distinge între atribuții competențe

și activitatea acesteia, întrucât desfășurarea activității presupune exercitarea

atribuțiilor și competențelor.

Pct. 204-226 reglementează

procedura recursului administrativ, prin care se lasă posibilitatea organelor superioare

celor care au emis actele administrative atacate de a redimensiona măsurile luate,

în limitele prevăzute de lege. Ca atare Curtea de Conturi nu are atribuții administrativ

jurisdicționale.

În procesul de valorificare

a actelor de control sunt circumscrise: atât contestația ce poate fi formulată împotriva

măsurilor dispuse prin decizia emisă de structura teritorială - camera de conturi

județeană, cât și sesizarea instanței de contencios administrativ împotriva încheierii

emise de Comisia de soluționare a contestațiilor, inclusiv termenul de exercitare

a contestației, de 15 zile calendaristice, consacrat de pct. 206-207, derogatoriu

de la termenul de drept comun de 30 de zile prevăzut de art. 2 alin. (1) lit.

h) și art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Termenul de 15 zile este

prevăzut și de art. 35 din Legea nr. 94/1992. Astfel entitatea auditată poate face

obiecții scrise la constatările din rapoartele întocmite de auditorii publici externi,

în termen de 15 zile de la data primirii acestora, obiecții care vor fi avute în

vedere la valorificarea constatărilor.

Prin urmare, legea consacră

acest termen de 15 zile pentru contestarea, sub forma obiecțiilor scrise, a actelor

administrative emise de Curtea de Conturi.

Nu se poate reține că

reglementarea acestui termen de 15 zile calendaristice contravine reglementărilor

din Legea contenciosului administrativ, legea de drept comun în materie, întrucât

termenul de drept comun prevăzut de Legea nr. 554/2004 nu este un termen imperativ,

de la care nu se poate deroga, ci se aplică ori de câte ori nu se dispune altfel

prin reglementarea proprie activității autorității publice din cauză.

Curtea a reținut că spiritul

legii organice a Curții de Conturi vizează valorificarea cu operativitate a rapoartelor

și constatărilor înscrise în actele de control ale auditorilor publici externi.

Regulamentul, aprobat de Plenul Curții de Conturi exprimă tocmai voința legiuitorului

din acest punct de vedere, așa încât stabilirea de către plenul Curții de Conturi

a unor proceduri de emitere, comunicare, contestare și soluționare a contestațiilor

unor acte administrative nu contravine reglementărilor din Legea contenciosului

administrativ, legea de drept comun în materie.

În ceea ce privește ultimele

trei puncte contestate, respectiv pct. 227-229, curtea a reținut că prin Hotărârea

Plenului Curții de Conturi nr. 135 din 16 mai 2013 au fost modificate pct. 223

lit. e) și 228, prin care se stabilește competența instanței de contencios administrativ,

stabilindu-se competența secției de contencios administrativ și fiscal a tribunalului

în raza căruia se află sediul entității verificate în cazul contestațiilor formulate

împotriva deciziilor emise de camerele de conturi județene și a municipiului București,

și a secției de contencios administrativ și fiscal a curții de apel în raza căruia

se află sediul entității verificate în cazul contestațiilor formulate împotriva

deciziilor emise de structurile centrale ale Curții de Conturi.

Regulamentul adoptat de

Plenul Curții de Conturi a României are caracterul unui act administrativ unilateral

normativ, cu efecte erga omnes, emis în regim de putere publică, în vederea organizării

și executării normelor legale cuprinse în legea organică a Curții de Conturi.

În raport de domeniul

reglementat, reprezintă de asemenea un act de administrație specială, cu aplicare

în domeniul formării, administrării și întrebuințării resurselor financiare ale

statului și ale unităților administrativ teritoriale, corespunzător prevederilor

art. 137 alin. (1) din Constituție și, ținând cont de ierarhia normelor juridice

și de principiul supremației Constituției în raport cu toate celelalte acte din

sistemul legislativ, rezultă în mod indubitabil că Regulamentul este emis în deplin

acord cu textele constituționale, iar criticile de nelegalitate sunt nefondate.

De asemenea, Curtea a

constatat că există concordanță între prevederile contestate și actul normativ cu

forță juridică superioară în temeiul și în executarea căruia a fost emis, respectiv

Legea nr. 94/1992.

Prima instanță a mai reținut

că, prin activitatea de audit financiar, Curtea de Conturi urmărește dacă situațiile

financiare sunt complete, reale și conforme cu legile și reglementările în vigoare,

furnizând în acest sens o opinie. Obiectivul auditului financiar este acela de a

obține asigurarea că situațiile financiare auditate sunt întocmite, sub toate aspectele

semnificative, în conformitate cu cadrul de raportare financiară aplicabil în România

și respectă principiile legalității și regularității.

Totodată, a reținut judecătorul

fondului, Curtea de Conturi are pârghii juridice conferite atât prin dispozițiile

Legii organice privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, cât și prin

prevederile Regulamentului privind organizarea și desfășurarea activităților specifice

Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități,

ce a fost aprobat prin Hotărârea nr. 130/2010 a Plenului Curții de Conturi, de a

institui măsuri cu caracter de obligativitate față de entitățile verificate.

Împotriva acestei hotărâri,

criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, a declarat recurs, reclamanta Unitatea

Administrativ Teritorială Comuna V. prin Primar, invocând în drept dispozițiile

art. 304 pct. 9 și art. 304

1

C. proc. civ.

Recurenta Comuna V. a

solicitat admiterea recursului, casarea sentinței recurate și admiterea

excepției de nelegalitate parțială a Hotărârii nr. 130 din data de 4 noiembrie

2010 a Plenului Curții de Conturi a României pentru aprobarea Regulamentului

privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții

de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități,

respectiv a pct. de la 174 la 229 din anexa la actul administrativ menționat,

pentru următoarele motive:

Instanța de fond

a respins excepția de nelegalitate invocată în mod nelegal, reiterând argumentele

din conținutul întâmpinării depuse de către Curtea de Conturi și fără

să verifice și să analizeze susținerile reclamantei recurente.

Astfel, prima instanță

a reținut în mod eronat că prin dispozițiile pct. 174 - 229 din Regulament

s-au dezvoltat și detaliat prevederile din legea în baza căreia a fost adoptat,

că nu adaugă și nu modifică prevederile Legii nr. 94/1992 și nici nu încalcă

dispozițiile Legii nr. 554/2004, copiind practic din considerentele expuse

de către pârâtă.

Deși reclamanta a

precizat faptul că prin adoptarea Hotărârii nr. 130 din 4 noiembrie 2010 pentru

aprobarea Regulamentului privind organizarea și desfășurarea activităților

specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate

din aceste activități, Plenul Curții de Conturi a elaborat și adoptat

un regulament propriu legal cu privire la modul de organizare și desfășurare

a propriilor activități, cât și ilegal cu privire la o procedură de valorificare

a actelor rezultate din aceste activități, făcând aceeași confuzie cu

privire la conținutul celor două noțiuni - organizare și valorificare

acte.

Temeiul juridic care a

condus la adoptarea acestui regulament, respectiv prevederile art. 11 alin. (2)

din Legea nr. 94/1992, republicată, cu modificările și completările ulterioare,

nu poate și nici nu constituie o delegare a competenței de legiferare,

sens în care emitentul actului administrativ are și avea obligația de

a respecta prevederile legale existente la data adoptării acestuia, și de a

nu denatura înțelesul noțiunii de organizare cuprins în textul de lege,

cu cel de legiferare a unor concepte abrogate la data modificării Legii nr. 94/1992,

concepte care au fost abrogate tocmai din perspectiva alinierii activității

de audit exercitată de către curtea de conturi la standardele internaționale

care nu includ și nu admit schimbarea naturii juridice a activității de

audit.

Prin prevederile art.

13 alin. (3) lit. l) din Constituția României, s-a stabilit ca normă imperativă

faptul că singura formă de reglementare a modului de organizare și funcționare

a Curții de Conturi este prin lege organică, și nu prin alte forme sau

moduri pe care instanța de fond le consideră circumscrise art. 11 din Legea

nr. 94/1992.

Instanța de fond

a analizat aspectele invocate prin excepția de nelegalitate prin trunchierea

textelor legale și prin ignorarea evidenței, în condițiile în care

prevederile art. 11 din Legea nr. 94/1992 dispun competența plenului Curții

de Conturi prin rezumare la ”organizarea și desfășurarea activităților

specifice Curții de Conturi” precum și la ”valorificarea actelor rezultate

din aceste activități”, ori a considera includerea în sfera de competență

a plenului a competenței de legiferare a altor categorii de acte - decizii

- necuprinse în textul de lege nu constituie de cât o reacție de supunere față

de prevederile unui act administrativ ilegal și abuziv și un refuz de

analizare a susținerilor contrare.

Aceeași ignorare

și interpretare abuzivă a textelor de lege o are emitentul actului contestat

prin care reglementează în mod ilegal proceduri care încalcă prevederile actelor

normative de emitere, comunicare, contestare și soluționare a contestațiilor

formulate împotriva actelor administrative.

A susținut recurenta

că prevederile art. 11 alin. (2) din Legea nr. 94/1992, republicată, cu modificările

și completările ulterioare, deși prevăd competența de a reglementa

modul de organizare și de desfășurare a activităților specifice Curții

de Conturi, nu conferă plenului Curții de Conturi competența de a reglementa

proceduri de emitere și de contestare a categoriilor de acte ce emană din desfășurarea

activităților specifice, decât a celor cuprinse în prevederile legale. Stabilirea

de către Plenul Curții de Conturi a unor proceduri, inexistente în cuprinsul

normelor juridice legale, de emitere, comunicare, contestare și soluționare

a contestațiilor unor acte administrative este un adevărat exces de putere

al emitentului actului administrativ.

În ceea ce privește

încălcarea prevederilor Legii nr. 554/2004, republicată, cu modificările și

completările ulterioare, referitoare la definirea actelor administrative, a menționat

recurenta că includerea în această categorie a deciziilor emise pentru valorificarea

actelor rezultate din activitatea desfășurată de organele Curții de Conturi,

deși actele administrative sunt emise de o autoritate publică, în regim de

putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret

a legii, care dau naștere, modifică sau sting raporturi juridice, reprezintă

în mod cert o nerespectare a prevederilor art. 2 alin. (1) din actul normativ anterior

menționat.

Deciziile reglementate

de actul administrativ contestat nu respectă aceste condiții, respectiv acestea

nu emană de la o autoritate publică, Curtea de Conturi nefiind un organ de stat

sau al unităților administrativ-teritoriale care acționează, în regim

de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public, iar prin emiterea

acestora nu se nasc, nu se modifică sau sting raporturi juridice, nefiind asigurată

organizarea executării legii.

A apreciat recurenta că

instanța de fond a reținut în mod eronat că deciziile Curții de Conturi

sunt emise în vederea executării în concret a prevederilor legii de organizare și

funcționare a Curții de Conturi, sens în care apare chiar o contradicție

între propriile mențiuni ale instanței din cuprinsul hotărârii recurate,

ca urmare a constatării definirii competențelor prin citarea prevederilor

art. 33 din Legea nr. 94/1992. Astfel, potrivit acestui text de lege citat și

ignorat de instanța de fond, activitatea de valorificare aprobată prin regulamentul

plenului curții de conturi, potrivit art. 11 din Legea nr. 94/1992, este limitată

la valorificarea rapoartelor de audit, ca acte finale ale activității de audit.

Tendința nelegală

a emitentului actului administrativ contestat de a schimba natura juridică a actelor

rezultate în urma desfășurării activităților de audit în acte administrative

nu face altceva decât să reitereze competențe abrogate prin lege ca urmare

a redefinirii activităților de audit financiar.

Prevederile art. 33 din

Legea nr. 94/1992, republicată, cu modificările și completările ulterioare,

stabilesc competența intimatei de a constata și comunica o stare de fapt,

unica formă de finalizare a activităților proprii, deoarece prin rapoartele

de audit se exprimă și se furnizează opiniile de audit care reprezintă concluzia

auditorului formulată în scris asupra situațiilor financiare și/sau a

programului sau activității auditate, în legătură cu realitatea, fidelitatea

și conformitatea acestora, cu reglementările aplicabile domeniului respectiv.

De altfel, s-a arătat,

acest text legal prezintă și modalitățile practice și obligatorii

a fi urmate de către instituția auditată, respectiv de stabilire a existenței

prejudiciului și dispunerea măsurilor de recuperare, respectiv acest text exclude,

după data comunicării raportului de audit, intervenția pârâtei în procedura

de constatare și eventual de recuperare a unor prezumtive prejudicii.

Opiniile din raportul

de audit nu pot fi transformate în obligații prin emiterea unui act administrativ

cu caracter executoriu și obligatoriu, întrucât potrivit dispozițiilor

art. 5 alin. (5) din Legea nr. 94/1992, republicată, entitățile auditate poartă

întreaga răspundere pentru acțiunile lor și nu pot fi absolvite de această

răspundere prin invocarea rapoartelor Curții de Conturi legiuitorul folosind

sintagma de rapoarte și nu de decizii, fapt ce confirmă nelegalitatea legiferării

categoriei de acte administrative - decizii, argumente la care instanța de

fond nu a adus nicio motivare cu privire la admiterea sau respingerea acestora.

Transformarea unor opinii

în acte administrative, acte unilaterale cu caracter individual sau normativ emise

de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării

legii sau a executării în concret a legii, care dau naștere, modifică sau sting

raporturi juridice, este inadmisibilă deoarece prin realizarea acestei transformări

se schimbă caracterul juridic al activității de audit, din consultativ în conform,

încălcând prevederile legale invocate mai sus.

Legiferarea unei categorii

de acte administrative (decizii), fără a avea această competență, fără ca existența

acestora să fie cuprinsă într-un act normativ este completată, în același mod

nelegal, prin reglementarea unei proceduri de comunicare, contestare și soluționare

a contestațiilor. Or, toată procedura de comunicare, de contestare și

de soluționare a contestațiilor reglementată de actul administrativ contestat

nu este decât o copie fidelă a reglementărilor specifice curții de conturi

abrogate prin Legea nr. 217/2008, prin acest act normativ fiind regândită și

reașezată activitatea Curții de Conturi în sensul reglementării funcției

de control a acesteia ce se realizează exclusiv prin proceduri de audit.

Mai mult, emitentul actului

administrativ contestat a ignorat prin adoptarea procedurilor de comunicare, de

contestare și de soluționare a contestațiilor normele constituționale

cuprinse în teza finală a art. 140 alin. (1) din Constituția României, prin

care se stabilește competența deplină și exclusivă a forului legislativ

de a adopta reglementări procedurale de soluționare a litigiilor născute din

desfășurarea activității Curții de Conturi.

S-a relevat că procedura

de contestare și de soluționare a contestațiilor adoptată prin actul

administrativ contestat încalcă prevederile Legii nr. 554/2004, republicată, cu

modificările și completările ulterioare, potrivit cărora jurisdicția administrativă

specială este activitatea înfăptuită de o autoritate administrativă care are, conform

legii organice speciale în materie, competența de soluționare a unui conflict

privind un act administrativ, după o procedură bazată pe principiile contradictorialității,

asigurării dreptului la apărare și independenței activității administrativ

- jurisdicționale.

De asemenea, s-a susținut

că actele administrative susceptibile să facă obiectul unei jurisdicții speciale

administrative și pentru care se prevede o cale de atac în fața unei alte

jurisdicții administrative speciale sunt exclusiv acele acte administrative

stabilite potrivit legii organice și nu prin reglementări proprii ale unei

instituții sau autorități.

În raport de toate cele

mai sus arătate, recurenta a concluzionat că Regulamentul adoptat de plenul Curții

de Conturi a României nu are caracterul unui act administrativ unilateral normativ,

cu efecte erga omnes, emise în regim de putere publică, în vederea executării normelor

legale cuprinse în legea organică a Curții de Conturi, așa cum în mod

nejustificat a reținut instanța de fond.

În cauză a formulat întâmpinare

intimata Curtea de Conturi a României, prin care s-a solicitat respingerea ca nefondat

a recursului declarat de recurenta reclamantă Comuna V. împotriva sentinței

civile nr. 365 din data de 14 iunie 2013 pronunțată de Curtea de Apel Cluj,

secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

A considerat intimata

Curtea de Conturi a României că hotărârea recurată este temeinică și legală

și că nu subzistă în cauză nici un motiv de nelegalitate de natură a atrage

sentința atacată, recurenta reclamantă neaducând veritabile critici ale soluției

adoptate de instanța de fond.

Recurenta califică eronat

natura juridică a Regulamentului adoptat de Plenul Curții de Conturi, iar instanța

de fond a reținut corect că procedura reglementată de pct. 174-203 din regulamentul

menționat se regăsește și în corpul Legii nr. 94/1992, că acest regulament

nu legiferează activitatea Curții de Conturi, că regulamentul are caracterul

unui act administrativ unilateral cu efecte erga omnes emis în regim de putere publică

în vederea organizării și executării normelor legale cuprinse în legea organică

a Curții de Conturi, și că există concordanță între prevederile contestate

și actul normativ cu forță juridică superioară în temeiul căruia a fost

emis, respectiv Legea nr. 94/1992.

A susținut intimata,

contrar arătărilor reclamantei, că Regulamentul este act administrativ cu caracter

normativ chiar dacă nu dă naștere, nu modifică și nici nu stinge drepturi

în beneficiul sau în sarcina unei persoane determinate însă conține dispoziții

cu caracter abstract, impersonal și obligatorii pentru toate entitățile

verificate, fără ca destinatarii să fie nominalizați.

Însăși legea organică,

de organizare și funcționare a Curții de Conturi, Legea nr. 94/1992,

republicată, cu modificările și completările ulterioare, prin dispozițiile

art. 11 alin. (2) trimite la norme interne, legiuitorul delegând astfel Plenului

Curții de Conturi prerogativa de a dispune cu privire la organizarea și

desfășurarea activităților specifice acestei autorități publice,

precum și cu privire la valorificarea actelor rezultate din aceste activități,

reglementând în detaliu aspectele specifice, unice, ale desfășurării activității

sale.

Așadar, în temeiul

art. 11 alin. (2) din Legea nr. 94/1992, prin Hotărârea nr. 130/2010 a Plenului

Curții de Conturi a fost aprobat Regulamentul care a intrat în vigoare la data

de 1 ianuarie 2011, regulament care stabilește, dezvoltă și detaliază

procedurile de urmat în exercitarea atribuțiilor Curții de Conturi, și

nu adaugă la lege. Rezultă deci că atribuțiile și procedurile privind

organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de

Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități

derivă din normele imperative stabilite de Legea nr. 94/1992, iar prin regulament

se realizează numai o detaliere amănunțită a procedurilor de lucru în realizarea

scopului misiunii de control/audit, întrucât lipsa precizărilor ad literam a tuturor

etapelor, a tuturor procedurilor de lucru detaliate din legea organică nu susține

ipoteza că acestea nu intră în sfera de activitate a Curții de Conturi a României.

Regulamentul atacat pe

calea excepției de nelegalitate este un act administrativ cu caracter normativ

și nu un act de legiferare, dispozițiile art. 58 din Legea nr. 94/1992

stabilind atribuțiile Plenului Curții de Conturi, printre care figurează

și cele legate de aprobarea regulamentului. Or, din coroborarea dispozițiilor

art. 58 din Legea nr. 94/1992 cu cele ale art. 11 alin. (2) din același act

normativ rezultă în mod indubitabil că aprobarea Regulamentului de către Plenul

Curții de Conturi s-a făcut în baza dispozițiilor legii organice a Curții

de Conturi, iar excepția de nelegalitate parțială a acestuia este nefondată.

În legea de organizare

și funcționare a Curții de Conturi s-a prevăzut ca prin regulament

să se acopere și să se dezvolte întreaga sferă a atribuțiilor și

competențelor Curții de Conturi, precum și procedurile de urmat în

valorificarea constatărilor rezultate din desfășurarea activităților specifice,

toate acestea constituind obiectul de reglementare al Legii nr. 94/1992, lege cu

caracter special, fără a se încălca dispozițiile Legii nr. 554/2004 așa

cum în mod eronat a susținut recurenta.

În Regulament s-au prevăzut,

în temeiul dispozițiilor Legii nr. 94/1992, inclusiv procedurile de urmat în

emiterea, comunicarea, contestarea actelor administrative încheiate în exercitarea

misiunii constituționale pe care o are Curtea de Conturi a României, precum

și soluționarea contestațiilor formulate împotriva acestora.

De aceea, prevederile

pct. 174 - 229 din Regulament nu adaugă la lege, nu modifică dispozițiile Legii

nr. 94/1992 și nici nu încalcă prevederile Legii nr. 554/2004, aceste norme

juridice speciale, care cârmuiesc activitatea desfășurată de Curtea de Conturi

a României, având întâietate în raport de prevederile legii contenciosului administrativ

care constituie cadrul general în materie și se aplică în măsura în care normele

juridice speciale nu prevăd reglementări pentru o anume situație întâlnită

în activitatea acestora.

A mai susținut intimata

Curtea de Conturi a României că din interpretarea dispozițiilor art. 33, care

fac trimitere la prevederile art. 11 din Legea nr. 94/1992, rezultă fără putință

de tăgadă că valorificarea constatărilor cuprinse în rapoartele de audit și

anexele la acestea nu este limitată la valorificarea rapoartelor de audit, ca acte

finale ale activității de audit, ci dimpotrivă, în funcție de situațiile

constatate, Curtea de Conturi va proceda distinct pentru valorificarea rapoartelor

de audit și a anexelor la acestea.

Astfel, în situația

în care se constată regularitatea conturilor, se emite certificatul de conformitate

și se comunică entității auditate, iar în celelalte situații în care

se constată existența unor abateri de la legalitate și de la regularitate

în activitatea financiar-contrabilă sau fiscală controlată, care au determinat producerea

unor prejudicii, se procedează potrivit art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992

sau se sesizează organele în drept când se constată existența unor fapte pentru

care există indicii că au fost săvârșite cu încălcarea legii penale potrivit

art. 33 alin. (4) din Legea nr. 94/1992.

A mai învederat intimata

Curtea de Conturi că în procesul de valorificare a actelor de control sunt circumscrise

atât emiterea deciziei, procedura și termenul de contestare a deciziei cât

și sesizarea instanței de contencios administrativ împotriva încheierii

emise de comisia de soluționare a contestațiilor, astfel că susținerile

recurentei sunt neîntemeiate atâta vreme cât dispozițiile art. 33 alin. (1)

din Legea nr. 94/1992 prevăd procedura de urmat în valorificare, anume ”Activitatea

de valorificare a rapoartelor de audit se face potrivit regulamentului aprobat conform

prevederilor art. 11 alin. (2)”.

S-a mai susținut

că recurenta a arătat în mod eronat că au fost încălcate prevederile Legii nr. 554/2004

în ceea ce privește dispozițiile art. 2 alin. (1) și anume că ”Deciziile

reglementate de actul administrativ contestat nu respectă aceste condiții,

respectiv nu emană de la o autoritate publică, Curtea de Conturi nefiind un organ

de stat sau al unităților administrativ-teritoriale care acționează în

regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes public”, fiind evident

că rolul și competențele ce revin Curții de Conturi sunt prevăzute

în art. 140 din Constituția României și în Legea nr. 94/1992 privind organizarea

și funcționarea Curții de Conturi.

În cauză, s-a arătat,

recurenta face o interpretare subiectivă a atribuțiilor și competențelor

Curții de Conturi, cu ignorarea prevederilor art. 1 din Legea nr. 94/1992 care

stipulează că Curtea de Conturi, în calitate de instituție supremă de audit

cu caracter constituțional exercită controlul asupra modului de formare, de

administrare și de întrebuințare a resurselor financiare ale statului

și sectorului public.

Curtea de Conturi este

o autoritate publică de rang constituțional, înființată în scopul exercitării

misiunii constituționale, respectiv de a exercita controlul asupra modului

de formare, de administrare și de întrebuințare a resurselor financiare

ale statului și sectorului public, conform art. 140 din Constituția României.

Intimata Curtea de Conturi a acceptat că legiuitorul a stabilit atribuții de

control al legalității utilizării banului public și în sarcina unor diferite

instituții, dar a subliniat că prin Constituția României - art. 140 -

s-a prevăzut la alin. (1) că instituția supremă în stat cu atribuții în

verificarea cheltuirii banilor publici este Curtea de Conturi, fiind astfel de competența

exclusivă a acestei autorități publice verificarea modului de formare și

de utilizare a resurselor bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat

și bugetelor unităților administrativ-teritoriale, precum verificarea

modului de mișcare a fondurilor între aceste bugete, verificare care se face

prin proceduri de audit public extern prevăzute în standardele proprii de audit,

elaborate în conformitate cu standarde internaționale și europene de audit,

INTOSAI și EUROSAI.

A mai relevat intimata

că deciziile emise de camerele de conturi pot fi contestate conform procedurii stabilite

la pct. 204-226 din Regulament iar procedura de soluționare a contestațiilor

formulate împotriva deciziilor este o procedură administrativă prealabilă, împotriva

încheierii emise de comisia de soluționare a contestațiilor conducătorul

entității verificate putând sesiza instanța de contencios administrativ

competentă, în termen de 15 zile calendaristice de la data confirmării de primire

a încheierii, în condițiile legii contenciosului administrativ.

Prin urmare, intimata

a considerat că în mod neîntemeiat recurenta susține că prin reglementarea

procedurii de contestare a deciziei și de soluționare a contestațiilor

se încalcă dispozițiile art. 140 alin. (1) teza finală din Constituție

”prin care se stabilește competența deplină și exclusivă a forului

legislativ de a adopta reglementări procedurale de soluționare a litigiilor

născute din desfășurarea activității Curții de Conturi”, întrucât

dispozițiile acestui articol se referă la litigiile care i-au naștere

după soluționarea contestațiilor formulate împotriva deciziilor și

care se vor soluționa conform legii contenciosului administrativ, și nu

la procedura de contestare pe calea recursului administrativ a deciziilor emise

de Curtea de Conturi, reglementată prin Regulament.

Or, prin regulament s-a

stabilit că competența de soluționare a sesizărilor formulate de conducerea

entităților verificate împotriva încheierilor emise de Comisia de soluționare

a contestațiilor aparține secției de contencios administrativ și

fiscal, în acord cu dispozițiile legii contenciosului administrativ. Soluția,

s-a arătat, are la bază modificările constituționale intervenite prin Legea

de revizuire a Constituției României nr. 429/2003, prin care s-a stabilit că

jurisdicțiile speciale administrative sunt facultative și gratuite și

că Curtea de Conturi a României nu mai exercită atribuții jurisdicționale.

S-a menționat, de

către intimata Curtea de Conturi a României, că este evidentă confuzia pe care o

face recurenta între jurisdicția administrativă specială prevăzută de art.

6 din Legea nr. 554/2004 care este atributul organelor administrativ-jurisdicționale,

și recursul administrativ instituit de Regulament, prevăzut de art. 7

alin. (2) din Legea nr. 554/2004, având în vedere faptul că în temeiul Legii

nr. 94/1992, republicată, nu se mai pune chestiunea unei activități jurisdicționale

a Curții de Conturi, caracterizată de soluționarea de către un organ independent

și imparțial al litigiilor.

În ceea ce privește

competența de soluționare a sesizărilor formulate împotriva încheierilor

emise de Comisia de soluționare a contestațiilor din cadrul Curții

de Conturi a României intimata a precizat că prin Hotărârea nr. 135 din data de

16 mai 2013 a Plenului Curții de Conturi au fost modificate pct. 223 lit.

e) și 228 din Regulament, stabilindu-se competența secției de contencios

administrativ și fiscal a tribunalului în raza căruia se află sediul entității

verificate în cazul contestațiilor formulate împotriva deciziilor emise de

camerele de conturi județene și a municipiului București și

a secției de contencios administrativ și fiscal a curții de apel

în raza căruia se află sediul entității verificate în cazul contestațiilor

formulate împotriva deciziilor emise de structurile centrale ale Curții de

Conturi.

Pentru toate motivele

mai sus indicate, intimata Curtea de Conturi a României a solicitat respingerea

ca nefondat a recursului declarat de Comuna V. împotriva sentinței civile

nr. 365 din data de 14 iunie 2013 pronunțată de Curtea de Apel Cluj,

secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Recursul declarat de Unitatea

Administrativ Teritorială Comuna V. județul Sălaj prin Primar împotriva sentinței

civile nr. 365/2013 din data de 14 iunie 2013 pronunțată de Curtea de Apel

Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, este nefondat

și urmează a fi respins, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

Obiectul excepției

de nelegalitate invocată de U.A.T. Comuna V. județul Sălaj îl constituie prevederile

de la pct. 174 la pct. 229 din Secțiunea a 4-a ”Valorificarea constatărilor

înscrise în actele întocmite cu ocazia controlului” din Regulamentul privind organizarea

și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum

și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin

Hotărârea nr. 130 din data de 4 noiembrie 2010 a Plenului Curții de Conturi

a României, reclamanta apreciind că prin punctele menționate se reglementează

în mod ilegal proceduri care încalcă prevederile actelor normative privitoare la

emiterea, comunicarea, contestarea și soluționarea contestațiilor

formulate împotriva actelor administrative.

Se reține,

în cauză, că instanța de fond, prin raportare la motivele de fapt și de

drept invocate de U.A.T. Comuna V. județul Sălaj în susținerea excepției

de nelegalitate a

prevederilor

de la pct. 174 la pct. 229 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea

activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea

actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea nr. 130 din

data de 4 noiembrie 2010 a Plenului Curții de Conturi a României,

a procedat

în mod întemeiat, interpretând și aplicând corect legea, la respingerea excepției

de nelegalitate.

Prima instanță

a statuat în mod just și cu o motivare ce întrunește pe deplin exigențele

art. 261 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. că prevederile pct. 174-229 din Regulamentul

privind organizarea

și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum

și valorificarea actelor rezultate din aceste activități sunt legale,

existând concordanță între prevederile contestate de

U.A.T. Comuna

V. județul Sălaj, pe calea excepției de nelegalitate, și actul normativ

cu forță juridică superioară în temeiul și în executarea căruia a fost

emis, respectiv Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea

Curții de Conturi, republicată în anul 2009.

Stabilirea

de către Plenul Curții de Conturi, prin Regulamentul

privind organizarea și

desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și

valorificarea actelor rezultate din aceste activități (care incontestabil prezintă

caracteristicile unui act administrativ unilateral normativ, cu efecte erga emnes,

emis în regim de putere publică, în vederea organizării și executării normelor

legale cuprinse în legea organică a Curții de Conturi), aprobat prin Hotărârea

nr. 130/2010, a unor proceduri de emitere, comunicare, contestare și soluționare

a contestațiilor îndreptate împotriva unor acte administrative nu adaugă la

prevederile constituționale și legale ci dimpotrivă este consecința

unei abilitări legale exprese consacrată printr-un text dintr-o lege organică, anume

de art. 11 alin. (2) din Legea nr.

94/1992 privind organizarea și

funcționarea Curții de Conturi, republicată în anul 2009, care dispune

că ”Organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții

de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități

se efectuează potrivit regulamentului aprobat de plenul Curții de Conturi,

în temeiul prezentei legi”.

Prevederile

pct. 174-229 din Regulamentul

privind organizarea și desfășurarea activităților

specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate

din aceste activități nu contravin nici dispozițiilor Legii nr. 554/2004

a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare,

fiind evident că în exercitarea misiunii sale constituționale de control asupra

modului de formare, de administrare și de întrebuințare a resurselor financiare

ale statului și ale sectorului public Curtea de Conturi este îndreptățită

să emită, în condițiile legii sale organice (art. 33 și art. 37 din Legea

nr. 94/1992, referitoare la activitatea de valorificare a rapoartelor de audit)

și ale regulamentului emis în temeiul acestei legi, ”decizii”, care sunt acte

administrative unilaterale cu caracter individual în sensul art. 2 alin. (1)

lit. c) din legea contenciosului administrativ, întrucât prin acestea Curtea de

Conturi, ca autoritate publică, acționează în regim de putere publică, în vederea

executării în concret a legii, având ca efect nașterea, modificarea sau stingerea

unor raporturi juridice.

Se constată, în cauză,

în fine, că în mod corect prima instanță a apreciat că sunt legale pct. 204-207

din regulament referitoare la termenul de contestare a deciziei, în condițiile

în care termenul menționat, de 15 zile, este reglementat în mod expres de

art. 35 din Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții

de Conturi, republicată, ca fiind termenul în care entitatea auditată poate face

”obiecții scrise” la constatările din rapoartele întocmite de auditorii publici

externi, și, de asemenea, că nu mai prezintă interes analiza legalității

pct. 227-229 din același regulament, întrucât prin Hotărârea Plenului Curții

de Conturi nr. 135 din 16 mai 2013 s-au operat modificări ale pct. 223 lit. e) și

228 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților

specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate

din aceste activități, în sensul stabilirii competenței secției de

contencios administrativ și fiscal a tribunalului în raza căruia se află sediul

entității verificate în cazul contestațiilor formulate împotriva deciziilor

emise de camerele de conturi județene și a municipiului București,

și a secției de contencios administrativ și fiscal a curții

de apel în raza căruia se află sediul entității verificate în cazul contestațiilor

formulate împotriva deciziilor emise de structurile centrale ale Curții de

Conturi.

În raport

de cele mai sus arătate, reținând că nu sunt întemeiate motivele de recurs

invocate în litigiu și că este temeinică și legală hotărârea recurată,

urmează a se dispune, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ. din anul 1865,

cu modificările și completările ulterioare, respingerea ca nefondat a recursului

declarat de Unitatea Administrativ Teritorială Comuna V. prin primar împotriva sentinței

civile nr. 365/2013 din data de 14 iunie 2013 pronunțată de Curtea de Apel

Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat

de Unitatea Administrativ Teritorială Comuna V. prin Primar împotriva sentinței

civile nr. 365/2013 din 14 iunie 2013 a Curții de Apel Cluj, secția a II-a civilă,

de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 18 decembrie 2014.