ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1759/2015

Asupra recursurilor de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: I. Circumstanțele cauzei. 1. Obiectul excepției de nelegalitate și soluția instanței de fond Prin Cererea înregistrată pe rolul Judecătoriei Timișoara, în Dosarul nr. 11116/325/2011, reclamantele L.U. și B.M., în calitate de moștenitoare ale numitului R.T., au formulat plângere împotriva Încheierii de carte funciară, prin care s-a respins cererea antecesorului de intabulare a dreptului de proprietate asupra terenului situat în Timișoara, în baza Ordinului Prefectului din 6 octombrie 2009. În cursul soluționării acțiunii, pârâtul Municipiul Timișoara, prin Primar, a învederat instanței că imobilul litigios a fost inclus în domeniul public al Municipiului Timișoara, prin H.C.L.

al Municipiului Timișoara din iulie 2003, atestat prin H.G. nr. 1.016/2005, la poziția X. La termenul de judecată din 13 martie 2013, reclamantele au invocat excepția de nelegalitate a H.G. nr. 1.016/2005, care atestă domeniul public al Municipiului Timișoara aprobat prin H.C.L. al Municipiului Timișoara din iulie 2003, cu referire exclusiv la poziția X. În susținerea excepției de nelegalitate, reclamantele au arătat că H.C.L. al Municipiului Timișoara din iulie 2003 și H.G. nr. 1.016/2005 contravin dispozițiilor art. 6 din Legea nr. 213/1998, în condițiile în care, permit includerea în proprietatea statului doar a acelor bunuri dobândite de acesta în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, pe baza unui titlu valabil, valabilitatea titlului fiind contestată în acțiunea de revendicare.

De asemenea, măsura de includere a imobilului în inventarul bunurilor din domeniul public al Municipiului Timișoara este nelegală, urmare a faptului că, la adoptarea sa, au fost încălcate dispozițiile art. 3 alin. (4) din Legea nr. 213/1998, întrucât bunul litigios, constând în teren, nu este afectat unui uz public și nici nu este de interes public, acesta reprezentând, în fapt, terenul aferent unei case de locuit, descriere făcută în cartea funciară și în anexa la H.G. nr. 1.016/2005, la poziția X. Au concluzionat autoarele excepției de nelegalitate că includerea bunului în inventarul domeniului public al unității administrativ-teritoriale s-a făcut cu depășirea atribuțiilor stabilite, în condițiile în care pentru terenul în discuție a fost emis Ordinul Prefectului în conformitate cu prevederile Legii nr. 18/1990.

Prin Încheierea de ședință din 13 martie 2013, Judecătoria Timișoara a sesizat Tribunalul Timiș în vederea soluționării excepției de nelegalitate și a suspendat judecata litigiului până la soluționarea irevocabilă a excepției. Tribunalul Timiș, prin Sentința civilă nr. 72 din 14 ianuarie 2014, a declinat competența de soluționare a excepției de nelegalitate în favoarea Curții de Apel Timișoara, reținând că, în speță, este vorba despre un act emis de o autoritate centrală, fiind astfel incidente dispozițiile art. 10 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 554/2004. Cauza a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, la data de 20 martie 2014, sub nr. 4320/30/2013.

Pârâtul Municipiul Timișoara, prin Primar, a formulat concluzii scrise prin care a solicitat respingerea excepției de nelegalitate, invocând, în principal, inadmisibilitatea excepției astfel formulate, nefiind vorba despre un act administrativ cu caracter individual. Pe fondul excepției de nelegalitate, a apreciat pârâtul că acțiunea este neîntemeiată, întrucât H.G. nr. 1.016/2005 reprezintă un act de atestare a bunurilor aparținând domeniului public local, care nu dă naștere, nu modifică și nu stinge raporturi juridice, nu modifică regimul juridic al bunurilor din inventar și, deci, nu poate aduce vătămare unui drept al reclamanților, fiind un act legal adoptat, cu respectarea art. 8 și 21 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia.

Cât privește incidența în speță a dispozițiilor art. 3 alin. (4) din Legea nr. 213/1998, pârâtul a susținut că natura bunurilor incluse în domeniul public local (de a fi de uz sau de interes public local) este apreciată de unitatea administrativ-teritorială prin hotărârea consiliului local. Pârâtul Guvernul României a depus întâmpinare, prin care a arătat că H.G. nr. 1.016/2005 a fost adoptată cu respectarea dispozițiilor constituționale, a Legii nr. 213/1998 și a Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă, că inventarul bunurilor din domeniul public al Municipiului Timișoara a fost însușit prin H.C.L. al Municipiului Timișoara din iulie 2003, acesta fiind înaintat de către C.J.

Timiș pentru aprobare, Guvernului, iar apartenența bunurilor la domeniul public local este stabilită prin hotărâri de declarare adoptate de consiliile locale, H.G. limitându-se la atestarea inventarului astfel realizat, nefiind de natură să aducă vătămare unui drept al reclamantelor. Prin Sentința civilă nr. 170 din 11 iunie 2014, Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, a admis excepția de nelegalitate invocată de reclamantele L.U. și B.M. și a constatat nelegalitatea parțială a H.G. nr. 1.016/2005 privind atestarea domeniului public al județului Timiș, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Timiș, poziția nr. X, precum și a H.C.L. Timișoara din iulie 2003, poziția nr. Y, cu privire la imobilul teren cu nr. top.

50xxx (top. vechi ...) situat în Timișoara, în suprafață de 200 mp înscris în CF Timișoara. În considerentele hotărârii, instanța a respins, ca neîntemeiată, excepția inadmisibilității invocată de pârâtul Municipiul Timișoara, reținând că, în speță, este vorba despre un act administrativ cu caracter individual care se referă la situații concret determinate (inventarul bunurilor județului Timiș) și care nu cuprinde dispoziții de ordin general, pentru a fi calificat drept un act administrativ normativ.

În ceea ce privește fondul excepției de nelegalitate, instanța a reținut că, pentru a face obiectul unei hotărâri de trecere în domeniul public al acestei unități administrativ-teritoriale, era necesară îndeplinirea condițiilor prevăzute de art. 3 alin. (4) din Legea nr. 213/1998, potrivit cărora domeniul public al comunelor, orașelor și al municipiilor este alcătuit din bunurile prevăzute la pct. III din anexă și din alte bunuri de uz sau de interes public local, declarate ca atare prin hotărârea consiliului local, dacă nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public național ori județean. Terenul în discuție nu apare, nici potrivit dispozițiilor imperative ale Legii nr. 213/1998 și nici potrivit naturii sale, ca fiind de uz sau de interes public local, astfel încât cuprinderea acestuia în domeniul public al Municipiului Timișoara și atestarea lui ca atare prin H.G.

nr. 1.016/2005 s-a realizat cu încălcarea dispozițiilor art. 1, art. 3 alin. (4) și art. 7 din Legea nr. 213/1998, cu atât mai mult cu cât, așa cum s-a arătat anterior, acest teren a făcut obiectul Legii nr. 18/1990, proprietarului construcției fiindu-i eliberat Ordinul Prefectului Județului Timiș din 6 octombrie 2009 prin care se stabilește că este și rămâne în proprietatea privată a numitului R.T. terenul în suprafață de 200 mp aferent casei de locuit și anexelor gospodărești, situat în Timișoara, înscris în CF Timișoara, cu nr. top. 50xxx. Instanța a constatat că imobilul se află în folosința unor particulari și nu au acces la utilizarea sa orice persoane, rezultând astfel că nu este de uz public, iar pârâtul C.L.

al Municipiului Timișoara nu a dovedit că, la adoptarea H.C.L. al Municipiului Timișoara din iulie 2003, a avut în vedere interesul public pe care l-ar prezenta imobilul. 2. Cererile de recurs Împotriva Sentinței civile nr. 170 din 11 iunie 2014 a Curții de Apel Timișoara, au formulat recurs pârâții Municipiul Timișoara, prin Primar, și Guvernul României. 2.1. Recursul pârâtului Municipiul Timișoara, prin Primar Recurentul-pârât a solicitat admiterea recursului și modificarea sentinței recurate, în sensul respingerii cererii formulate de reclamante în principal, ca inadmisibilă, iar, în subsidiar, ca netemeinică, nelegală și nefondată. Recurentul a reiterat excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate a H.C.L.

din iulie 2003 și a poziției nr. X din anexa la H.G. nr. 1.016/2005, susținând că nu sunt incidente dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004, pentru că hotărârea consiliului local are caracter normativ, adresându-se, impersonal, unui număr nelimitat de subiecți. Terenul în cauză a fost inclus în domeniul public al Municipiului Timișoara respectându-se reglementările Legii nr. 213/1998 și ale Normelor metodologice de aplicare a acestei legi, controlul de legalitate fiind exercitat de C.J. Timiș și înaintat, împreună cu nota de fundamentare, Guvernului României în vederea atestării. Astfel, instanța de fond, în mod greșit, a admis excepția de nelegalitate, apreciind că nu s-a dovedit utilitatea publică sau interesul public legat de imobil, acesta fiind declarat de uz public printr-o hotărâre a consiliului local.

În ceea ce privește H.G. nr. 1.016/2005, aceasta este o hotărâre de atestare a domeniului public și nu de trecere în domeniul public, care nu necesită vreo motivare, având, practic, scopul de a proba un inventar aparținând domeniului public al Municipiului Timișoara. Astfel, după operațiunea de trecere în domeniul public a bunurilor unităților administrativ-teritoriale, urmează procedura de atestare a apartenenței bunurilor la domeniul public de interes județean sau local prin hotărâre de Guvern, H.G. nr. 1.016/2005 nefiind contestată în procedura prevăzută de art. 8 alin. (2) din Legea nr. 213/1998. Mai arată că reclamantele nu fac dovada preexistenței dreptului de proprietate asupra imobilului în cauză, care să fie recunoscut de lege și care să fi fost vătămat de actul contestat, după cum nu se face nici dovada legăturii de cauzalitate între act și vătămarea invocată.

2.2. Recursul pârâtului Guvernul României Recurentul-pârât a solicitat admiterea recursului și casarea sentinței recurate, cu consecința respingerii excepției de nelegalitate ca inadmisibilă, pe cale de excepție, și, ca neîntemeiată, pe fond. Susține recurentul-pârât că excepția de nelegalitate vizează H.C.L. Timișoara din iulie 2003, act prealabil H.G. nr. 1.016/2005, și față de care, Guvernul României este lipsit de calitate procesuală pasivă. De asemenea, H.C.L. Timișoara din iulie 2003 nu a fost emisă în aplicarea H.G. nr. 1.016/2005, ci în temeiul Legii nr. 213/1998 privind proprietatea juridică și regimul juridic al acesteia și în baza H.G. nr. 548/1999, prin care s-au aprobat Normele tehnice pentru întocmirea inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public.

Mai arată că, potrivit prevederilor acestei legi, Guvernul nu are decât competența de a atesta, sau nu, prin hotărâre, apartenența bunurilor la domeniul public de interes local sau județean, neavând abilitarea legală de a inventaria el însuși aceste bunuri, pentru că intervenția Guvernului asupra inventarelor însușite de către autoritățile administrației publice locale ar reprezenta o ingerință inacceptabilă în autonomia locală consfințită prin Constituție și prin Legea nr. 215/2001. Astfel, H.G. nr. 1.016/2005 este emisă în conformitate cu dispozițiile legale în baza H.C.L. al Municipiului Timișoara, prin care acesta a însușit și aprobat inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al Municipiului Timișoara, această autoritate având calitate procesuală pasivă exclusivă cu privire la procedura administrativă propriu-zisă, ulterior atestată prin actul administrativ de autoritate.

3. Apărările formulate de intimatele-reclamante Intimatele-reclamante L.U. și B.M. au formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursurilor, ca nefondate. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor declarate în cauză Examinând sentința atacată, prin prisma motivelor formulate de recurenți și a prevederilor art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursurile sunt nefondate. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Instanța de contencios administrativ a fost învestită, în temeiul art. 4 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu excepția de nelegalitate a H.G. nr. 1.016/2005, anexa nr. 2, poziția nr. X, privind atestarea domeniului public al Județului Timiș, precum și a municipiilor, orașelor și comunelor din județul Timiș, și a H.C.L.

Timișoara din iulie 2003, poziția nr. Y, cu privire la imobilul teren cu nr. top. 50xxx (top vechi ...) situat în Timișoara, în suprafață de 200 mp, înscris în CF Timișoara. Sunt nefondate criticile recurentului-pârât Municipiul Timișoara, prin Primar, referitoare la soluția instanței de fond de respingere a excepției inadmisibilității excepției de nelegalitate pentru că hotărârea consiliului local ar avea caracter normativ, avându-se în vedere că, referitor la posibilitatea de a fi cenzurate pe calea excepției de nelegalitate actele administrative, fără a distinge după cum acestea au caracter normativ sau individual, practica Înaltei Curți este constantă în sensul admisibilității excepției de nelegalitate a actului administrativ cu caracter normativ, putând face obiectul excepției de nelegalitate atât actele administrative individuale, cât și actele administrative normative.

O astfel de interpretare este dedusă din împrejurarea că, pe de o parte, legea nu interzice cercetarea legalității unui act administrativ normativ, acesta putând fi supus oricând controlului de legalitate potrivit art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, iar, pe de altă parte, pentru că scopul instituirii art. 4 din lege este acela de a reglementa procedural un mijloc de apărare la îndemâna celui vătămat printr-un act administrativ nelegal, fie individual ori normativ. În ceea ce privește restul motivelor de recurs, Înalta Curte constată, în primul rând, că, prin criticile de recurs formulate, ambii recurenții-pârâți se rezumă la a reitera aspectele invocate în fața instanței de fond, cărora li s-a răspuns, în mod corect, în sensul că poziția nr. X din anexa nr. 2 a H.G.

nr. 1.016/2005, precum și H.C.L. din iulie 2003, poziția nr. Y, a C.L. al Municipiului Timișoara au fost emise cu încălcarea dispozițiilor art. 1, art. 3 alin. (4) și cele ale art. 7 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia. Intimatele-reclamante au un drept de proprietate asupra imobilului construcție compus din casă D+P+1E, situat în Timișoara, în calitate de moștenitoare ale tatălui lor, R.T., al cărui drept de proprietate este evidențiat în CF Timișoara, din care rezultă că imobilul construcție este proprietatea numitului R.T. dobândit prin construire, iar terenul era proprietatea Statului Român. Din extrasul din CF, Partea a III-a Sarcini, figurează mențiunea că, în baza Deciziei din 1973, dată de C.P.

al Municipiului Timișoara asupra imobilului se intabulează dreptul de folosință veșnică în baza Legii nr. 9/1968 în favoarea lui R.T. Astfel, dobândind un drept de proprietate asupra construcției, intimatele-reclamante au dobândit și cu privire la terenul aferent construcției, aflat în proprietatea privată a statului, atât un drept de folosință, cât și vocația unui drept de proprietate. Prin urmare, nu pot fi primite criticile recurenților-pârâți în sensul că intimatele-reclamante nu au făcut dovada că sunt titularii unui drept de proprietate asupra imobilului în cauză care să fi fost vătămat de actul contestat, pentru că, după cum corect a apreciat și instanța de fond, asupra imobilului înscris la poziția nr. X din anexa nr. 2 a H.G.

nr. 1.016/2005, în urma propunerilor Primăriei Timișoara făcute pe baza verificării situației juridice a terenului situat în Timișoara, prin Ordinul Prefectului Județului Timiș din 6 octombrie 2009 emis în temeiul Legii nr. 18/1991 a fondului funciar s-a stabilit că este și rămâne în proprietatea privată a numitului R.T. în cota de 1/1 parte terenul aferent casei de locuit și anexelor gospodărești, situat în Timișoara, înscris în CF Timișoara cu număr top 50xxx în suprafață de 200 mp.

Dispozițiile art. 36 alin. (2) și alin. (3) din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, reglementează trecerea în proprietate privată a terenurilor proprietate de stat, situate în intravilanul localităților, atribuite, potrivit legii, în folosință veșnică sau în folosință pe durata existenței construcției, în vederea construirii de locuințe proprietate personală sau cu ocazia cumpărării de la stat a unor asemenea locuințe și a terenurilor atribuite în folosință pe durata existenței construcțiilor dobânditorilor acestora, ca efect al preluării terenurilor aferente construcțiilor, în condițiile dispozițiilor art. 30 din Legea nr. 58/1974 cu privire la sistematizarea teritoriului și localităților urbane și rurale.

Terenul se trece în proprietate privată prin ordin al prefectului. Deși recurentul-pârât Municipiul Timișoara prin Primar susține că terenul a fost inclus în domeniul public al Municipiului Timișoara respectându-se reglementările Legii nr. 213/1998 și ale Normelor metodologice de aplicare a acestei legi, nu a fost în măsură să demonstreze îndeplinirea cerințelor impuse de lege, referitoare la interesul public ori utilitatea publică a introducerii în domeniul public al Municipiului Timișoara. Astfel, potrivit art. 3 alin. (4) din Legea nr. 213/1998, domeniul public al comunelor, orașelor, municipiilor este alcătuit din bunurile prevăzute la pct. III din anexă și din alte bunuri de uz sau de interes local public declarate ca atare prin hotărâre a consiliului local, dacă nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public național ori județean.

La pct. III din anexă, sunt indicate bunurile care fac parte din domeniul public al unităților administrativ-teritoriale, dar legea prevede că pot face parte și alte bunuri, dacă acestea sunt de uz sau de interes public local. Potrivit art. 8 alin. (1) din aceeași lege, trecerea bunurilor din domeniul privat al statului sau al unităților administrativ-teritoriale în domeniul public al acestora, potrivit art. 7 lit. e), se face, după caz, prin hotărâre a Guvernului, a consiliului județean, respectiv a Consiliului General al Municipiului București ori a consiliului local. De asemenea, în condițiile art. 7 alin. (1) lit. e), dreptul de proprietate publică se dobândește prin trecerea unor bunuri din domeniul privat al statului sau al unităților administrativ-teritoriale în domeniul public al acestora, pentru cauză de utilitate publică.

În fine, conform art. 3 alin. (1) din același act normativ, domeniul public este alcătuit din bunurile prevăzute la art. 135 alin. (4) din Constituție, din cele stabilite în anexa care face integrantă din lege și din orice alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public și sunt dobândite de stat sau de unitățile administrativ-teritoriale prin modurile prevăzute de lege. Din dispozițiile legale citate, rezultă că trecerea unui bun din domeniul privat în domeniul public se poate face numai în ceea ce privește bunurile prevăzute la pct. III din anexa la Legea nr. 213/1998 sau alte bunuri de uz sau interes public local, declarate ca atare prin hotărâre a consiliului local, și că fac parte din domeniul public local numai acele bunuri care reprezintă sau încorporează valori destinate a fi folosite în interes public, direct sau prin intermediul unui serviciu public.

Însă, în speță, nici în cuprinsul hotărârii consiliului local sau a guvernului, și nici în conținutul notei de fundamentare a acesteia, nu se face vreo referire la împrejurările care au determinat calificarea terenului pe care se află situată casa proprietatea reclamantelor ca fiind de uz sau de interes public și nici la cauza de utilitate publică în temeiul căreia s-a apreciat de organul deliberativ al unității administrativ-teritoriale că se impune trecerea imobilului în cauză din domeniul privat în domeniul public al Municipiului Timișoara. Terenul în cauză nu se încadrează între cele prevăzute de Legea nr. 213/1998 și nu poate fi apreciat ca fiind de uz sau interes public nici potrivit naturii sale, loc de casă, chiar dacă a fost proprietatea statului român.

Prin urmare, în absența probării împrejurării că trecerea bunului în domeniul public s-a realizat în temeiul unui interes public sau pentru cauză de utilitate publică, concluzia care se impune este că au fost încălcate prevederile Legii nr. 213/1998. Înalta Curte nu poate primi nici susținerile recurentului-pârât Municipiul Timișoara prin Primar, referitoare la inexistența vătămării unui drept subiectiv sau interes legitim al reclamantelor. Astfel, prin includerea în domeniul public local a Municipiului Timișoara a terenului aferent unei construcții în raport cu care intimatele-reclamante aveau un drept de folosință, fără a fi probată împrejurarea că trecerea respectivului imobil în domeniul public s-a realizat pe temeiul unui interes public sau pentru cauză de utilitate publică, s-au încălcat prevederile Constituției României și ale Legii nr. 213/1998, fiindu-le vătămate, astfel, interesele legale ale intimatelor-reclamante.

Nu sunt fondate nici susținerile recurentului-pârât Guvernul României privind calitatea procesuală pasivă exclusivă a Municipiului Timișoara prin Primar, pentru că hotărârile emise de autoritățile locale privind însușirea inventarului bunurilor din domeniul public, care sunt acte prealabile, cu caracter preparator, sunt supuse aprobării prin actul de autoritate al Guvernului, H.G. fiind actul care schimbă regimul juridic aplicabil bunurilor respective și care, astfel, poate aduce atingere dreptului de proprietate ori interesului legitim al altor persoane, în sensul art. 1 din Legea nr. 554/2004. Toate considerentele expuse, converg către concluzia că dezlegarea dată litigiului cu care a fost învestită instanța de fond reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente.

2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, neexistând motive de reformare a hotărârii instanței de fond, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursurile declarate de Municipiul Timișoara prin Primar și de Guvernul României împotriva Sentinței civile nr. 170 din 11 iunie 2014 a Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondate. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 29 aprilie 2015. Procesat de GGC - N