ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1759/2015

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1759/2015 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2015)

Asupra recursurilor

de față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei.

soluția instanței de fond

Prin Cererea înregistrată pe rolul

Judecătoriei Timișoara, în Dosarul nr. 11116/325/2011, reclamantele L.U. și

B.M., în calitate de moștenitoare ale numitului R.T., au formulat plângere

împotriva Încheierii de carte funciară, prin care s-a respins cererea

antecesorului de intabulare a dreptului de proprietate asupra terenului situat

în Timișoara, în baza Ordinului Prefectului din 6 octombrie 2009.

În cursul

soluționării acțiunii, pârâtul Municipiul Timișoara, prin Primar, a învederat

instanței că imobilul litigios a fost inclus în domeniul public al Municipiului

Timișoara, prin H.C.L. al Municipiului Timișoara din iulie 2003, atestat prin

H.G. nr. 1.016/2005, la poziția X.

La termenul de

judecată din 13 martie 2013, reclamantele au invocat excepția de nelegalitate a

H.G. nr. 1.016/2005, care atestă domeniul public al Municipiului Timișoara

aprobat prin H.C.L. al Municipiului Timișoara din iulie 2003, cu referire

exclusiv la poziția X.

În susținerea

excepției de nelegalitate, reclamantele au arătat că H.C.L. al Municipiului

Timișoara din iulie 2003 și H.G. nr. 1.016/2005 contravin dispozițiilor art. 6

din Legea nr. 213/1998, în condițiile în care, permit includerea în

proprietatea statului doar a acelor bunuri dobândite de acesta în perioada 6

martie 1945 - 22 decembrie 1989, pe baza unui titlu valabil, valabilitatea

titlului fiind contestată în acțiunea de revendicare.

De asemenea, măsura

de includere a imobilului în inventarul bunurilor din domeniul public al

Municipiului Timișoara este nelegală, urmare a faptului că, la adoptarea sa, au

fost încălcate dispozițiile art. 3 alin. (4) din Legea nr. 213/1998, întrucât

bunul litigios, constând în teren, nu este afectat unui uz public și nici nu

este de interes public, acesta reprezentând, în fapt, terenul aferent unei case

de locuit, descriere făcută în cartea funciară și în anexa la H.G. nr.

1.016/2005, la poziția X.

Au concluzionat

autoarele excepției de nelegalitate că includerea bunului în inventarul

domeniului public al unității administrativ-teritoriale s-a făcut cu depășirea

atribuțiilor stabilite, în condițiile în care pentru terenul în discuție a fost

emis Ordinul Prefectului în conformitate cu prevederile Legii nr. 18/1990.

Prin Încheierea de

ședință din 13 martie 2013, Judecătoria Timișoara a sesizat Tribunalul Timiș în

vederea soluționării excepției de nelegalitate și a suspendat judecata

litigiului până la soluționarea irevocabilă a excepției.

Tribunalul Timiș,

prin Sentința civilă nr. 72 din 14 ianuarie 2014, a declinat competența de

soluționare a excepției de nelegalitate în favoarea Curții de Apel Timișoara,

reținând că, în speță, este vorba despre un act emis de o autoritate centrală,

fiind astfel incidente dispozițiile art. 10 alin. (1) teza a II-a din Legea nr.

554/2004.

Cauza a fost

înregistrată pe rolul Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ

și fiscal, la data de 20 martie 2014, sub nr. 4320/30/2013.

Pârâtul Municipiul

Timișoara, prin Primar, a formulat concluzii scrise prin care a solicitat

respingerea excepției de nelegalitate, invocând, în principal,

inadmisibilitatea excepției astfel formulate, nefiind vorba despre un act

administrativ cu caracter individual.

Pe fondul excepției

de nelegalitate, a apreciat pârâtul că acțiunea este neîntemeiată, întrucât

H.G. nr. 1.016/2005 reprezintă un act de atestare a bunurilor aparținând

domeniului public local, care nu dă naștere, nu modifică și nu stinge raporturi

juridice, nu modifică regimul juridic al bunurilor din inventar și, deci, nu

poate aduce vătămare unui drept al reclamanților, fiind un act legal adoptat,

cu respectarea art. 8 și 21 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică

și regimul juridic al acesteia.

Cât privește

incidența în speță a dispozițiilor art. 3 alin. (4) din Legea nr. 213/1998,

pârâtul a susținut că natura bunurilor incluse în domeniul public local (de a

fi de uz sau de interes public local) este apreciată de unitatea

administrativ-teritorială prin hotărârea consiliului local.

Pârâtul Guvernul

României a depus întâmpinare, prin care a arătat că H.G. nr. 1.016/2005 a fost

adoptată cu respectarea dispozițiilor constituționale, a Legii nr. 213/1998 și

a Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă, că inventarul

bunurilor din domeniul public al Municipiului Timișoara a fost însușit prin

H.C.L. al Municipiului Timișoara din iulie 2003, acesta fiind înaintat de către

C.J. Timiș pentru aprobare, Guvernului, iar apartenența bunurilor la domeniul public

local este stabilită prin hotărâri de declarare adoptate de consiliile locale,

H.G. limitându-se la atestarea inventarului astfel realizat, nefiind de natură

să aducă vătămare unui drept al reclamantelor.

Prin Sentința civilă

nr. 170 din 11 iunie 2014, Curtea de Apel Timișoara, secția contencios

administrativ și fiscal, a admis excepția de nelegalitate invocată de

reclamantele L.U. și B.M. și a constatat nelegalitatea parțială a H.G. nr.

1.016/2005 privind atestarea domeniului public al județului Timiș, precum și al

municipiilor, orașelor și comunelor din județul Timiș, poziția nr. X, precum și

a H.C.L. Timișoara din iulie 2003, poziția nr. Y, cu privire la imobilul teren

cu nr. top. 50xxx (top. vechi ...) situat în Timișoara, în suprafață de 200 mp

înscris în CF Timișoara.

În considerentele

hotărârii, instanța a respins, ca neîntemeiată, excepția inadmisibilității

invocată de pârâtul Municipiul Timișoara, reținând că, în speță, este vorba

despre un act administrativ cu caracter individual care se referă la situații

concret determinate (inventarul bunurilor județului Timiș) și care nu cuprinde

dispoziții de ordin general, pentru a fi calificat drept un act administrativ

normativ.

În ceea ce privește

fondul excepției de nelegalitate, instanța a reținut că, pentru a face obiectul

unei hotărâri de trecere în domeniul public al acestei unități

administrativ-teritoriale, era necesară îndeplinirea condițiilor prevăzute de

art. 3 alin. (4) din Legea nr. 213/1998, potrivit cărora domeniul public al

comunelor, orașelor și al municipiilor este alcătuit din bunurile prevăzute la

pct. III din anexă și din alte bunuri de uz sau de interes public local,

declarate ca atare prin hotărârea consiliului local, dacă nu sunt declarate

prin lege bunuri de uz sau de interes public național ori județean.

Terenul în discuție

nu apare, nici potrivit dispozițiilor imperative ale Legii nr. 213/1998 și nici

potrivit naturii sale, ca fiind de uz sau de interes public local, astfel încât

cuprinderea acestuia în domeniul public al Municipiului Timișoara și atestarea

lui ca atare prin H.G. nr. 1.016/2005 s-a realizat cu încălcarea dispozițiilor

art. 1, art. 3 alin. (4) și art. 7 din Legea nr. 213/1998, cu atât mai mult cu

cât, așa cum s-a arătat anterior, acest teren a făcut obiectul Legii nr.

18/1990, proprietarului construcției fiindu-i eliberat Ordinul Prefectului

Județului Timiș din 6 octombrie 2009 prin care se stabilește că este și rămâne

în proprietatea privată a numitului R.T. terenul în suprafață de 200 mp aferent

casei de locuit și anexelor gospodărești, situat în Timișoara, înscris în CF

Timișoara, cu nr. top. 50xxx.

Instanța a constatat

că imobilul se află în folosința unor particulari și nu au acces la utilizarea

sa orice persoane, rezultând astfel că nu este de uz public, iar pârâtul C.L.

al Municipiului Timișoara nu a dovedit că, la adoptarea H.C.L. al Municipiului

Timișoara din iulie 2003, a avut în vedere interesul public pe care l-ar

prezenta imobilul.

Împotriva Sentinței

civile nr. 170 din 11 iunie 2014 a Curții de Apel Timișoara, au formulat recurs

pârâții Municipiul Timișoara, prin Primar, și Guvernul României.

2.1. Recursul

pârâtului Municipiul Timișoara, prin Primar

Recurentul-pârât a

solicitat admiterea recursului și modificarea sentinței recurate, în sensul

respingerii cererii formulate de reclamante în principal, ca inadmisibilă, iar,

în subsidiar, ca netemeinică, nelegală și nefondată.

Recurentul a reiterat

excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate a H.C.L. din iulie 2003 și

a poziției nr. X din anexa la H.G. nr. 1.016/2005, susținând că nu sunt

incidente dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004, pentru că hotărârea

consiliului local are caracter normativ, adresându-se, impersonal, unui număr

nelimitat de subiecți.

Terenul în cauză a fost

inclus în domeniul public al Municipiului Timișoara respectându-se

reglementările Legii nr. 213/1998 și ale Normelor metodologice de aplicare a

acestei legi, controlul de legalitate fiind exercitat de C.J. Timiș și

înaintat, împreună cu nota de fundamentare, Guvernului României în vederea

atestării.

Astfel, instanța de

fond, în mod greșit, a admis excepția de nelegalitate, apreciind că nu s-a

dovedit utilitatea publică sau interesul public legat de imobil, acesta fiind

declarat de uz public printr-o hotărâre a consiliului local.

În ceea ce privește

H.G. nr. 1.016/2005, aceasta este o hotărâre de atestare a domeniului public și

nu de trecere în domeniul public, care nu necesită vreo motivare, având,

practic, scopul de a proba un inventar aparținând domeniului public al

Municipiului Timișoara.

Astfel, după

operațiunea de trecere în domeniul public a bunurilor unităților

administrativ-teritoriale, urmează procedura de atestare a apartenenței

bunurilor la domeniul public de interes județean sau local prin hotărâre de

Guvern, H.G. nr. 1.016/2005 nefiind contestată în procedura prevăzută de art. 8

alin. (2) din Legea nr. 213/1998.

Mai arată că

reclamantele nu fac dovada preexistenței dreptului de proprietate asupra

imobilului în cauză, care să fie recunoscut de lege și care să fi fost vătămat

de actul contestat, după cum nu se face nici dovada legăturii de cauzalitate

între act și vătămarea invocată.

2.2. Recursul

pârâtului Guvernul României

Recurentul-pârât a

solicitat admiterea recursului și casarea sentinței recurate, cu consecința

respingerii excepției de nelegalitate ca inadmisibilă, pe cale de excepție, și,

ca neîntemeiată, pe fond.

Susține

recurentul-pârât că excepția de nelegalitate vizează H.C.L. Timișoara din iulie

2003, act prealabil H.G. nr. 1.016/2005, și față de care, Guvernul României

este lipsit de calitate procesuală pasivă.

De asemenea, H.C.L.

Timișoara din iulie 2003 nu a fost emisă în aplicarea H.G. nr. 1.016/2005, ci

în temeiul Legii nr. 213/1998 privind proprietatea juridică și regimul juridic

al acesteia și în baza H.G. nr. 548/1999, prin care s-au aprobat Normele

tehnice pentru întocmirea inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul

public.

Mai arată că,

potrivit prevederilor acestei legi, Guvernul nu are decât competența de a

atesta, sau nu, prin hotărâre, apartenența bunurilor la domeniul public de

interes local sau județean, neavând abilitarea legală de a inventaria el însuși

aceste bunuri, pentru că intervenția Guvernului asupra inventarelor însușite de

către autoritățile administrației publice locale ar reprezenta o ingerință

inacceptabilă în autonomia locală consfințită prin Constituție și prin Legea

nr. 215/2001.

Astfel, H.G. nr.

1.016/2005 este emisă în conformitate cu dispozițiile legale în baza H.C.L. al

Municipiului Timișoara, prin care acesta a însușit și aprobat inventarul

bunurilor care alcătuiesc domeniul public al Municipiului Timișoara, această

autoritate având calitate procesuală pasivă exclusivă cu privire la procedura

administrativă propriu-zisă, ulterior atestată prin actul administrativ de

autoritate.

formulate de intimatele-reclamante

Intimatele-reclamante

L.U. și B.M. au formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursurilor, ca

nefondate.

II. Considerentele

Înaltei Curți asupra recursurilor declarate în cauză

Examinând sentința

atacată, prin prisma motivelor formulate de recurenți și a prevederilor art.

304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursurile sunt

nefondate.

și de drept relevante

Instanța de

contencios administrativ a fost învestită, în temeiul art. 4 alin. (1) din

Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu excepția de nelegalitate a

H.G. nr. 1.016/2005, anexa nr. 2, poziția nr. X, privind atestarea domeniului

public al Județului Timiș, precum și a municipiilor, orașelor și comunelor din

județul Timiș, și a H.C.L. Timișoara din iulie 2003, poziția nr. Y, cu privire

la imobilul teren cu nr. top. 50xxx (top vechi ...) situat în Timișoara, în

suprafață de 200 mp, înscris în CF Timișoara.

Sunt nefondate

criticile recurentului-pârât Municipiul Timișoara, prin Primar, referitoare la

soluția instanței de fond de respingere a excepției inadmisibilității excepției

de nelegalitate pentru că hotărârea consiliului local ar avea caracter

normativ, avându-se în vedere că, referitor la posibilitatea de a fi cenzurate

pe calea excepției de nelegalitate actele administrative, fără a distinge după

cum acestea au caracter normativ sau individual, practica Înaltei Curți este

constantă în sensul admisibilității excepției de nelegalitate a actului

administrativ cu caracter normativ, putând face obiectul excepției de

nelegalitate atât actele administrative individuale, cât și actele

administrative normative.

O astfel de

interpretare este dedusă din împrejurarea că, pe de o parte, legea nu interzice

cercetarea legalității unui act administrativ normativ, acesta putând fi supus

oricând controlului de legalitate potrivit art. 11 alin. (4) din Legea nr.

554/2004, iar, pe de altă parte, pentru că scopul instituirii art. 4 din lege

este acela de a reglementa procedural un mijloc de apărare la îndemâna celui

vătămat printr-un act administrativ nelegal, fie individual ori normativ.

În ceea ce privește

restul motivelor de recurs, Înalta Curte constată, în primul rând, că, prin

criticile de recurs formulate, ambii recurenții-pârâți se rezumă la a reitera

aspectele invocate în fața instanței de fond, cărora li s-a răspuns, în mod

corect, în sensul că poziția nr. X din anexa nr. 2 a H.G. nr. 1.016/2005,

precum și H.C.L. din iulie 2003, poziția nr. Y, a C.L. al Municipiului

Timișoara au fost emise cu încălcarea dispozițiilor art. 1, art. 3 alin. (4) și

cele ale art. 7 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul

juridic al acesteia.

Intimatele-reclamante

au un drept de proprietate asupra imobilului construcție compus din casă

D+P+1E, situat în Timișoara, în calitate de moștenitoare ale tatălui lor, R.T.,

al cărui drept de proprietate este evidențiat în CF Timișoara, din care rezultă

că imobilul construcție este proprietatea numitului R.T. dobândit prin

construire, iar terenul era proprietatea Statului Român.

Din extrasul din CF,

Partea a III-a Sarcini, figurează mențiunea că, în baza Deciziei din 1973, dată

de C.P. al Municipiului Timișoara asupra imobilului se intabulează dreptul de folosință

veșnică în baza Legii nr. 9/1968 în favoarea lui R.T.

Astfel, dobândind un

drept de proprietate asupra construcției, intimatele-reclamante au dobândit și

cu privire la terenul aferent construcției, aflat în proprietatea privată a

statului, atât un drept de folosință, cât și vocația unui drept de proprietate.

Prin urmare, nu pot

fi primite criticile recurenților-pârâți în sensul că intimatele-reclamante nu

au făcut dovada că sunt titularii unui drept de proprietate asupra imobilului

în cauză care să fi fost vătămat de actul contestat, pentru că, după cum corect

a apreciat și instanța de fond, asupra imobilului înscris la poziția nr. X din

anexa nr. 2 a H.G. nr. 1.016/2005, în urma propunerilor Primăriei Timișoara

făcute pe baza verificării situației juridice a terenului situat în Timișoara,

prin Ordinul Prefectului Județului Timiș din 6 octombrie 2009 emis în temeiul

Legii nr. 18/1991 a fondului funciar s-a stabilit că este și rămâne în

proprietatea privată a numitului R.T. în cota de 1/1 parte terenul aferent

casei de locuit și anexelor gospodărești, situat în Timișoara, înscris în CF

Timișoara cu număr top 50xxx în suprafață de 200 mp.

Dispozițiile art. 36

alin. (2) și alin. (3) din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu

modificările și completările ulterioare, reglementează trecerea în proprietate

privată a terenurilor proprietate de stat, situate în intravilanul

localităților, atribuite, potrivit legii, în folosință veșnică sau în folosință

pe durata existenței construcției, în vederea construirii de locuințe

proprietate personală sau cu ocazia cumpărării de la stat a unor asemenea

locuințe și a terenurilor atribuite în folosință pe durata existenței

construcțiilor dobânditorilor acestora, ca efect al preluării terenurilor

aferente construcțiilor, în condițiile dispozițiilor art. 30 din Legea nr.

58/1974 cu privire la sistematizarea teritoriului și localităților urbane și

rurale. Terenul se trece în proprietate privată prin ordin al prefectului.

Deși recurentul-pârât

Municipiul Timișoara prin Primar susține că terenul a fost inclus în domeniul

public al Municipiului Timișoara respectându-se reglementările Legii nr.

213/1998 și ale Normelor metodologice de aplicare a acestei legi, nu a fost în

măsură să demonstreze îndeplinirea cerințelor impuse de lege, referitoare la

interesul public ori utilitatea publică a introducerii în domeniul public al

Municipiului Timișoara.

Astfel, potrivit art.

3 alin. (4) din Legea nr. 213/1998, domeniul public al comunelor, orașelor,

municipiilor este alcătuit din bunurile prevăzute la pct. III din anexă și din

alte bunuri de uz sau de interes local public declarate ca atare prin hotărâre

a consiliului local, dacă nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de

interes public național ori județean. La pct. III din anexă, sunt indicate

bunurile care fac parte din domeniul public al unităților

administrativ-teritoriale, dar legea prevede că pot face parte și alte bunuri,

dacă acestea sunt de uz sau de interes public local.

Potrivit art. 8 alin.

(1) din aceeași lege, trecerea bunurilor din domeniul privat al statului sau al

unităților administrativ-teritoriale în domeniul public al acestora, potrivit

art. 7 lit. e), se face, după caz, prin hotărâre a Guvernului, a consiliului

județean, respectiv a Consiliului General al Municipiului București ori a

consiliului local. De asemenea, în condițiile art. 7 alin. (1) lit. e), dreptul

de proprietate publică se dobândește prin trecerea unor bunuri din domeniul

privat al statului sau al unităților administrativ-teritoriale în domeniul

public al acestora, pentru cauză de utilitate publică.

În fine, conform art.

3 alin. (1) din același act normativ, domeniul public este alcătuit din

bunurile prevăzute la art. 135 alin. (4) din Constituție, din cele stabilite în

anexa care face integrantă din lege și din orice alte bunuri care, potrivit

legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public și sunt dobândite

de stat sau de unitățile administrativ-teritoriale prin modurile prevăzute de

lege.

Din dispozițiile

legale citate, rezultă că trecerea unui bun din domeniul privat în domeniul

public se poate face numai în ceea ce privește bunurile prevăzute la pct. III

din anexa la Legea nr. 213/1998 sau alte bunuri de uz sau interes public local,

declarate ca atare prin hotărâre a consiliului local, și că fac parte din

domeniul public local numai acele bunuri care reprezintă sau încorporează

valori destinate a fi folosite în interes public, direct sau prin intermediul

unui serviciu public.

Însă, în speță, nici

în cuprinsul hotărârii consiliului local sau a guvernului, și nici în

conținutul notei de fundamentare a acesteia, nu se face vreo referire la

împrejurările care au determinat calificarea terenului pe care se află situată

casa proprietatea reclamantelor ca fiind de uz sau de interes public și nici la

cauza de utilitate publică în temeiul căreia s-a apreciat de organul

deliberativ al unității administrativ-teritoriale că se impune trecerea

imobilului în cauză din domeniul privat în domeniul public al Municipiului

Timișoara.

Terenul în cauză nu

se încadrează între cele prevăzute de Legea nr. 213/1998 și nu poate fi

apreciat ca fiind de uz sau interes public nici potrivit naturii sale, loc de

casă, chiar dacă a fost proprietatea statului român.

Prin urmare, în

absența probării împrejurării că trecerea bunului în domeniul public s-a

realizat în temeiul unui interes public sau pentru cauză de utilitate publică,

concluzia care se impune este că au fost încălcate prevederile Legii nr.

213/1998.

Înalta Curte nu poate

primi nici susținerile recurentului-pârât Municipiul Timișoara prin Primar,

referitoare la inexistența vătămării unui drept subiectiv sau interes legitim

al reclamantelor.

Astfel, prin

includerea în domeniul public local a Municipiului Timișoara a terenului

aferent unei construcții în raport cu care intimatele-reclamante aveau un drept

de folosință, fără a fi probată împrejurarea că trecerea respectivului imobil

în domeniul public s-a realizat pe temeiul unui interes public sau pentru cauză

de utilitate publică, s-au încălcat prevederile Constituției României și ale

Legii nr. 213/1998, fiindu-le vătămate, astfel, interesele legale ale

intimatelor-reclamante.

Nu sunt fondate nici

susținerile recurentului-pârât Guvernul României privind calitatea procesuală

pasivă exclusivă a Municipiului Timișoara prin Primar, pentru că hotărârile

emise de autoritățile locale privind însușirea inventarului bunurilor din

domeniul public, care sunt acte prealabile, cu caracter preparator, sunt supuse

aprobării prin actul de autoritate al Guvernului, H.G. fiind actul care schimbă

regimul juridic aplicabil bunurilor respective și care, astfel, poate aduce

atingere dreptului de proprietate ori interesului legitim al altor persoane, în

sensul art. 1 din Legea nr. 554/2004.

Toate considerentele

expuse, converg către concluzia că dezlegarea dată litigiului cu care a fost

învestită instanța de fond reflectă interpretarea și aplicarea corectă a

prevederilor legale incidente.

soluției adoptate în recurs

Pentru considerentele

expuse, neexistând motive de reformare a hotărârii instanței de fond, în

temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile,

ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile

declarate de Municipiul Timișoara prin Primar și de Guvernul României împotriva

Sentinței civile nr. 170 din 11 iunie 2014 a Curții de Apel Timișoara, secția

contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 29 aprilie 2015.

Procesat de GGC - N