ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2505/2015

Decizia nr. 2505/2015

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanțele cauzei

Obiectul cererii

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Apărării Naționale, pentru Unitatea Militară x, a solicitat anularea deciziei de imputare din 11 noiembrie 2011 și a procesului-verbal de cercetare administrativă din 10 noiembrie 2011 emise de U.M. x București, precum și a tuturor actelor care au stat la baza cercetării, și suspendarea executării deciziei de imputare din 11 noiembrie 2011 până la soluționarea definitivă a acțiunii.

Pârâtul a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea ca inadmisibilă a acțiunii în ceea ce privește anularea procesului-verbal de cercetare administrativă și ca neîntemeiată în rest.

În ședința publică din 10 ianaurie 2014 instanța a respins excepția inadmisibilității acțiunii reclamantului, în ceea ce privește cererea de anulare a procesului verbal de cercetare administrativă, constatând că acest act reflectă cercetarea prealabilă și stă la baza emiterii deciziei de imputare contestată în cauza de față, astfel că instanța este ținută să dezlege legalitatea deciziei de imputare prin prisma apărărilor formulate de reclamant atât cu privire la criticile intrinseci deciziei, cât și cu privire la operațiunile ce stau la baza emiterii acesteia.

Hotărârea instanței de fond

Prin sentința nr. 216 din 24 ianuarie 2014, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Apărării Naționale pentru Unitatea Militară x București, ca neîntemeiată.

Pentru a pronunța această hotărâre, instanța de fond a reținut următoarele:

În ceea ce privește necompetența organului de cercetare administrativă, a constatat că potrivit art. 22 alin. (2) din O.G. nr. 121/1998 privind răspunderea materială a militarilor, cercetarea administrativă se face de către comisia de cercetare administrativă din unitatea în care s-a produs paguba sau de la eșaloanele superioare ori de organele de control specializate.

În raport de dispoziția legală citată și de dispozițiile Ordinului M.A.N. nr. 195/2006, Comisia de cercetare administrativă din cadrul Direcției de Prevenire și Investigare a Corupției și Fraudelor a Ministerului Apărării Naționale avea competența de efectuare a cercetării administrative, constituind, fără îndoială, o comisie de cercetare de la un eșalon superior și totodată un organ de control specializat.

În ceea ce privește necompetența Comisiei de jurisdicție a imputațiilor, prima instanță a reținut că prevederile art. IV din Legea nr. 262/2007, conform cărora „în termen de 6 luni de la data intrării în vigoare a prezentei legi, Guvernul va prezenta Parlamentului spre aprobare, în procedură de urgență, proiectele de legi pentru reglementarea diferitelor jurisdicții administrative speciale” nu pot fi interpretate în sensul că orice act normativ anterior, prin care a fost reglementată o jurisdicție administrativă a fost abrogat, ci în sensul arătat de pârât, acela al unei norme de recomandare.

Referitor la tardivitatea cercetării administrative, a reținut că S.U.U.M.C., ca unitate păgubită, a efectuat cercetarea administrativă în cauză și prin raportul din 09 mai 2011 completat cu raportul din 19 mai 2012, a solicitat eșalonului superior, conform prevederilor legale, prelungirea termenului de cercetare.

Prelungirea cercetării administrative a fost dată în interiorul termenului legal de 60 de zile, prin adresa-răspuns a comandantului Comandamentului logistic întrunit, înregistrată la 20 mai 2011, eșalonul superior al S.U.U.M.C. la acea dată.

În ceea ce privește nelegalitatea repunerii în termen a cercetării administrative, de către Comisia de jurisdicție a imputațiilor, curtea a constatat că, potrivit prevederilor pct. 69 din Ordinul ministrului apărării nr. M5/22.01.1999, în cazul în care eșalonul superior nu aprobă scăderea din evidența financiar-contabilă a pagubei, iar termenul pentru emiterea deciziei de imputare a fost depășit, se va solicita comisiei de jurisdicție a imputațiilor repunerea în termen, conform art. 33 alin. (1) din ordonanță și se vor lua măsuri pentru executarea cercetării administrative și stabilirea răspunderii materiale pentru partea care nu s-a aprobat scăderea din evidența financiar-contabilă.

Ca atare, dispozițiile anterior menționate instituie un motiv autonom pentru repunerea în termen, și anume respingerea solicitării de scădere a pagubei, situație în care este inutilă prezentarea unor informații suplimentare, referitoare la motivele temeinice care au stat la baza repunerii în termen.

În ceea ce privește fapta cauzatoare de prejudicii, vinovăția reclamantului și obligația de răspundere a acestuia, instanța de fond a reținut că autoritatea contractantă are dreptul de a aplica procedura de negociere fără publicarea prealabilă a unui anunț de participare, ca o măsură strict necesară, atunci când perioadele de aplicare a licitației deschise, a licitației restrânse, a negocierii cu publicarea prealabilă a unui anunț de participare sau a cererii de oferte nu pot fi respectate din motive de extremă urgență, determinate de evenimente imprevizibile și care nu se datorează sub nicio formă unei acțiuni sau inacțiuni a autorității contractante.

Totuși, și în acest din urmă caz, autoritatea contractantă are obligația de a elabora o notă justificativă, ca în toate situațiile în care procedura de atribuire propusă pentru a fi aplicată este alta decât una dintre cele prevăzute la art. 20 alin. (1) din ordonanța de urgență sau, notă justificativă ce se aprobă de conducătorul autorității contractante, conform atribuțiilor legale ce îi revin, cu avizul compartimentului juridic.

Față de considerentele arătate anterior, curtea a constatat că împrejurările încheierii actului adițional nr. 3 din 30 octombrie 2009 atestă o nelegalitate manifestă a procedurii de atribuire a contractului de furnizare a produselor interferon beta 1 b și interferon beta 1, în valoare de 1.208.993 RON, nelegalitate sancționată prin procesul-verbal de contravenție din 10 martie 2011 cu 70.000 RON amendă.

Cât privește responsabilitatea reclamantului pentru producerea pagubei, instanța a constatat că pârâtul a avut în vedere atât încălcarea obligațiilor de serviciu ale reclamantului, prevăzute în fișa postului, dar și în Ordinul M.Ap.N. nr. M75 din 14 iulie 2009, cât și pentru încălcarea dispozițiilor Legii nr. 500/2002, în concret, imputându-i-se reclamantului că a avizat favorabil încheierea actului adițional nr. 3 din 30 octombrie 2009.

Avizul consilierului juridic cu privire la actele juridice care vizează patrimoniul instituțiilor militare este obligatoriu.

Potrivit dispozițiilor art. 12 lit. f) și g) din Instrucțiunile aprobate prin Ordinul M.Ap.N. nr. M75/2009, consilierul juridic avizează, la cererea comandanților/șefilor unităților militare, legalitatea măsurilor ce urmează a fi luate în desfășurarea activității lor, precum și a oricăror acte care pot angaja răspunderea patrimonială a unităților militare; asigură asistență juridică la încheierea contractelor în care este parte unitatea militară, le avizează și participă la concilierea litigiilor rezultate în urma derulării acestora.

Operațiunile specifice angajării, lichidării și ordonanțării cheltuielilor sunt în competența ordonatorilor de credite și se efectuează pe baza avizelor compartimentelor de specialitate ale instituției publice, prevede art. 52 alin. (3) din Legea nr. 500/2002.

Potrivit dispozițiilor art. 10 din O.G. nr. 119/1999, „(1) Se supun aprobării ordonatorului de credite numai proiectele de operațiuni care respecta întru totul cerințele de legalitate, regularitate și încadrare în limitele creditelor bugetare sau creditelor de angajament aprobate, după caz, care poarta viza de control financiar preventiv propriu. (6) În cazurile în care dispozițiile legale prevăd avizarea operațiunilor de către compartimentul de specialitate juridică, proiectul de operațiune va fi prezentat pentru control financiar preventiv propriu cu viza șefului compartimentului juridic. Persoanele în drept sa exercite controlul financiar preventiv propriu pot cere avizul compartimentului de specialitate juridică ori de câte ori considera ca necesitățile o impun”.

De asemenea, la nivelul SCUUMC se prevede explicit, prin reglementarea dată de Cadrul specific al operațiunilor supuse controlului financiar preventiv propriu, că verificarea respectării legalității și regularității specifice procedurii de achiziție publică reprezintă un obiectiv care trebuie urmărit în cadrul exercitării controlului financiar preventiv, precum și faptul că oficiul juridic răspunde de legalitatea întocmirii contractelor, de respectarea tuturor prevederilor legale privind documentele ce compun dosarul achiziției publice.

Față de aceste considerente, curtea a apreciat că este nefondată afirmația reclamantului, în sensul că avizul juridic nu presupune verificarea condițiilor de legalitate și regularitate a contractelor încheiate de unitatea la care și-a desfășurat activitatea, reținând totodată că avizarea favorabilă a actului adițional nr. 3 din 30 octombrie 2009 a permis acordarea vizei de control financiar preventiv și subsecvent, încheierea actului juridic.

În ceea ce privește întinderea obligației de despăgubire, instanța de fond a constatat că prin decizia de imputare contestată au fost aplicate dispozițiile art. 15 alin. (1) din O.G. nr. 121 din 28 august 1998, potrivit cărora, dacă paguba a fost cauzată de mai mulți militari, răspunderea materială a fiecăruia se stabilește ținându-se seama de măsura în care a contribuit la producerea ei.

În concret, comisia de cercetare administrativă a apreciat că, ordonatorul de credite, contabilul șef și consilierul juridic au contribuit în egală măsură la producerea pagubei, drept pentru care, răspunderea materială individuală a fost stabilită prin împărțirea în mod egal a valorii totale a pagubei, întrucât, în egală măsură, toate cele trei persoane nu și-au îndeplinit în mod corespunzător atribuțiile de serviciu, iar semnăturile acestora pe actul adițional - expresie a voinței acestora și condiție de validitate a angajamentului legal - erau obligatorii (aprobarea comandantului, avizul juridic, respectiv, viza de control financiar preventiv propriu), cu luarea în considerare a faptului că, oricare dintre cele trei persoane se putea opune efectuării operațiunii (refuzul aprobării de către ordonatorului de credite, aviz juridic nefavorabil, respectiv refuz de viză de control financiar preventiv propriu).

Recursul

Împotriva hotărârii instanței de fond a declarat recurs reclamantul A., criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

În motivarea cerii de recurs - reclamantul A. a arătat în esență următoarele:

Hotărârea nu cuprinde motivele pe care se sprijină, motiv prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

S-a invocat în fața instanței de fond greșita repartizare a prejudiciului imputat, subliniind că nu au fost respectate prevederile art. 15 alin. (1) și (2) din O.U.G. nr. 121/1998, cu modificările și completările ulterioare, unde se arată că: „dacă paguba a fost cauzată de mai mulți militari, răspunderea materială a fiecăruia se stabilește ținându-se seama de măsura în care a contribuit la producerea ei” și „când nu se poate determina în ce măsura a contribuit fiecare la producerea pagubei, răspunderea materială a militarilor implicați se stabilește proporțional cu solda netă de la data constatării pagubei”.

Instanța de fond s-a mulțumit, respingând acțiunea ca neîntemeiată, să constate că „prin decizia de imputare contestată au fost aplicate dispozițiile art. 15 alin. (1) din O.G. nr. 121/1998 [...]

În concret, comisia de cercetare administrativă a apreciat că, ordonatorul de credite, contabilul șef și consilierul juridic au contribuit în egală măsură la producerea pagubei [...]”. A concluzionat instanța de fond că afirmația reclamantului este nefondată „în atare context”.

Instanța de fond trebuia să efectueze propria analiză, indiferent dacă ajungea sau nu la același rezultat. În acest sens trebuia să își expună considerentele avute în vedere.

Hotărârea a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material, motiv prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 9 C. proc. civ.

S-a criticat modul de repartizare al prejudiciului, în mod egal pentru reclamant, contabilul șef și comandantul unității, arătând că în cauză nu se poate determina o contribuție egală, și apreciind că ar trebui avut în vedere cuantumul soldelor nete ale celor implicați.

Comisia administrativă, ale cărei concluzii au fost preluate necritic de către instanța de fond, invocă pct. 22 din Ordinul nr. M5/1999 pentru a stabili o culpă comună. Textul legal prevede că:

„Persoanele care participă în calitate de delegați la operațiunea de predare-primire a gestiunii, cele numite în comisii de licitație, tehnice, de inventariere, stabilire și aplicare a normelor de perisabilități, recepție, scoatere din funcțiune (declasare) și casare, răspund material, integral, în cote părți egale, [...] când se constată că nu și-au îndeplinit obligațiile ce le reveneau potrivit actelor normative în vigoare.”

Arată recurentul că nici acesta și nici celelalte două persoane sancționate nu se încadrează în aceste prevederi. Acest lucru a fost observat și de comisia administrativă, care a apreciat că „speța analizată este similară situației prevăzute la pct. 22”, așadar, nu se încadrează în ipoteza actului normativ.

Fiind vorba de instituirea unei răspunderi, aceasta nu poate funcționa pe considerente de similaritate, iar silogismul utilizat nu poate fi invocat pentru identitate de rațiune.

Consideră recurentul că temeiul legal al unei asemenea răspunderi îl poate constitui numai pct. 33, care are rolul de a reglementa situațiile neprevăzute de textele anterioare.

Mai mult, acest pct. 33 are valoarea unei norme generale, pe când toate celelalte prevederi instituie situații de excepție în anumite ipoteze.

Din acest motiv, nu se poate aplica o excepție, chiar și cea instituită de pct. 22, prin similaritate, în dauna normei generale de la pct. 33.

Din acest motiv consideră recurentul că instanța de fond trebuie să administreze probe și să se pronunțe în funcție de pct. 33 din Ordinul nr. M5/1999.

Hotărârea a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material, motiv prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 9 C. proc. civ.

Consideră recurentul că a fost lipsit de dreptul constituțional la apărare, așa cum este acesta prevăzut la art. 24 alin. (1) din Constituția României, republicată „(1) Dreptul la apărare este garantat. Însă, atâta timp cât conducerea Spitalului Militar a dispus plata de urgenta a 50% din cuantumul amenzii stabilite de către A.N.R.M.A.P. și nu a făcut niciun demers pentru a contesta procesul-verbal de constatare nr. 01178 al A.N.R.M.A.P., nici măcar nu a fost informat despre aceasta situație, acesta nu avea cum să-și exercite acest drept.

În ceea ce privește plata amenzii fără a fi contestată la instanța de judecată de către comandantul U.M. x București, acesta era obligat a o realiza pentru următoarele motive:

- contestarea în instanță a amenzii, conducea de drept la suspendarea executării conform prevederilor art. 32 alin. (3) din O.U.G. nr. 2/2001 cu modificările și completările ulterioare, iar conform art. 33 alin. (1) din același act normativ „Instanța competentă să soluționeze plângerea administrează orice alte probe prevăzute de lege, necesare în vederea verificării legalității și temeiniciei procesului verbal și hotărăște asupra sancțiunii(...)”, aceasta deoarece nu i s-au solicitat explicații cu privire la modul cum s-au efectuat achizițiile de medicamente în anul 2009, în speță contractul nr. 159 din 17 iulie 2009 și actul adițional nr. 3 din 30 octombrie 2009, în timpul verificărilor efectuate de inspectorii A.N.R.M.A.P.

- procesul-verbal de constatare și sancționare a contravențiilor prin care s-a aplicat amenda, a fost întocmit cu încălcarea prevederilor art. 8 alin. (4) din O.U.G. nr. 2/2001 și art. 21 alin. (3) din același act normativ.

Precizează recurentul  eclamant că amenda trebuia contestată, că existau șanse mari pentru anularea acesteia prin instanța de judecată.

Apărările intimatului

Intimatul Ministerul Apărării Naționale - pentru U.M. x a formulat întâmpinare și a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală și temeinică a sentinței de fond pentru motivele dezvoltate în aceasta.

Considerentele și soluția instanței de recurs

Analizând cererea de recurs, motivele invocate, normele legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că aceasta nu este fondată pentru următoarele considerente:

- Motivul prevăzut de prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. - referitor la greșita repartizare a prejudiciului imputat

Înalta Curte constată că nu se poate reține că instanța de fond nu a motivat de ce a înlăturat această apărare a reclamantului. Dimpotrivă instanța de fond în mod clar și detaliat a arătat de ce nu poate fi primită această apărare în conformitate cu prevederile art. 425 alin. (2) C. proc. civ.

Nu poate fi primită apărarea reclamantei privind aplicarea dispozițiilor art. 15 alin. (2) din O.G. nr. 12/1998 deoarece pe o parte s-a putut determina contribuția fiecărei persoane, iar pe de altă parte nu se poate reține că singurul responsabil ar fi ordonatorul de credite deoarece ar avea putere totală de decizie.

Așa cum a arătat și instanța de fond, avizul juridic dat de recurent trebuia să fie în conformitate cu legislația achizițiilor publice, acesta având obligația să informeze conducerea de necesitatea efectuării unei noi proceduri de licitație, eventual printr-o procedură de urgență.

De asemenea, nu poate fi reținută susținerea conform căreia obligațiile consilierului juridic sunt obligații de mijloace și nu de rezultat în condițiile în care acesta asigură consultanță și reprezentarea autorității sau instituției publice în serviciul căreia se află (…) apără drepturile și interesele legitime locale ale acestora în raporturile cu autoritățile publice (…) în condițiile legii și ale regulamentelor specifice unității, avizează și contrasemnează actele cu caracter juridic.

Rezultă din acestea culpa reclamantului-recurent în încheierea actelor adiționale la contractul de achiziție fără respectarea legislației incidente, răspunderea acestuia pentru prejudiciul creat este în mod rezonabil stabilită - acesta neputând să sfătuiască, să dea aviz de legalitate unor proceduri juridice pentru care să nu își asume răspunderea.

Alta era situația dacă reclamantul-recurent nu dădea aviz juridic pentru aceste cvasi prelungiri de contract și ordonatorul de credite ar fi încheiat actul adițional nr. 3 în aceste condiții.

- Referitor la motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Reclamantului-recurent i s-a reținut răspunderea materială prin acordarea avizului juridic favorabil pentru actul adițional nr. 3 la contractul nr. 159 din 17 iulie 2009, deoarece a manifestat gravă neglijență în îndeplinirea atribuțiilor prin fișa postului - precum și atribuții prevăzute în art. 12 și art. 6 alin. (1), art. 7 din Ordinul M.A.N. nr. M75 din 14 iulie 2009 - arătate în procesul-verbal de cercetare administrativă.

De asemenea, s-a reținut incidența art. 17 din Legea nr. 514/2003, art. 2, 4, 8 și 12 lit. d) din O.G. nr. 121/1998 - privind răspunderea materială a militarilor.

Prin urmare nu se susține motivul privind aplicarea greșită a prevederilor pct. 22 din Ordinul nr. M5/1999.

- Referitor la încălcarea dreptului constituțional la apărare prevăzut de art. 24 alin. (1) din Constituția României

Este real faptul că Spitalul Universitar de Urgență Militar Central nu a formulat plângere împotriva procesului-verbal de constatare și sancționare a contravențiilor, acesta a plătit amenda în 48 h și a beneficiat de reducerea de 50% din minim.

Însă neatacarea procesului-verbal de contravenție de către unitate nu este motiv de nulitate a procesului-verbal de cercetare administrativă, unitatea a achitat amenda sub minimul acesteia și a cerut avizul Secretarului de stat pentru politica de apărare și planificare din Ministerul Apărării Naționale în vederea scăderii din evidența financiar-contabilă a pagubei, solicitare făcută în conformitate cu pct. 63 lit. d) și e) din Ordinul Ministerului Apărării Naționale nr. M5 din 22 ianuarie 1999 și care nu a fost aprobată. Nu se poate prefigura deci nici o vătămare a recurentului - dat fiind că a fost acordat aviz negativ.

Faptul că unitatea prin reprezentanți nu a contestat procesul-verbal de contravenție este un argument că au existat temeiuri justificate pentru constatările făcute.

Apărarea recurentului că existau șanse mari pentru anularea acestei amenzi prin instanța de judecată este doar o simplă speculație.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

În conformitate cu prevederile art. 496 C. proc. civ., se va respinge recursul ca nefondat față de cele arătate mai sus, sentința recurată fiind legală și temeinică.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinței civile nr. 216 din 24 ianuarie 2014 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 16 iunie 2015.