ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3408/2015

Decizia nr. 3408/2015

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea formulată reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, suspendarea efectelor deciziei nr. 66 din 16 ianuarie 2014 emisă de pârâtă, până la soluționarea definitivă și irevocabila a cauzei având ca obiect anularea acestui act.

Prin sentința civilă nr. 1415 din 07 mai 2014 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței instanței de fond a declarat recurs reclamantul A.

În motivarea căii de atac, încadrată în drept pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul a susținut faptul că hotărârea judecătorească contestată a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material.

Prin motivele formulate recurentul susține următoarele:

Motivarea instanței este contradictorie deoarece, pe de o parte, reține că e o problemă ce ține de fondul cauzei, iar pe de altă parte constată că nu ar exista un caz bine justificat (deci, „pipăie” fondul).

Aparența de nelegalitate a unui act administrativ presupune, în mod normal, o analiză sumară a fondul cauzei. Or, în condițiile în care din presă rezultă cum s-a luat decizia de sancționare și că Direcția Juridică din cadrul A.S.F. nu a dat aviz pentru aceasta sancțiune, existau indicii suficiente pentru existența unui caz bine justificat.

Aplicarea sancțiunii de retragere a aprobării sale ca persoană semnificativă a avut în vedere, în esență, faptul că „hotărârea Tribunalului din Marsala a fost emisă în data de 29 iulie 2013, iar copia acesteia a fost primită de asigurător cu adresa înregistrată la A.S.F. sub nr. 55830 din 24 octombrie 2013, ca răspuns la solicitarea ce i-a fost adresată prin adresa din 21 octombrie 2013”.

Prin întâmpinarea formulată de pârâtă, s-a invocat faptul că obligația stabilită prin decizia nr. 526 din 12 septembrie 2012 era clară, nelăsând loc la interpretări: comunicarea soluției Procuraturii și nu a soluției definitive dată în cauza penală.

Instanța nu avea cum să rețină că s-ar fi putut solicita lămuriri cu privire la obligația de comunicare în măsura în care inclusiv legislația în domeniu (Directiva 2009/138/CE a Parlamentului European și a Consiliului privind accesul la activitate și desfășurarea activității de asigurare și reasigurare) statuau în mod expres că pronunțarea unei hotărâri penale nedefinitive nu poate sta la baza concluziei săvârșirii unei fapte care să pună la îndoială îndeplinirea condiției de bună reputație, onestitate, probitate morală.

Când a primit decizia nr. 526/2012, a înțeles pct. 4 din aceasta, în sensul că soluția pe care trebuie să o anunțe la A.S.F. este cea definitivă, deoarece numai aceea este de natură a modifica datele din cazierul judiciar.

Nu s-a aflat în posesia hotărârii de la fond deoarece aceasta nu era motivată și nici comunicată, prin urmare ceea ce se reproșează este de ce nu a comunicat din proprie inițiativă un extras cu dispozitivul soluției mai înainte de a fi fost notificat de A.S.F. la data de 21 octombrie 2013.

Interpretarea pct. 4 din decizia nr. 526/2012 trebuie să vizeze doar soluția definitivă și irevocabilă pronunțată în urma cercetărilor efectuate de Procuratura din Marsala, și nicidecum orice soluție pronunțată

deoarece aceasta nu reprezintă, din punct de vedere juridic, o soluție în dreptul penal italian.

Este greșită reținerea instanței în sensul că nu ar fi probat iminența producerii unei pagube în patrimoniul său, deoarece are atât o legătură de acționariat cu societatea, cât și una de administrare, având în același timp calitatea de Director General și de Președinte al Consiliului de administrație, funcții remunerate, așa cum rezultă din actele depuse la dosar, remunerație care nu a mai fost plătită de la momentul primirii deciziei A.S.F.,respectiv 21 ianuarie 2014.

Instanța reține în mod greșit că nu s-a dovedit faptul că aceasta nominalizare nu ar produce un prejudiciu iminent în patrimoniul său, întrucât iminența oricărei pagube înseamnă ca ea să se producă în viitor, în mod cert, fără a putea fi evitată.

Nu este corectă motivarea instanței în sensul că nu s-a făcut dovada unei pagube iminente din perspectiva schimbării sale cu o altă persoană.

Prin decizia A.S.F. este afectat în mod direct dreptul său de a mai profesa în domeniul asigurărilor în calitate de persoană semnificativă. Astfel, conform art. 24 din Normele de aplicare a Legii nr. 32/2000 privind activitatea de asigurare și supravegherea asigurărilor, timp de 10 ani de la data retragerii aprobării, nu poate să mai fie desemnat în calitate de persoană semnificativă pentru un alt asigurător din România sau din Comunitatea Europeană.

În ceea ce privește noua persoană ce va fi nominalizată, dincolo de costurile necesare găsirii unei persoane care să îndeplinească toate criteriile restrictive prevăzute atât de lege, cât și de specificul concret al activității societății (cum ar fi de exemplu, ca persoana să cunoască limba italiană și spaniolă, întrucât B. SA are 92% - 75% Italia și 17% Spania - în portofoliul sau contracte de garantare cu societăți publice din Italia și Spania), acesta trebuie să aibă și o remunerație lunară.

Intimata Autoritatea de Supraveghere Financiară a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului,ca nefondat.

În cauză a fost întocmit raportul asupra admisibilității în principiu a recursului, iar prin încheierea de ședință din data de 17 iunie 2015, recursul a fost admis în principiu.

Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Prin decizia nr. 66 din 16 ianuarie 2014 emisă de Autoritatea de Supraveghere Financiară, astfel cum a fost rectificată prin decizia nr. 337 din 19 februarie 2014, s-a dispus sancționarea recurentului-reclamant cu retragerea aprobării calității de persoană semnificativă, Director General și Președinte al Consiliului de Administrație la societatea B. SA.

Prin actul contestat s-a reținut că recurentul-reclamant nu și-a îndeplinit obligația stabilită de autoritatea de supraveghere la pct. 4 din decizia nr. 526 din 12 septembrie 2012, faptă ce constituie contravenție conform art. 39 alin. (2) lit. a) și c) din Legea nr. 32/2000, cu modificările și completările ulterioare.

De asemenea, prin decizia nr. 526 din 12 septembrie 2012, Comisia de Supraveghere a Asigurărilor, în prezent Autoritatea de Supraveghere Financiară, a hotărât aprobarea recurentului-reclamant ca persoană semnificativă - Director General și Președinte al Consiliului de Administrație la societatea B. SA, conform Hotărârii Adunării Generale Ordinare a Acționarilor din data de 06 aprilie 2012.

La pct. 4 din decizia menționată, autoritatea de supraveghere a stabilit în sarcina recurentului-reclamant obligația de a prezenta de îndată soluția pronunțată în urma cercetărilor Procuraturii din Marsala, sub sancțiunea retragerii aprobării ca persoană semnificativă.

Prin adresa din 21 octombrie 2013, Autoritatea de Supraveghere Financiară a solicitat recurentului-reclamant ca în termen de 24 de ore de la primirea respectivei adrese, să comunice documentele și informațiile pe care le deține referitor la cercetările efectuate de Procuratura din Marsala.

Recurentul-reclamant a comunicat intimatei-pârâte prin adresa nr. 727 din 24 octombrie 2013, copii de pe dispozitivul hotărârii pronunțate de Tribunalul din Marsala la data de 29 iulie 2013 și de pe hotărârea pronunțată de Tribunalul din Palermo la data de 15 martie 2007.

Autoritatea de Supraveghere Financiară a revenit prin adresa din 01 noiembrie 2013, solicitând recurentului-reclamant documentele reprezentând traducerea legalizată în limba română a înscrisurilor comunicate inițial, precum și copii legalizate ale acestora, hotărârea instanței de recurs, în cazul în care aceasta există, precum și certificatele de cazier judiciar și fiscal ale recurentului-reclamant.

Prin adresa nr. 60820 din 05 noiembrie 2013, recurentul-reclamant a comunicat Autorității de Supraveghere Financiară faptul că nu se află în posesia exemplarelor originale ale hotărârilor solicitate, precizând că va proceda la formularea de cereri către instanțe pentru eliberarea acestora și către autoritățile italiene pentru obținerea certificatelor de cazier judiciar și fiscal în forma actualizată și în exemplare originale.

Cu adresa nr. 69794 din 03 decembrie 2013, SC B. SA a înaintat Autorității de Supraveghere Financiară, certificatele de cazier judiciar și fiscal ale recurentului-reclamant, în copii cu apostilă, precum și copii cu apostilă ale hotărârilor pronunțate de Tribunalul din Marsala și Tribunalul din Palermo.

Înalta Curte constată că instanța de fond în mod corect a apreciat că, în cauză, nu sunt îndeplinite cumulativ cele două cerințe impuse de lege pentru a se putea dispune suspendarea deciziei.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, „în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul, persoana vătămată poate cere instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunțarea instanței de fond”.

Suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există, iar suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați.

Legiuitorul național a fost obligat să găsească criterii pertinente pentru suspendarea executării actelor administrative până la clarificarea exactă a gradului de conformare a acestora cu normele juridice aplicabile în speță. Măsura cu caracter provizoriu anterior individualizată determină punerea în balanță a interesului social cu cel personal, preeminența unuia dintre ele fiind subsumată principiului legalității.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

La modul concret, conform legislației naționale, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalității activității administrative presupune atât ca autoritățile administrative să nu eludeze dispozițiile legale, cât și ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. El impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigențe de către autorități să fie în mod efectiv asigurată.

Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare instanța este limitată la a cerceta, după verificarea condiției de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerințele prevăzute de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă.

Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanța nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate și oportunitate ale actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței de fond, învestită cu soluționarea acțiunii în anulare.

Condiția existenței cazului „bine justificat”, lăsată de legiuitor la aprecierea și înțelepciunea judecătorului sub aspectul conținutului său, presupune ca asupra legalității actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispozițiilor actului, respectiv a consecințelor juridice pe care le-a produs.

Pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actelor administrative, prin suspendarea acestora, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate în cauză și care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate, fără a analiza, pe fond conținutul actului administrativ, instanța având posibilitatea să efectueze numai o cercetare sumară a aparenței dreptului.

Înalta Curte apreciază că, în cauză, recurentul-reclamant nu a prezentat suficiente elemente care să conducă la existența unor îndoieli serioase în ceea ce privește legalitatea deciziei a cărei suspendare se solicită.

Deci, nu există suficiente indicii aparente care să răstoarne prezumția de legalitate, fără însă ca prin aceasta, să antameze sau să anticipeze analiza pe fond, a conținutului și legalității actului administrativ contestat.

În acord cu cele reținute de instanța de fond, instanța de control judiciar constată că recurentul a invocat mai multe aspecte pe care le consideră ca fiind motive de nelegalitate însă nici unul dintre aceste motive nu poate fi apreciat ca o împrejurare legată de starea de drept sau de fapt, de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalității actului.

De asemenea, instanța de control judiciar consideră că și cerința pagubei iminente ce s-ar produce reclamantei în cazul executării imediate nu este îndeplinită în cauză.

Conform art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Așadar, paguba iminentă presupune o anumită urgență pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ.

Revine judecătorului de contencios administrativ, investit cu soluționarea unei cereri de suspendare, să aprecieze în mod concret, având în vedere argumentele prezentate de reclamant dacă efectele actului aflat în discuție sunt de natură să justifice urgența. Aceasta din urmă poate justifica măsura provizorie a suspendării executării unui act administrativ, fără ca ea să aducă atingere hotărârii judecătorești ce urmează a se pronunța cu privire la cererea de anulare a actului.

Soluția suspendării actului administrativ până la pronunțarea instanței se circumscrie noțiunii de protecție provizorie corespunzătoare, măsură care se recomandă a fi luată de autoritatea jurisdicțională, fără ca astfel să se aducă atingere executării deciziilor autorităților administrative prin care se impun particularilor o serie de obligații.

Suspendarea pronunțată de instanță nu afectează principiul caracterului executoriu al actului administrativ, ci tocmai îl confirmă, căci partea apelează la hotărârea justiției pentru a nu executa actul până la finalizarea tuturor procedurilor jurisdicționale.

Conform practicii unitare a Înaltei Curți de Casație și Justiție în acest domeniu, prejudiciul recurentului, pentru a fi considerat condiție de admisibilitate a unei cereri de suspendare a unui act administrativ care se bucură de prezumția de legalitate, nu este suficient să apară ca o simplă pierdere de patrimoniu, ci această pierdere de patrimoniu trebuie să fie în același timp și ilicită.

Argumentele prezentate în sensul că recurentul nu își mai poate încasa veniturile aferente celor două funcții pentru care i s-a retras aprobarea de către autoritate, nu pot sta la baza suspendării efectelor unei decizii de sancționare cu retragerea aprobării, act administrativ emis în regim de putere publică, acestea fiind urmări evidente ale sancțiunii aplicate.

De altfel, recurentul nu a administrat probe din care să rezulte iminența producerii unei pagube în patrimoniul său, în sensul art. 2 lit. ș) din Legea nr. 554/2004, având în vedere că deși din punct de vedere economic orice diminuare a patrimoniului este echivalentă cu o pagubă, din punct de vedere juridic, paguba este reprezentată numai de o diminuare ilicită a patrimoniului.

De asemenea, nu s-a dovedit faptul că nominalizarea unei alte persoane la conducerea societății B. SA ar conduce la producerea unui prejudiciu iminent în patrimoniul recurentului.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurentului sunt neîntemeiate, iar instanța de fond în mod corect a respins cererea de suspendare.

Un argument în plus față de cele prezentate este acela că prin sentința pronunțată în Dosarul nr. x/2/2015 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins cererea formulată de recurent, prin care solicita anularea deciziei nr. 66 din 16 ianuarie 2014 emisă de Autoritatea de Supraveghere Financiară.

În consecință, Înalta Curte constată că este nefondat motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinței civile nr. 1415 din 07 mai 2014 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată, în ședință publică, astăzi 30 octombrie 2015.