ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1516/2016

Decizia nr. 1516/2016

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta SC A. SA a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenței, suspendarea executării Deciziei din 17 martie 2014 emisă de Consiliul Concurenței în ceea ce privește amenda aplicată reclamantei SC A. SA în cuantum de 3.003.031 RON, până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare formulată de reclamantă împotriva aceleiași decizii și care formează obiectul Dosarului nr. x/2/2014 înregistrat pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

1.2. Soluția primei instanțe

Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin Sentința civilă nr. 1.517F din 15 mai 2014, a admis cererea formulată de reclamanta SC A. SA în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenței, în sensul suspendării executării Deciziei din 17 martie 2014 emisă de Consiliul Concurenței în ceea ce privește amenda aplicată reclamantei SC A. SA în cuantum de 3.003.031 RON, până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare formulată de reclamantă împotriva aceleiași decizii și care formează obiectul Dosarului nr. x/2/2014 înregistrat pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Pentru a hotărî astfel, instanța a reținut, în esență, că, prin Decizia Consiliului Concurenței din 17 martie 2014 s-a dispus sancționarea mai multor societăți comerciale printre care și reclamanta SC A. SA pentru încălcarea art. 5 alin. (1) lit. b) din Legea concurenței nr. 21/1996, reclamantei fiindu-i aplicată o amendă în cuantum de 3.003.031 RON reprezentând 2,2% din cifra de afaceri realizată în anul 2012.

S-a reținut în sarcina petentei faptul că împreună cu SC B. SA, SC C. SA, SC D. SA, SC E. SA, F. prin F.  Germania - Sucursala București, în calitate de membrii ai Consiliului Director al Asociației G. (organizație colectivă, non profit constituită în vederea preluării responsabilităților privind realizarea obiectivelor de colectare, reutilizare, reciclare și valorificare DEEE de către principali producători și importatori de produse electronice și IT din România) au stabilit o condiționare fermă între contribuția unui producător la bugetul asociației, ca urmare a încasărilor din timbrul verde (care reflectă fidel poziția respectivei companii pe piață) și participarea sau nivelul participării acelui producător la acțiunile de schimb 1:1 inițiate de G. în februarie 2009. De asemenea, cele 6 întreprinderi au avut acces la informații comerciale sensibile, pe baza cărora puteau determina ce certitudine volumul produselor comercializate în cadrul campaniilor buy-back de întreprinderi concurente.

Consiliul Concurenței a apreciat că prin instituirea practicii de mai sus, cele 6 întreprinderi au stabilit, indirect, o înțelegere anticoncurențială, creând astfel un mecanism care să le asigure controlul reciproc al comercializării produselor lor în cadrul campaniilor buy-back desfășurate.

În ceea ce privește condițiile existenței unui caz bine justificat și necesității prevenirii unei pagube iminente, Curtea a reținut, în privința aparenței de temeinicie a motivelor invocate de reclamantă în susținerea îndeplinirii condiției cazului bine justificat, că unele dintre acestea sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

În ceea ce privește argumentul reclamantei legat de aplicarea retroactivă a Instrucțiunilor Consiliului Concurenței din 2 septembrie 2010 privind individualizarea sancțiunilor pentru contravențiile prev. la art. 51 din Legea concurenței nr. 21/1996, Curtea îl apreciază ca fiind un argument aparent valabil, în condițiile în care a fost aplicat pentru fapte săvârșite în anul 2009.

Legat de acest aspect, Curtea reține că în decizia contestată nu se argumentează în nici un fel de ce Consiliul Concurenței a considerat Instrucțiunile din 2010 ca fiind "mai favorabile" reclamantei, iar în întâmpinarea din dosarul de față se invocă faptul că aspectul mai favorabil din instrucțiunile noi este reprezentat de prevederea circumstanței atenuante speciale a recunoașterii exprese a faptei de natură a determina diminuarea cuantumului amenzii cu un procent de până la 30% din nivelul de bază stabilit. În condițiile în care, reclamantei nu i s-a reținut în concret circumstanța atenuantă a recunoașterii faptei, argumentul pârâtului nu este de natură să justifice aprecierea instrucțiunilor din 2010 ca fiind "legea mai favorabilă". De altfel, chiar dacă instrucțiunile din 2010 ar fi prevăzut circumstanțe atenuante ce nu erau reglementate în legea de la momentul săvârșirii faptei contravenționale, noile instrucțiuni nu erau neapărat mai favorabile, în condițiile în care potrivit reglementării anterioare, chiar și în absența reținerii unor circumstanțe atenuante, se putea ajunge la aplicarea unei amenzi într-un cuantum mai mic.

Cât privește argumentul referitor la realizarea de către Consiliul Concurenței a unei discriminări între întreprinderile sancționate și cele nesancționate, într-adevăr, pârâtul Consiliul Concurenței nu aduce vreo motivație cu privire la sancționarea doar a societăților care erau membre ale Consiliului Director al Asociației G., deși acestea reprezentau și ceilalți membri ai asociației, iar de decizia luată privind stabilirea unei condiționării între participarea la bugetul asociației și participarea la campania buy-back au beneficiat și alți membrii ai asociației, probabil unii cu cote de piață mult mai mari decât ale reclamantei, și pentru care existau indicii că au fost implicate în luarea acestei decizii, dovadă fiind faptul că ancheta a vizat un număr mult mai mare de societăți.

Pe de altă parte, se invocă accesul celor 6 societăți sancționate, la informații comerciale sensibile, pe baza cărora puteau determina cu certitudine volumul produselor comercializate în cadrul campaniilor buy-back de întreprinderi concurente, și anume la documentul "Situație campanii buy-back G." transmis către conducerea executivă G. în data de 18 martie 2009, fără a se aduce vreo explicație cu privire la modalitatea în care prin accesul la aceste informații s-a realizat o înțelegere prin care s-a controlat comercializarea respectivelor produse.

Față de cele arătate mai sus, a reținut că există argumente invocate de reclamantă de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității deciziei contestate, astfel că este îndeplinită condiția cazului bine justificat prev. de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Referitor la condiția necesității prevenirii unei pagube iminente, instanța a apreciat că este îndeplinită în cauză, întrucât reclamanta a depus un raport de expertiză extrajudiciară, din care rezultă că executarea imediată a amenzii aplicate prin decizia contestată va duce la eliminarea societății reclamante de pe piață, declanșarea incapacității de plată și trecerea în faliment, ceea ce reprezintă o pagubă iminentă în sensul dat de art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004 de prejudiciu material viitor și previzibil.

1.3. Cererea de recurs

Împotriva Sentinței civile nr. 1.517 F din 15 mai 2014 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâtul Consiliul Concurenței, solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în urma rejudecării, pe fond, respingerea cererii de suspendare a executării Deciziei Consiliului Concurenței din 17 martie 2014, formulată de SC A. SA.

În motivarea căii de atac, recurentul invocă motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, arătând că hotărârea a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material.

Prin criticile formulate susține, în esență, că în mod greșit prima instanță a apreciat ca fiind îndeplinite condițiile cumulative prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, necesare suspendării executării unui act administrativ, în realitate, reclamanta nefăcând dovada nici a existenței unui caz bine justificat și nici a iminenței producerii unui prejudiciu.

II. Procedura în fața instanței de recurs

Intimata reclamantă SC A. SA a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat.

Prin Încheierea de ședință din 22 martie 2016, pronunțată în condițiile art. 493 C. proc. civ., recursul a fost admis în principiu.

În faza procesuală a recursului nu au fost administrate probe noi.

III. Analiza motivelor de casare

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate și a dispozițiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este fondat pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Intimata-reclamantă SC A. SA a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere vizând suspendarea executării Deciziei din 17 martie 2014 emise de recurentul pârât Consiliul Concurenței în ceea ce privește amenda de 3.003.031 RON, până la soluționarea definitivă a litigiului pe fond.

Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliului Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Legea română (prin conținutul prevederilor art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004) corespunde Recomandării nr. x/89/8 din 13 septembrie 1989 a Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei privind protecția jurisdicțională provizorie în materie administrativă, precum și Recomandării nr. 16/2003 a aceleiași instituții, potrivit căreia executarea deciziilor administrative trebuie să țină cont de drepturile și interesele persoanelor particulare.

Astfel, potrivit art. 14 alin. (l) "în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond".

Cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua însă decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept invocate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl servească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Noțiunea de caz bine justificat a fost definită la art. 2 alin. (l) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca reprezentând acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

În speță, intimata reclamantă a invocat ca împrejurări de fapt și de drept care să fie de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actelor administrative a căror suspendare se cere, tocmai criticile de nelegalitate invocate în cadrul acțiunii în anularea actului administrativ fiscal atacat, care urmează să fie analizate de instanța învestită cu soluționarea acesteia.

Or, în jurisprudența sa constantă, Înalta Curte de Casație și Justiție a reținut că, pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau de drept au fost apreciate de instanța supremă ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, modificarea substanțială a actului administrativ în calea recursului administrativ.

Aparența de nelegalitate poate viza și aspecte de drept material, însă este esențial ca motivele identificate să fie evidente, să nu implice examinarea fondului cauzei.

Motivele de nelegalitate prezentate de reclamantă și reținute de prima instanță ca reprezentând un caz bine justificat nu erau de natură a fi decelate doar printr-o verificare a aparenței dreptului, necesitând o evaluare a aspectelor de fond, evaluare la care judecătorul a procedat cu depășirea limitelor procedurii sumare a suspendării executării.

Înalta Curte constată astfel că soluția pronunțată de prima instanță și considerentele pe care s-a fundamentat se referă la existența unor dubii asupra caracterului mai favorabil al legii contravenționale (în speță, al Instrucțiunilor privind individualizarea sancțiunilor din 2010) prin raportare la incidența circumstanțelor atenuante, precum și la o descriere "neclară" a faptei în cuprinsul deciziei, care nu ar fi arătat de ce nu au fost sancționate toate întreprinderile participante sau în ce mod prin accesul la informații comerciale sensibile s-a realizat o înțelegere prin care s-a controlat comercializarea unor produse.

Înalta Curte mai reține și faptul că, prin Sentința nr. 2.987 din 6 noiembrie 2015, pronunțată în Dosarul nr. x/2/2014, Curtea de Apel București a respins ca neîntemeiată acțiunea formulată de reclamantă, având ca obiect anularea Deciziei nr. 8/2014.

Hotărârea prin care acțiunea intimatei-reclamante care viza anularea actului administrativ a fost respinsă ca neîntemeiată reprezintă implicit o confirmare a prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ a cărui suspendare se solicită. Deși, nefiind definitivă, această sentință are numai o putere de lucru judecat relativă, ea constituie un reper în verificarea aparenței de nelegalitate, pentru că judecătorul fondului a avut posibilitatea administrării și interpretării unor probe și a efectuării unei evaluări aprofundate, pe care mecanismul procesual al suspendării executării nu le îngăduie.

Totodată, din dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. ș) din Lege nr. 554/2004 rezultă că noțiunea de pagubă iminentă are în vedere producerea unui prejudiciu în legătură cu un act ilicit.

Într-adevăr, punerea în executare a unui act administrativ prin care s-a aplicat o sancțiune pecuniară va avea drept consecință diminuarea patrimoniului societății intimate, însă - câtă vreme acest lucru are la bază un act administrativ care se bucură de prezumția de legalitate - și diminuarea patrimoniului are caracter prezumat legal, astfel că nu se circumscrie noțiunii de pagubă iminentă definite de lege, astfel cum eronat a considerat instanța de fond.

IV. Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia

În baza dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâtul Consiliul Concurenței, va casa sentința atacată și va respinge cererea de suspendare a executării Deciziei din 17 martie 2014 formulată de reclamanta SC A. SA.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâtul Consiliul Concurenței împotriva Sentinței civile nr. 1517/F din 15 mai 2014 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată.

Respinge cererea de suspendare a executării Deciziei din 17 martie 2014 a Consiliului Concurenței, formulată de reclamanta SC A. SA, ca nefondată.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 18 mai 2016.

Procesat de GGC - N