ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 179/2018

Obiectul cererii deduse judecății Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, reclamanta Societatea A. Brașov SA a solicitat, în contradictoriu cu Ministerul Fondurilor Europene, anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. 129953 din 28 noiembrie 2014, întocmit în temeiul dispozițiilor art. 6 din O.U.G. nr. 66/2011, cu privire la Contractul de lucrări nr. L20110704 din 27 iulie 2011, având ca obiect «Reabilitare și extindere rețele de distribuție a sistemului de canalizare, inclusiv stații de pompare apă uzată în Rupea și Prejmer». 1.

Hotărârea primei instanțe Curtea de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, prin Sentința nr. 94 din 1 octombrie 2015, a respins acțiunea formulată de reclamantă, ca nefondată. 1.

Calea de atac exercitată Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamanta Societatea A. Brașov SA, invocând prevederile art. 304 pct. 8 C. proc. civ. solicitând admiterea recursului, casarea în tot a sentinței recurate și rejudecând cauza să fie admisă acțiunea și anulat procesul-verbal de constatare a neregulilor și stabilire a creanțelor bugetare nr. 129953 din 28 noiembrie 2014. În concret, recurenta a susținut următoarele: Hotărârea atacată este dată cu greșita interpretare a dispozițiilor Anexei nr. 2, lit. c), pct. 1 din Ordinul nr. 1415/2008 din perspectiva categoriilor de lucrări pentru care legea condiționează eligibilitatea de amplasarea pe domeniul public. Instanța a inclus între aceste lucrări și montajul rețelelor publice de canalizare, nu doar lucrările privind racordurile, cu consecința schimbării naturii și înțelesului Ordinului nr. 1415/2008. Prevederile legale mai sus menționate condiționează caracterul eligibil al cheltuielilor de apartenența lucrărilor aferente la domeniul public doar pentru racorduri, nu și pentru rețele de canalizare a apei uzate sau stații de pompare. Pe lângă argumentele legate de interpretarea gramaticală, se arată că aceasta interpretare se bazează pe faptul ca racordurile sunt componente esențiale ale rețelelor publice de canalizare, care delimitează proprietatea publica de proprietatea privata în privința utilităților, după cum rezultă din legislația terțiară ce reglementează serviciul de alimentare cu apa și canalizare. Dacă legiuitorul ar fi urmărit să limiteze eligibilitatea cheltuielilor aferente tuturor rețelelor de canalizare la acele lucrări realizate pe domeniul public, fie ar fi repoziționat sintagma "amplasate în domeniul public" în textul legal, fie ar fi separat prin virgula sintagma "amplasate în domeniul public" de cuvântul "racorduri". În cazul rețelelor de canalizare însă, spre deosebire de racorduri, este mult mai puțin probabil ca legiuitorul să fi avut în vedere condiționarea eligibilității cheltuielilor de titularul dreptului de proprietate asupra terenului, date fiind că, includerea expresă a rețelelor de canalizare și a terenurilor aferente în domeniul public local, potrivit Punctului III al Anexei la Legea nr. 213/1998, precum și consacrarea servituții administrative de trecere din art. 27 alin. (2) din Legea nr. 241/2006 a serviciului de alimentare cu apa și de canalizare, chiar și anterior reglementarii dreptului de trecere pentru utilități potrivit art. 621 din noul C. civ. Se mai susține aplicarea, în mod greșit, a Ordinului nr. 1415/2008, fără ca instanța de fond să analizeze impactul în cauză al modificărilor aduse acestuia de Ordinul nr. 1028/2014, care stipulează expres ca sunt eligibile cheltuielile generate prin realizarea oricăror lucrări la rețele de canalizare pe terenuri proprietate privată prin exercitarea dreptului de trecere pentru utilități și fără a se ține seama de consacrarea la nivel de legislație primara - art. 27 alin. (2) din Legea nr. 241/2006 - a dreptului de servitute asupra proprietăților afectate de sistemul de alimentare cu apă și de canalizare, în vigoare pe întreaga perioada de timp vizată în speță. Ordinul nr. 1028/2014 vine sa modifice Ordinul nr. 1415/2008, stipulând ca sunt eligibile cheltuielile generate prin realizarea oricăror lucrări la rețele de canalizare pe terenuri proprietate privata prin exercitarea dreptului de trecere pentru utilități. Aceasta modificare legislativă este fundamentată pe consacrarea din art. 621 noul C. civ. a limitelor legale ale dreptului de proprietate privata, "constând în obligația proprietarului de a permite trecerea prin fondul sau a unor rețele edilitare, de natura conductelor de apa, gaz (...) sau altele asemenea, după caz." Prin modificarea Ordinului nr. 1415/2008 s-a urmărit ca acesta să fie în acord cu normele de drept comun (art. 621 din noul C. civ. ce a intrat în vigoare la 1 octombrie 2011), prin urmare să se țină cont în determinarea eligibilității cheltuielilor aferente lucrărilor la rețelele de canalizare (inclusiv racorduri) de faptul că riscul unor litigii privind dreptul de proprietate este limitat prin consacrarea legală a dreptului de trecere pentru utilități. O analiză a substanței și impactului în cauză al modificărilor aduse Ordinului nr. 1415/2008 de Ordinul nr. 1028/2014 prin referirile la dreptul de trecere pentru utilități era cu atât mai necesară la judecarea fondului speței cu cât formularea anterioară a Ordinului nr. 1415/2008 a dat naștere interpretării echipei de control privind neeligibilitatea cheltuielilor aferente lucrărilor la rețelele de canalizare și/sau la racordurile efectuate pe teren proprietate privata, iar noua reglementare a venit sa consacre expres eligibilitatea acestor cheltuieli, indiferent de natura lucrării (montaj rețea sau racorduri), inclusiv în cazul în care acestea se realizează pe terenuri proprietate privată prin exercitarea dreptului de trecere pentru utilități, în baza prevederilor art. 621 C. civ. Recurenta mai susține aplicarea incorectă de către instanța de fond a dispozițiilor O.U.G. nr. 66/2011 prin validarea măsurii/temeiului de drept înscris în Procesul-verbal - excluderea de la rambursare potrivit art. 6 din O.U.G. nr. 66/2011, deși se aflau în procesul de verificare a solicitărilor de plată și temeiul de drept care ar fi trebuit să fie reținut este art. 21 din O.U.G. nr. 66/2011. Astfel, măsura prevăzuta de Procesul-verbal a fost luată în temeiul art. 6 din O.U.G. nr. 66/2011 care reglementează modalitatea excluderii de la rambursare incidentă în procesul de verificare a solicitărilor la plată. În acest sens, art. 6 din O.U.G. nr. 66/2011 reglementează obligația autorităților cu competente în gestionarea fondurilor europene de a exclude integral sau parțial de la rambursare/plata acele cheltuieli care nu respectă condițiile de legalitate, regularitate ori conformitate stabilite prin prevederile legislației naționale și comunitare în vigoare, în situația în care în procesul de verificare a solicitărilor de plată acestea determina existența unor astfel de cheltuieli. Or, în situația de față nu se aflau în procesul de verificare a solicitărilor de plată, sumele fiind deja rambursate, ci într-o etapa ulterioară, anume aceea a desfășurării activității de constatare/verificare/control/investigare în conformitate cu prevederile art. 21 și urm. din O.U.G. nr. 66/2011. Art. 21 și urm. din O.U.G. nr. 66/2011 indică o altă procedură decât cea de la art. 6, anume aplicabilitatea de corecții financiare în cazul existenței unor nereguli în temeiul unui proces-verbal/note de constatare a neregulilor și stabilire a creanțelor bugetare, emis/emise ca urmare a unei activități de control/investigare desfășurată în urma primirii unei solicitări din partea oricăror autorități competente și care vizează etapa de după plata sub incidența căreia ne regăsim. Câtă vreme, în speță, s-a aplicat procedura instituita de art. 21 din O.U.G. nr. 66/2011 (activitate de verificare derulată urmare a Suspiciunii de neregulă nr. 516 din 20 august 2014 transmisă de Direcția Monitorizare Implementare Proiecte - Fondul de Coeziune din cadrul AM POS Mediu și întocmită pe baza Raportului de audit), aceasta nu putea fi finalizată altfel decât prin aplicarea unei corecții financiare/creanța bugetară pentru situația în care s-ar fi constatat o neregula (adică o sancțiune deosebită de declararea sumei ca neeligibilă, măsura care nu constituie sancțiune și nu poate fi asimilată unei sancțiuni în sensul O.U.G. nr. 66/2011 - temeiul în baza căreia a fost încheiat Procesul-verbal) și emiterea procesului-verbal/notei de constatare de aplicare corecție financiară/creanță bugetară. Însă, în realitate, pârâtul nu a aplicat o atare sancțiune, ci măsura excluderii de la rambursare a cheltuielilor neeligibile, ipoteză care nu poate fi circumscrisă O.U.G. nr. 66/2011, ci H.G. nr. 759/2007, fapt care dovedește greșita încadrare și reținere a temeiului aplicat în încheierea Procesului-verbal. 1.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinare, intimatul-pârât Ministerul Fondurilor Europene, reprezentat prin Ministerul Finanțelor Publice, a invocat nulitatea recursului, pentru nemotivare, iar pe fond a cerut respingerea recursului și menținerea hotărârii atacate, fiind temeinică și legală, cu menținerea ca legal a actului administrativ contestat. 1.

Procedura de examinare a recursului în completul de filtru Raportul întocmit potrivit dispozițiilor art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru și comunicat părților în baza Încheierii de ședință din data de 21 iunie 2017, potrivit art. 493 alin. (4) C. proc. civ. Totodată, completul de filtru a apreciat incidența în cauză a prevederilor art. 493 alin. (7) C. proc. civ., pronunțând în acest sens Încheierea de admitere în principiu din data de 9 noiembrie 2017. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului 2.1. Examinând sentința recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele și lucrările dosarului și de dispozițiile legale incidente, constată că recursul este nefondat, potrivit considerentelor ce vor fi expuse în continuare. Obiectul prezentului litigiu este reprezentat de anularea procesului-verbal de constatare neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. 129953 din 28 noiembrie 2014 emis de Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice - Direcția Generală AM POS Mediu, prin care s-a stabilit în sarcina reclamantei obligația de plată a unui debit în cuantum de 4.853,04 lei. În esență, prin acest act administrativ se reține cu titlu de concluzii că, valoarea cheltuielilor de montare a conductei de canalizare pe terenuri proprietate privată pe o lungime de 15 m, în sumă de 3.977.90 lei, aferente contractului de lucrări nr. L20110704 din 27 iulie 2011 sunt neeligibile conform Ordinului nr. 1415/2008. Soluția primei instanțe, de respingere a acțiunii, este legală, fiind pronunțată cu respectarea și aplicarea corectă a normelor de drept material aplicabile în cauză. Critica recurentei reclamante legată de interpretarea greșită a dispozițiilor Ordinului nr. 1415/2008 este neîntemeiată. Din dispozițiile art. 3 al acestui act normativ infralegal rezultă că "Pentru a fi eligibile în vederea finanțării prin POS "Mediu", toate cheltuielile trebuie să facă parte din categoriile de cheltuieli prevăzute în prezentul ordin, să respecte prevederile H.G. nr. 759/2007 privind regulile de eligibilitate a cheltuielilor efectuate în cadrul operațiunilor finanțate prin programele operaționale, cu modificările și completările ulterioare, să corespundă obiectivelor POS "Mediu" și să fie coerente cu obiectivele și rezultatele operațiunilor propuse. Potrivit art. 1 lit. b) din Anexa 2 al acestui ordin "categoriile de cheltuieli menționate la pct. 1 - 9 din anexa nr. 1 sunt eligibile dacă sunt efectuate în scopul realizării următoarelor activități: (...) lucrări pentru construcția, reabilitarea, extinderea, modernizarea rețelelor de canalizare a apei uzate, stațiilor de pompare, inclusiv a racordurilor amplasate pe domeniul public." Din interpretarea per a contrario a acestei norme rezultă că, legiuitorul terțiar a înțeles să excludă de la eligibilitate lucrările pentru construcția, reabilitarea, extinderea, modernizarea rețelelor de canalizare a apei uzate, stațiilor de pompare și racordurilor amplasate pe terenuri proprietate privată, indiferent de titularul acestui drept. Nu intră în discuție posibilitatea legală de a construi pe aceste terenuri, care de altfel a fost valorificată de reclamantă prin construirea a 15 ml a rețelei de canalizare pe terenurile proprietate privată, ci eligibilitatea acestor cheltuieli în cadrul programului Operațional Sectorial Mediu 2007. Este adevărat că, sub aspect gramatical textul legal menționat vizează numai domenialitatea publică a racordurilor, nefiind caracterizantă și pentru celelalte construcții de rețele de canalizare, pentru că ar fi fost o exprimare pleonastică din partea legiuitorului, acestea fiind deja incluse în domeniul public la municipiilor, orașelor și comunelor conform Anexei III pct. 4 din Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică. Pentru racorduri, care realizează delimitarea tehnică a rețelei publice de canalizare de cea privată, a fost necesară precizarea legiuitorului ca acestea să se poziționeze pe domeniul public pentru ca cheltuielile aferente acestora să fie eligibile, existând posibilitatea practică ca acestea să fie poziționate și pe domeniul privat al unei persoane, situarea lor de asemenea manieră, excluzând de asemenea eligibilitatea acestor cheltuieli. Nici critica referitoare la valența interpretativă a acestui text legal în urma modificărilor legislative intervenite prin adoptarea Ordinului nr. 1024/2014 de modificare a Ordinului nr. 1415/2008 nu poate fi însușită de instanța de control judiciar. Așa cum s-a reținut în mod temeinic de judecătorul fondului, aplicarea art. 1 lit. b) din Anexa 2 în forma modificată prin Ordinului nr. 1024/2014 ar reprezenta încălcarea principiului neretroactivității legii civile, care este consacrat atât la nivel constituțional - art. 15 alin. (2) din Constituția României, cât și legal - art. 6 din Legea nr. 287/2008 privind Codul Civil. În raport de acestea, calificarea ca eligibile ale unor cheltuieli este făcută în raport de actul normativ în vigoare la epoca evenimentelor și nu în raport de modificările legislative intervenite ulterior. În fine, este adevărat că dispozițiile art. 6 din O.U.G. nr. 66/2011, indicate printre alte texte legale ca temei de drept, nu sunt aplicabile cauzei, întrucât acestea se referă în exclusivitate la situația verificărilor solicitărilor de plată, ceea ce nu este cazul în speță, întrucât plățile aferente contractului de finanțare au fost executate integral. Această inadvertență, însă, nu e de natură a atrage sancțiunea nulității procesului-verbal contestat, de vreme ce celelalte temeiuri de drept invocate în procesul-verbal coroborate cu starea de fapt reținută astfel, sunt de natură a susține și a justifica măsura administrativă luată împotriva reclamantei. Contrar celor afirmate de reclamantă, nu o procedură sau alta, care se încheie printr-un proces-verbal sau notă de constatare, după caz, influențează tipul de măsură administrativă care se aplică, ci neregula constatată. Or, constatarea efectuării unei cheltuieli neeligibile de către reclamantă a justificat măsura impunerii sumei aferente acestora, integral, așa încât din perspectiva criticilor formulate se poate concluziona că actul contestat este legal, iar hotărârea instanței de fond care consacră a atare stare de drept este dată cu interpretarea și aplicarea corectă a normelor de drept aplicabile în sensul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. 2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs. Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 C. proc. civ., republicat, Înalta Curte, în raport de prevederile art. 488 pct. 8 C. proc. civ., va respinge ca nefondat recursul reclamantei.