ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 687/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 687/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de

față;

Din analiza actelor

și lucrărilor dosarului constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin acțiunea înregistrată la Curtea de Apel București,

reclamantul C.N. a chemat în judecată

C.S.M.

, solicitând instanței ca în contradictoriu

cu pârâtul să dispună anularea avizelor nr. 145 din 22 aprilie 2010 privind

percheziția, nr. 146 din 22 aprilie 2010 privind reținerea, precum și nr. 147

din 23 aprilie 2010, privind arestarea sa preventivă, și suspendarea acestor

acte unilaterale.

În motivarea

acțiunii, reclamantul a arătat că a exercitat funcția de prim - procuror al

Parchetului de pe lângă Judecătoria Buftea până la data de 23 aprilie 2010,

când D.N.A. din cadrul Parchetului General de pe lângă Înalta Curte de Casație

și Justiție a solicitat încuviințarea percheziției, reținerii și arestării sale

preventive, conform art. 26 alin. (1) din Regulamentul de Organizare și

funcționare a C.S.M. și art. 42 din Legea nr. 317/2004 privind C.S.M., iar

pârâtul a emis avizele pe care le contestă.

Reclamantul a susținut

că avizele emise de Secția pentru Procurori a

C.S.M.

sunt nelegale, fiind date cu

încălcarea condițiilor de formă și fond pentru valabilitatea acelor acte.

Prin întâmpinarea

formulată pârâtul

C.S.M.

a

invocat excepția inadmisibilității acțiunii.

instanțe

Curtea de Apel

București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința

civilă nr. 292 din 19 ianuarie 2011, a respins acțiunea ca inadmisibilă.

Pentru a pronunța

această sentință, instanța a reținut că avizele a căror anulare se solicită fac

corp comun cu actele din care au fost dispuse măsurile de ridicare de obiecte

în înscrisuri și măsurile preventive dispuse în procesul penal și intră sub

incidența art. 5 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Astfel, cererea reclamantului,

de anulare a avizelor în discuție, vizează practic contestarea în contencios

administrativ a măsurilor percheziției, reținerii și arestării preventive,

dispuse de instanța penală, după ce au fost încuviințate de C.S.M., ceea ce

este inadmisibil.

reclamantului

Împotriva acestei

sentințe a declarat recurs reclamantul C.N., criticând-o pentru nelegalitate,

în temeiul art. 304 pct. 7 și 9 și 304

1

C. proc. civ.

În motivarea căii de

atac, recurentul - reclamant a formulat, în esență, următoarele critici:

A. Hotărârea atacată

cuprinde motive contradictorii (art. 304 pct. 7 teza a II-a C. proc. civ.), în

sensul că, pe de o parte, instanța a reținut că încuviințarea percheziției, a

reținerii sau a arestării preventive face corp comun cu actele și măsurile

preventive dispuse în procesul penal, identificându-se cu acestea și având,

așadar, natura juridică a unor acte procesual-penale, dar, pe de altă parte,

le-a calificat ca fiind acte administrative, așa cum rezultă implicit din

cuprinsul art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, indicat ca temei de drept în

motivarea hotărârii.

Recurentul - reclamant

a adăugat că această contradictorialitate a motivării sentinței atacate vizează

însăși admiterea excepției inadmisibilității acțiunii, invocată de pârâtul C.S.M.,

pentru că partea a motivat excepția pe considerentul că actele atacate nu sunt

acte administrative, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004,

în timp ce instanța a invocat din oficiu inadmisibilitatea întemeiată pe

prevederile art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, calificând explicit actele

atacate ca fiind acte administrative. În final instanța a admis și excepția de

inadmisibilitate invocată de pârât, deși admiterea uneia dintre cele două

excepții ar determina automat respingerea celeilalte.

B. Hotărârea atacată

nu cuprinde motivele pe care se sprijină soluția de admitere a excepției de

inadmisibilitate invocată de pârât, întreaga motivare fiind circumscrisă

admiterii excepției invocate din oficiu (art. 304 pct. 7 teza I C. proc. civ.).

C. Hotărârea pronunțată

a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii (art. 304 pct. 9 C.

proc. civ.), făcând o gravă confuzie între regimul juridic aplicabil actelor

prin care se încuviințează percheziția, reținerea și arestarea preventivă și

actele procesual - penale prin care sunt adoptate măsurile menționate, încuviințarea

având un emitent diferit și o existență proprie, independentă de cea a actului procesual

- penal pe care îl precede.

Prin notele scrise

depuse la dosar, recurentul - reclamant a sistematizat problemele de drept pe

care, în opinia sa, le ridică litigiul dedus judecății și, în concluzie, a

subliniat că sentința recurată se află în contradicție cu dispozițiile art. 21

din Constituția României, care garantează accesul liber la justiție, și cu dispozițiile

art. 20 din Constituția României, coroborate cu cele ale art. 13 din Convenția

europeană a drepturilor omului, privind dreptul la un recurs efectiv în fața

instanțelor naționale.

Cu privire la regimul

juridic al avizelor C.S.M. în materia percheziției, reținerii și arestării

preventive, recurentul - reclamant a arătat că sunt acte administrative emise

de un organ de stat conform art. 1 alin. (1), coroborat cu art. 2 alin. (1) lit.

b) din Legea nr. 554/2004, nu intră sub incidența art. 5 alin. (1) sau (2) din

aceeași lege, nu fac corp comun cu actele procesual - penale emise de Ministerul

Public sau de instanțele judecătorești, iar calea de contestare este aceea a

unei acțiuni în contencios administrativ formulate în contradictoriu cu

autoritatea emitentă.

intimatului

Prin întâmpinarea

depusă la dosar, C.S.M. a solicitat respingerea recursului ca nefondat și a

arătat că admiterea excepției de inadmisibilitate de către instanța de fond

reprezintă o consecință a teoriei avizului, consacrată de doctrina și de

practica judecătorească.

Astfel, avizul este o

operațiune procedurală anterioară emiterii actului administrativ, care nu

produce prin el însuși efecte juridice, nefiind act administrativ de sine -

stătător, conform art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

A adăugat că avizele

(încuviințările) ce fac obiectul acțiunii sunt acte de autorizare a organului

competent, necesare pentru efectuarea unor acte de urmărire penală față de

recurentul - reclamant, având o natură juridică mixtă, în virtutea căreia ele

exced controlului judecătoresc din domeniul contenciosului administrativ.

Ulterior, prin

concluziile scrise depuse la dosar, intimatul a precizat că doctrina și Curtea

Constituțională (prin Deciziile nr. 53/2000, 275/2002 și 4/2004) împărtășesc

punctul de vedere potrivit căruia aceste avize sunt acte - condiție pentru

punerea în mișcare a acțiunii penale, aflate în strânsă corelație cu

prevederile art. 10 lit. f) C. proc. pen. Legiuitorul a prevăzut existența avizului

ca o măsură de protecție a magistraților și a prestigiului magistraturii

împotriva unor acțiuni nejustificate sau abuzive ale organelor de urmărire

penală, iar regularitatea încuviințării poate face obiectul verificării de

către judecătorul învestit cu soluționarea cauzei penale.

II. Considerentele Înaltei

Curți, asupra recursului

Examinând cauza prin

prisma motivelor invocate de recurentul - reclamant și a prevederilor art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul nu este fondat, niciuna

dintre criticile formulate nefiind aptă să conducă la reformarea sentinței în

sensul dorit de autorul căii de atac.

și de drept relevante

Obiectul acțiunii cu

care a fost învestită curtea de apel constă în anularea actelor de încuviințare

a percheziției reținerii și arestării preventive a recurentului - reclamant,

emise în temeiul art. 95 alin. (1) din Legea nr. 303/2004 privind statutul

judecătorilor și procurorilor, conform căruia „judecătorii, procurorii și

magistrații - asistenți pot fi percheziționați, reținuți sau arestați preventiv

numai cu încuviințarea secțiilor C.S.M.”.

Această încuviințare,

calificată în corelație cu prevederile art. 10 alin. (1) lit. f) C. proc. pen.,

constituie o condiție specială prevăzută de lege pentru efectuarea anumitor

acte de procedură penală sau pentru punerea în mișcare a acțiunii penale,

condiție specială raportată la calitatea persoanei vizate.

Aceeași interpretare

se regăsește și în jurisprudența Curții Constituționale, care a reținut că

avizul pe care îl emitea ministerul justiției în temeiul art. 91 alin. (2) din

Legea nr. 92/1992 pentru organizarea judecătorească (în prezent abrogată și

înlocuită cu legile nr. 303 și nr. 304/2004), aviz echivalent din punct de

vedere al efectelor cu încuviințarea dată de secțiile C.S.M. în temeiul

legislației în prezent în vigoare, are natura juridică a unui act - condiție

pentru punerea în mișcare a acțiunii penale (decizia nr. 53 din 21 martie 2000,

publicată în M. Of. nr. 366 din 7 august 2000) și constituie o măsură rațională

de protecție a magistraților, garanție legală a consolidării independenței

justiției (decizia nr. 4 din 13 ianuarie 2004, publicată în M. Of. nr. 107 din 4

februarie 2004).

Prin urmare, deși C.S.M.,

potrivit rolului său constituțional și atribuțiilor stabilite prin Legea nr. 317/2004

exercită, în principal, o activitate de natură administrativă, legată de

cariera și drepturile judecătorilor și procurorilor, de jurisdicția

disciplinară și de organizarea și funcționarea instanțelor și parchetelor,

încuviințarea percheziției, reținerii sau arestării, prevăzută în art. 42 din

Legea nr. 317/2004, nu este o activitate de natură administrativă, ci procesual

- penală.

Or, potrivit art. 2 alin.

(1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, actul administrativ, supus regimului

contenciosului administrativ, este o manifestare de voință unilaterală a unei

autorități publice, emisă în regim de putere publică, în vederea organizării

executării legii sau executării în concret a legii, care dă naștere, modifică

sau stinge raporturi juridice, esențiale, în analiza naturii juridice a unui

act administrativ, fiind efectele pe care le produce, obiectul măsurilor

dispuse.

Dacă s-ar accepta

teza că orice manifestare de voință care emană de la o autoritate publică,

reprezintă un act administrativ, indiferent de obiectul sau de natura sa

juridică, fără a se face distincție între actele de autoritate prin care se

realizează o activitate de natură administrativă și cele prin care autoritățile

publice (altele decât autoritățile administrative propriu-zise) exercită alt

tip de atribuții ce țin de propria competență, s-ar ajunge la concluzia,

semnalată, de altfel, în literatura de specialitate, că ar putea fi atacate, pe

calea contenciosului administrativ, refuzul procurorului de a declara o cale de

atac sau modul de executare a unei hotărâri judecătorești civile sau penale,

care în mod evident exced competenței instanței specializate în materia

contenciosului administrativ.

Argumentul potrivit

căruia respingerea acțiunii în contencios administrativ ca inadmisibilă ar

constitui o încălcare a principiului liberului acces la justiție, consacrat în art.

21 din Constituția României, și a prevederilor art. 13 din Convenția europeană

a drepturilor omului, corelate cu dispozițiile art. 20 din Constituția

României, nu poate fi reținut, pentru că art. 44 alin. (1) C. proc. pen. oferă

un remediu procesual, instituind competența instanței penale pentru judecarea

oricărei chestiuni prealabile, de care depinde soluționarea cauzei, chiar dacă,

prin natura ei, acea chestiune ar putea fi de competența altei instanțe. Prin

urmare, nimic nu împiedică instanța ca, în cadrul procesului penal, să verifice

legalitatea formală a încuviințării percheziției reținerii sau arestării

preventive, în condițiile în care, așa cum rezultă și din cele expuse mai sus,

în substanța sa, această încuviințare a fost concepută ca o măsură de protecție

a magistratului, prerogativă a C.S.M., în calitatea sa de garant al

independenței justiției, conform art. 133 din Constituția României.

Un argument

suplimentar, în sensul inadmisibilității acțiunii în contencios administrativ,

constă în aceea că nici în situația în care o încuviințare, un aviz sau un

acord ar fi exprimate de o autoritate publică în vederea emiterii sau adoptării

unui act administrativ, cu alte cuvinte, când raportul juridic ar avea o natură

pur administrativă în toate dimensiunile sale, avizul, încuviințarea sau

acordul, ca operațiuni administrative prealabile, nu ar putea fi atacate

separat în justiție, ci numai împreună cu actul final, conform art. 18 alin. (2)

din Legea nr. 554/2004.

Este adevărat că

instanța de fond a reținut greșit incidența în cauză a situației de excepție

prevăzute în art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, potrivit căruia „nu pot

fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru

modificarea sau desființarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă

procedură judiciară”.

Acest considerent

este efectul interpretării eronate a prevederilor legale citate, care, așa cum

rezultă din conținutul lor expres, se referă la acte administrative, care

întrunesc toate elementele definitorii cuprinse în art. 2 alin. (1) lit. c) din

Legea nr. 554/2004, dar pentru care legea instituie expres o procedură specială

de contestare, derogatorie de la calea contenciosului administrativ.

În speță, pentru

motivele ce au fost prezentate anterior, se pune însăși problema naturii de act

juridic administrativ a manifestării de voință a C.S.M., dar înlăturarea

considerentului legat de incidența art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/20004 nu

atrage o soluție diferită, pentru că judecătorul fondului a reținut, în același

timp, natura juridică procesual - penală a încuviințărilor, considerent pe care

instanța de control judiciar îl consideră corect.

În egală măsură,

sentința nu este criticabilă pentru pretinsa admitere a două excepții de

inadmisibilitate care se exclud una pe alta, așa cum susține recurentul -

reclamant. La termenul din 12 ianuarie 2011, așa cum rezultă din încheierea de amânare

a pronunțării, curtea de apel a pus în discuție, odată cu excepția invocată de

pârât, și incidența art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, dar aceasta nu

este o excepție diferită, ci un motiv suplimentar, invocat din oficiu, pentru

inadmisibilitatea acțiunii.

soluției adoptate în recurs

Având în vedere toate

considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta

Curte va respinge recursul ca nefondat, nefiind reținute motive de reformare a

sentinței, potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 sau art. 304 pct. 7

și 9 și 304

1

C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul

declarat de C.N. împotriva sentinței civile nr. 292 din 19 ianuarie 2011 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 9 februarie 2012.