ÎCCJ, decizie (scj.ro #84794)

ÎCCJ, decizie (scj.ro #84794) (Înalta Curte de Casație și Justiție)

Regimul juridic al avizelor Consiliului Superior al

Magistraturii  în materia percheziției, reținerii și arestării preventive.

Inadmisibilitatea contestării lor pe calea contenciosului administrativ.

Legea nr. 303/2004, art.

95 alin. (1)

Legea nr. 317/2004, art.

42

Actele

de încuviințare a percheziției reținerii și arestării preventive a

judecătorilor, procurorilor și magistraților-asistenți, emise de Consiliul

Superior al Magistraturii în temeiul art. 95 alin. (1) din Legea nr. 303/2004

privind statutul judecătorilor și procurorilor, au natura juridică a unor

acte-condiție pentru punerea în mișcare a acțiunii penale, astfel încât, deși

Consiliul Superior al Magistraturii, potrivit rolului său constituțional și

atribuțiilor stabilite prin Legea  nr. 317/2004 exercită, în principal, o

activitate de natură administrativă, legată de cariera și drepturile

judecătorilor și procurorilor, de jurisdicția disciplinară și de organizarea și

funcționarea  instanțelor și parchetelor, încuviințarea percheziției,  reținerii

sau arestării, prevăzută în art. 42 din Legea nr. 317/2004, nu este o

activitate de natură administrativă, ci procesual – penală.

Respingerea

ca inadmisibilă a acțiunii în contencios administrativ, având ca obiect

contestarea legalității acestor acte, nu poate fi întemeiată pe dispozițiile

art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, aceste dispoziții privind acte

administrative care întrunesc toate elementele definitorii cuprinse în art. 2

alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, dar pentru care legea instituie

expres o procedură specială de contestare, derogatorie  de la calea

contenciosului administrativ.

Decizia

nr. 687 din 9 februarie 2012

Prin

acțiunea   înregistrată la Curtea  de Apel  București, reclamantul CN a chemat

în judecată Consiliul Superior al Magistraturii, solicitând instanței ca în

contradictoriu cu pârâtul să dispună anularea avizelor nr. 145/22.04.2010

privind percheziția, nr. 146/22.04.2010 privind  reținerea, precum și nr.

147/23.04.2010, privind arestarea sa  preventivă, și suspendarea acestor acte

unilaterale.

În motivarea

acțiunii, reclamantul a arătat că a exercitat funcția de prim – procuror al

Parchetului de pe lângă Judecătoria Buftea  până la data de 23.04.2010, când

DNA din cadrul Parchetului General de pe lângă Înalta Curte de Casație și

Justiție a solicitat încuviințarea percheziției, reținerii și arestării sale

preventive, conform art. 26 alin. (1) din Regulamentul de Organizare  și

funcționare a Consiliului Superior al Magistraturii  și art. 42 din Legea   nr.

317/2004 privind  Consiliul Superior al Magistraturii, iar pârâtul a  emis

avizele pe care le contestă.

Reclamantul a

susținut că avizele emise de Secția pentru Procurori a Consiliului Superior al

Magistraturii sunt nelegale, fiind date cu încălcarea  condițiilor de formă și

fond pentru  valabilitatea   acelor acte.

Prin întâmpinarea

formulată pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii  a invocat excepția

inadmisibilității acțiunii.

Curtea de Apel

București – Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal,  prin sentința

civilă nr. 292 din 19 ianuarie 2011, a  respins acțiunea ca inadmisibilă.

Pentru a  pronunța

această sentință, instanța a  reținut că avizele a căror anulare  se solicită

fac corp comun cu actele din care au fost dispuse  măsurile de ridicare de

obiecte în înscrisuri și măsurile preventive dispuse în procesul penal și intră

sub incidența art. 5 alin. (1) din Legea   nr. 554/2004. Astfel, cererea

reclamantului, de anulare a  avizelor în discuție, vizează practic contestarea

în contencios administrativ a măsurilor percheziției, reținerii și arestării

preventive, dispuse de  instanța penală, după ce au fost încuviințate de CSM,

ceea ce este inadmisibil.

Împotriva acestei

sentințe  a declarat recurs reclamantul CN criticând-o pentru nelegalitate, în

temeiul art. 304 pct. 7 și 9 și 304

1

Cod procedură civilă.

În motivarea căii

de atac, recurentul – reclamant a  formulat, în esență, următoarele critici:

A. Hotărârea

atacată cuprinde motive contradictorii (art. 304 pct. 7 teza a II-a Cod procedură

civilă), în sensul că, pe de o parte, instanța a  reținut că încuviințarea

percheziției, a reținerii sau a arestării preventive face corp comun cu actele

și măsurile preventive  dispuse în procesul penal, identificându-se cu acestea

și având, așadar , natura juridică a unor acte procesual-penale, dar, pe de

altă  parte, le-a calificat ca fiind  acte  administrative, așa cum rezultă

implicit din cuprinsul art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, indicat ca

temei de drept în motivarea hotărârii,

Recurentul–reclamant

a adăugat că această contradictorialitate a motivării sentinței atacate vizează

însăși admiterea  excepției inadmisibilității acțiunii, invocată de pârâtul

Consiliul Superior al Magistraturii , pentru  că partea a motivat excepția pe

considerentul că actele atacate nu sunt acte administrative, în sensul art. 2

alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, în timp ce instanța a invocat din

oficiu inadmisibilitatea întemeiată pe prevederile art. 5 alin. (2)  din Legea

nr. 554/2004, calificând explicit actele atacate ca fiind acte administrative.

În final instanța a admis și excepția de inadmisibilitate invocată de pârât,

deși  admiterea  uneia dintre cele două excepții ar determina automat

respingerea   celeilalte.

B. Hotărârea

atacată nu cuprinde motivele pe care  se sprijină soluția de  admitere a

excepției de inadmisibilitate invocată de pârât, întreaga motivare fiind

circumscrisă admiterii excepției invocate din oficiu (art. 304 pct. 7 teza I

Cod procedură civilă).

C. Hotărârea

pronunțată a  fost dată cu încălcarea sau aplicarea   greșită a  legii (art.

304 pct. 9 Cod procedură civilă), făcând o gravă confuzie între regimul juridic

aplicabil actelor prin care se încuviințează percheziția, reținerea și

arestarea preventivă și actele procesual – penale prin care sunt adoptate

măsurile menționate, încuviințarea având un emitent diferit și o existență

proprie, independentă de cea  a  actului   procesual – penal pe care îl

precede.

Prin notele scrise

depuse la dosar, recurentul – reclamant a sistematizat problemele de drept pe

care, în opinia sa, le ridică litigiul dedus judecății și, în concluzie, a

subliniat că sentința recurată se află în contradicție cu dispozițiile art. 21

din Constituția României, care  garantează accesul liber la justiție, și cu

dispozițiile art. 20 din Constituția României, coroborate cu cele ale art. 13

din Convenția europeană a drepturilor omului, privind  dreptul la un  recurs

efectiv în fața instanțelor naționale.

Cu privire la

regimul juridic al avizelor Consiliului Superior al Magistraturii  în materia

percheziției, reținerii și arestării preventive, recurentul – reclamant  a

arătat că sunt acte  administrative emise de un organ de stat conform art. 1

alin. (1), coroborat cu art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, nu

intră sub incidența art. 5 alin. (1) sau (2) din aceeași lege, nu fac corp

comun cu actele procesual – penale emise de  Ministerul Public sau de

instanțele  judecătorești, iar calea de contestare este aceea a unei acțiuni în

contencios administrativ  formulate în contradictoriu cu autoritatea emitentă.

Prin întâmpinarea

depusă  la dosar, Consiliul Superior al Magistraturii a solicitat

respingerea  recursului ca nefondat și a arătat că admiterea excepției de

inadmisibilitate  de către instanța de fond reprezintă o consecință a  teoriei

avizului, consacrată  de doctrina și de practica judecătorească.

Astfel, avizul este

o operațiune procedurală anterioară emiterii actului administrativ, care nu

produce prin el însuși efecte  juridice, nefiind act administrativ de sine –

stătător, conform art. 2 alin. (1) lit. c)  din Legea  nr. 554/2004.

A adăugat că

avizele (încuviințările)  ce fac obiectul acțiunii sunt acte de autorizare a

organului competent, necesare pentru efectuarea unor acte de urmărire penală

față de recurentul – reclamant, având o natură juridică mixtă, în virtutea

căreia ele exced controlului judecătoresc din domeniul contenciosului

administrativ.

Ulterior, prin

concluziile scrise depuse la dosar, intimatul a precizat  că doctrina și Curtea

Constituțională (prin deciziile nr. 53/2000, 275/2002 și 4/2004) împărtășesc

punctul de vedere potrivit căruia aceste avize sunt acte – condiție pentru

punerea în mișcare  a acțiunii penale, aflate în strânsă corelație  cu

prevederile art. 10 lit. f) din Codul de procedură penală. Legiuitorul a

prevăzut existența  avizului ca o măsură de  protecție a magistraților și a

prestigiului magistraturii împotriva unor acțiuni  nejustificate sau abuzive

ale organelor de urmărire penală, iar regularitatea încuviințării poate face

obiectul verificării de către judecătorul învestit cu soluționarea cauzei

penale.

Considerentele

Înaltei Curți, asupra recursului

R

ecursul

nu este  fondat, niciuna dintre  criticile formulate nefiind  aptă să conducă

la reformarea  sentinței în sensul dorit de autorul căii de atac.

Obiectul

acțiunii  cu care   a fost  învestită curtea de  apel constă  în anularea

actelor  de încuviințare a percheziției reținerii și arestării preventive a

recurentului – reclamant , emise în temeiul art. 95 alin. (1) din Legea nr.

303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor, conform căruia „

judecătorii,

procurorii și magistrații – asistenți pot fi percheziționați, reținuți  sau

arestați preventiv numai cu încuviințarea  secțiilor Consiliului Superior al

Magistraturii

”.

Această

încuviințare, calificată în corelație cu prevederile  art. 10 alin. (1) lit. f)

Cod procedură penală,  constituie o condiție specială prevăzută de lege pentru

efectuarea  anumitor acte de procedură penală sau pentru punerea în mișcare a

acțiunii penale, condiție  specială raportată la calitatea  persoanei vizate.

Aceeași

interpretare se regăsește și în jurisprudența Curții Constituționale, care  a

reținut că avizul pe care îl  emitea ministerul justiției în temeiul art. 91

alin.  (2)  din Legea nr. 92/1992 pentru organizarea judecătorească (în prezent

abrogată  și înlocuită cu legile nr. 303 și nr. 304/2004), aviz echivalent din

punct de vedere al efectelor cu încuviințarea  dată de secțiile Consiliului

Superior al Magistraturii   în temeiul legislației în prezent în vigoare, are

natura juridică a unui act – condiție pentru punerea  în mișcare   a acțiunii

penale (decizia nr. 53/21 martie 2000, publicată în Monitorul Oficial nr. 366/7

august 2000) și constituie  o măsură rațională de protecție a magistraților,

garanție legală a consolidării independenței justiției (decizia nr. 4/13

ianuarie 2004, publicată în Monitorul Oficial nr. 107/4 februarie 2004).

Prin

urmare, deși Consiliul Superior al Magistraturii, potrivit rolului său

constituțional și atribuțiilor stabilite prin Legea  nr. 317/2004 exercită, în

principal, o activitate de natură administrativă, legată de cariera și

drepturile  judecătorilor și procurorilor, de jurisdicția disciplinară și de

organizarea și funcționarea  instanțelor și parchetelor, încuviințarea

percheziției,  reținerii sau arestării, prevăzută în art. 42 din Legea nr.

317/2004, nu este o activitate de natură administrativă, ci procesual – penală.

Or,

potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, actul administrativ,

supus regimului contenciosului administrativ, este o manifestare de voință

unilaterală a unei autorități publice, emisă în regim de putere publică, în

vederea  organizării executării legii sau executării în concret a legii, care

dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice, esențiale, în analiza

naturii juridice a unui act administrativ, fiind efectele pe care le produce,

obiectul măsurilor dispuse.

Dacă

s-ar accepta teza că orice manifestare de voință care emană de la o autoritate

publică, reprezintă un act administrativ, indiferent de obiectul sau de natura

sa juridică, fără a se face distincție între actele de autoritate  prin care se

realizează o activitate de  natură administrativă și cele prin care

autoritățile  publice (altele decât autoritățile administrative propriu-zise)

exercită alt tip de atribuții ce țin de propria competență, s-ar ajunge la

concluzia, semnalată, de altfel, în literatura de specialitate, că ar putea fi

atacate, pe calea contenciosului administrativ, refuzul procurorului de  a

declara o cale de atac sau modul de executare a unei hotărâri judecătorești

civile sau penale, care în mod evident exced competenței instanței specializate

în materia contenciosului  administrativ.

Argumentul

potrivit căruia respingerea  acțiunii în contencios administrativ ca

inadmisibilă ar constitui o încălcare a principiului liberului acces la

justiție, consacrat în art. 21 din Constituția României, și a prevederilor art.

13 din Convenția europeană a drepturilor  omului, corelate cu dispozițiile art.

20 din  Constituția României, nu poate fi reținut, pentru că art. 44 alin. (1)

din Codul de procedură penală oferă un remediu procesual, instituind competența

instanței penale pentru judecarea oricărei chestiuni prealabile, de care

depinde soluționarea cauzei, chiar dacă, prin  natura ei, acea chestiune ar

putea fi de competența altei instanțe. Prin urmare, nimic nu împiedică

instanța ca, în cadrul procesului penal, să verifice legalitatea  formală a

încuviințării percheziției  reținerii sau arestării preventive, în condițiile

în care, așa cum  rezultă și din  cele expuse mai sus, în substanța sa, această

încuviințare a  fost concepută ca o măsură de protecție a magistratului,

prerogativă a Consiliului Superior al Magistraturii, în calitatea sa de garant

al independenței justiției, conform  art. 133 din Constituția României.

Un

argument suplimentar, în sensul  inadmisibilității acțiunii în contencios

administrativ, constă în aceea că nici în situația în care o încuviințare, un

aviz sau un acord ar fi exprimate de o autoritate publică în vederea emiterii

sau adoptării unui act  administrativ, cu alte cuvinte, când raportul juridic

ar avea o natură pur administrativă în toate  dimensiunile sale, avizul,

încuviințarea sau acordul, ca operațiuni administrative prealabile , nu ar

putea fi atacate separat în justiție, ci numai împreună cu actul final, conform

art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Este

adevărat că instanța de fond a reținut greșit incidența  în cauză a situației

de excepție prevăzute în art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, potrivit

căruia „

nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele

administrative pentru modificarea sau desființarea cărora  se prevede, prin

lege organică, o altă procedură judiciară”.

Acest

considerent este efectul  interpretării eronate a prevederilor legale citate,

care, așa cum rezultă din conținutul lor expres, se referă la acte

administrative, care întrunesc toate elementele definitorii cuprinse în art. 2

alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, dar pentru care legea instituie

expres o procedură specială de contestare, derogatorie  de la calea

contenciosului administrativ.

În

speță, pentru motivele ce au fost prezentate anterior, se pune însăși problema

naturii de act juridic  administrativ a manifestării de voință a Consiliului

Superior al Magistraturii, dar înlăturarea considerentului legat de incidența

art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/20004 nu atrage o soluție diferită, pentru

că judecătorul fondului a reținut, în același timp, natura juridică procesual –

penală a încuviințărilor, considerent pe care instanța de control  judiciar îl

consideră corect.

În

egală măsură, sentința nu este criticabilă pentru pretinsa admitere a două

excepții de inadmisibilitate care se exclud una pe alta, așa cum susține

recurentul – reclamant. La termenul din 12 ianuarie 2011, așa cum rezultă din

încheierea de amânare a pronunțării, curtea de apel a pus în discuție, odată cu

excepția invocată de pârât, și incidența art.  5 alin. (2) din Legea nr.

554/2004, dar aceasta nu este o excepție diferită, ci un motiv suplimentar,

invocat din oficiu, pentru inadmisibilitatea acțiunii.

Având

în vedere toate considerentele  expuse, Înalta Curte a respins recursul ca

nefondat.