ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2759/2016

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Cererea de chemare în judecată

Prin acțiunea formulată reclamantul Municipiul Timișoara reprezentat prin Primarul Municipiului Timișoara, a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, pentru ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună anularea notei de neîncadrare în prevederile O.G. nr. 14/2013 referitoare la proiectul "Reabilitarea infrastructurii publice urbane a malurilor Canalului Bega", emisă la 06.12.2013, înregistrată la Primăria Municipiului Timișoara sub nr. CDD2013-449 din 10 decembrie 2013, precum și anularea deciziei nr. 35 din 20 ianuarie 2014, prin care a fost respinsă contestația.

Soluția instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 145 din 14 mai 2014, Curtea de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal a respins cererea formulată de reclamantul Municipiul Timișoara prin Primarul Municipiului Timișoara, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice.

Calea de atac exercitată

Împotriva hotărârii instanței de fond a declarat recurs reclamantul Municipiul Timișoara, prin primar.

În motivarea căii de atac, încadrată în drept în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul a susținut faptul că hotărârea judecătorească contestată a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material.

În opinia recurentului este greșit raționamentul instanței de fond sub aspectul circumscrierii culpei/răspunderii ministerului de resort (MFP - UCVAP), aspect de natură a deschide dreptul recurentului-reclamant la recuperarea sumelor de la buget cu titlu de corecții financiare aplicate.

Dacă s-ar împărtăși punctul de vedere al instanței de fond, ar însemna să admitem, fără temei, neîndeplinirea de către o autoritate administrativă (MFP - UCVAP) a obligațiilor legale ce-i revin (în speță verificarea procedurii de achiziție publică a contractului inițiat de către autoritatea contractantă), în pofida notificării acesteia asupra inițierii procedurii în discuție, cu consecința lipsirii de sancțiune a unei astfel de conduite și a prejudicierii dreptului la recuperarea corecțiilor financiare aplicate.

Atâta vreme cât autoritatea de resort a fost notificată în privința declanșării procedurii de achiziție, aceasta avea obligația legală de a efectua verificarea, independent de cadrul unei proceduri de selecție, astfel încât să nu poată fi ocolit în mod vădit și nejustificat controlul de legalitate asupra procedurii în privința căreia autoritatea în cauză a fost expres și direct încunoștințată, cu implicații în planul responsabilității instituționale.

Ca atare, în ceea ce privește responsabilitatea ministerului de resort și nașterea dreptului la recuperarea de la buget a corecțiilor aplicate (consecință a culpei acestei autorități), eventuala neefectuare în concret a verificării asupra procedurii de achiziție cu privire la care a fost notificată are aceeași semnificație și efecte cu situația în care verificarea ar fi fost efectiv efectuată, dar cu aceeași finalitate a nedescoperirii culpabile a neregulilor pretins existente.

Recurentul apreciază că textul invocat de instanță (art. 4 alin. (1) lit. d) din O.U.G. nr. 30/2006) trebuie interpretat nu restrictiv și obtuz, ci în spiritul normei legale, în considerarea scopului și finalității urmărite de legiuitor.

Altfel spus, nedescoperirea din culpă a eventualelor nereguli poate fi atât consecința unei verificări superficiale, cât și a neîndeplinirii obligației legale a organului de resort de a efectua verificarea în urma notificării asupra inițierii procedurii de către autoritatea contractantă.

Altminteri ar însemna să fie încurajată pasivitatea și lipsa de responsabilitate a unei autorități administrative cu atribuții legale clare și exprese în acest domeniu, dar care acționează discreționar și culpabil, afectând drepturile și interesele legitime ale autorității contractante.

Se mai susține că instanța de fond a reținut aplicarea prevederilor O.U.G. nr. 66/2011 (act normativ circumscris neregulilor în utilizarea de fonduri europene pentru execuția unor proiecte investiționale de către autoritățile implicate), fără a observa că în speță nu au fost derulate procedurile specifice prevăzute de acest act normativ, inclusiv sub aspectul contestației măsurilor luate împotriva recurentului-reclamant, ministerul intimat-pârât nedeținând de altfel prerogative legale directe în această materie.

Dispozițiile procedurale prevăzute de O.U.G. nr. 66/2011 au natura unor norme speciale în raport cu prevederile O.G. nr. 14/2013, astfel încât primele (cu particularități specifice, distinctive) trebuiau aplicate cu prioritate atât de către ministerul intimat-pârât (care nu a îndeplinit formalitățile specifice acestui act normativ rezervat procedurilor de constatare a neregulilor în utilizarea fondurilor europene), cât și de către instanța de fond.

Apărările formulate în cauză

Intimatul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Procedura derulată în recurs

În cauză a fost întocmit raportul asupra admisibilității în principiu a recursului, iar prin încheierea de ședință din data de 23 martie 2016, recursul a fost admis în principiu.

Soluția instanței de recurs

Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat.

Pentru a ajunge la această soluție instanța a constatat că, în cauză, motivul de recurs invocat, prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ. nu este întemeiat, și că instanța de fond a făcut, prin sentința pronunțată, prin raportare la circumstanțele de fapt ale litigiului, o corectă interpretare și aplicare a normelor de drept material aplicabile.

Din actele și lucrările dosarului rezultă că UAT Municipiul Timișoara, în calitate de autoritate contractantă, a demarat procedura de atribuire a contractului de prestări servicii în cadrul proiectului "Reabilitarea infrastructurii publice urbane a malurilor Canalului Bega", procedura de atribuire fiind lansată în SEAP la 22.09.2009, conform invitației de participare nr. 86947.

Procedura a fost finalizată prin încheierea contractului de prestări servicii nr. 300 din 9 decembrie 2009, cu S.C. A. S.R.L.

Procedura de atribuire astfel derulată nu a făcut obiectul verificării UCVAP/CVAP, în privința aspectelor procedurale, deși autoritatea contractantă a notificat inițierea procedurii Ministerului Finanțelor Publice, făcând aplicarea dispozițiilor art. 10 alin. (1) din H.G. nr. 942/2006.

Ulterior, s-a constatat că acest contract de achiziție publică a fost afectat de nereguli, în sensul O.U.G. nr. 66/2011, dispunându-se împotriva recurentului o corecție financiară.

În temeiul O.G. nr. 14/2013, recurentul a formulat solicitarea de plată înregistrată la Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice sub nr. 85977/MDRAP din 24.10.2013, pentru suportarea de la bugetul de stat a sumelor aferente corecțiilor financiare dispuse împotriva sa în cursul implementării proiectului.

Această cerere a fost respinsă de intimat, prin nota de neîncadrare în prevederile O.G. nr. 14/2013, emisă la 06.12.2013, reținându-se că recurentul nu îndeplinește condițiile pentru suportarea de la bugetul de stat a sumelor aferente corecțiilor financiare în cadrul proiectului menționat, întrucât procedura de atribuire a contractului de prestări servicii nr. 300 din 09 decembrie 2009, încheiat cu S.C. A. S.R.L., nu a făcut obiectul verificării Unității pentru Coordonarea și Verificarea Achizițiilor Publice, astfel cum impun dispozițiile art. 2 alin. (4) lit. a) din O.G. nr. 14/2013.

Nota emisă în procedura reglementată de art. 3 alin. (6) din Ordinul MDRAP nr. 2544 din 30 august 2013 a fost contestată, iar prin decizia nr. 35 din 20 ianuarie 2014, intimatul a respins ca neîntemeiată contestația.

Înalta Curte constată că recurentul solicită anularea notei prin care s-a respins cererea sa de suportare de la bugetul de stat a corecției financiare, respectiv, a deciziei de soluționare a contestației administrative, susținând, în esență, că nu i se poate imputa omisiunea de emitere a abuzului consultativ reglementat de art. 4 lit. d) din O.U.G. nr. 30/2006, atâta timp cât controlul aspectelor procedurale în procedurile de atribuire a contractelor de achiziție publică este selectiv, iar în calitatea sa de autoritate contractantă acesta a înștiințat Ministerul Finanțelor Publice despre inițierea procedurii, în vederea efectuării controlului prin UCVAP/CVAP.

Susținerile recurentului sunt nefondate, pentru considerentele în continuare arătate.

Potrivit art. 1 alin. (1) și (2) și art. 4 lit. d) din O.U.G. nr. 30/2006 privind funcția de verificare a aspectelor procedurale aferente procesului de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii (forma în vigoare la data procedurilor de atribuire a contractelor în litigiu):

"Art. 1. - (1) Se desemnează Ministerul Economiei și Finanțelor ca organ de specialitate al administrației publice centrale responsabil pentru îndeplinirea funcției de verificare a aspectelor procedurale aferente procesului de atribuire a contractelor care intră sub incidența legislației privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii.

(2) În sensul prevederilor alin. (1), fac obiectul verificării aspectele procedurale aferente procesului de atribuire a contractelor cu valoare estimată, fără TVA, egală sau mai mare decât pragurile valorice prevăzute la art. 124 din O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 337/2006, cu modificările și completările ulterioare.

Art. 4. - În îndeplinirea funcției de verificare, atribuțiile Ministerului Finanțelor Publice sunt următoarele:

d) emiterea de avize cu caracter consultativ în situația în care se constată neconcordanțe în aplicarea legislației în domeniul achizițiilor publice."

Conform art. 2 alin. (1)-(4) din O.G. nr. 14/2013 privind reglementarea unor măsuri fiscal-bugetare pentru suportarea de la bugetul de stat a sumelor aferente corecțiilor financiare aplicate pentru abaterile de la conformitatea cu legislația din domeniul achizițiilor publice:

"Art. 2. - (1) Creanțele bugetare rezultate din corecțiile financiare și sumele de recuperat rezultate în urma stabilirii corecțiilor, în aplicarea prevederilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 142/2012, cu modificările și completările ulterioare, pentru neregulile constatate în desfășurarea procedurilor de achiziție publică, se suportă de la bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, de la o poziție distinctă din cadrul titlului 56 "Proiecte cu finanțare din fonduri externe nerambursabile (FEN) postaderare", în situațiile prevăzute la alin. (4).

(2) Sumele rezultate sau care vor rezulta din reducerile procentuale stabilite, în aplicarea prevederilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 66/2011, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 142/2012, cu modificările și completările ulterioare, pentru neregulile constatate în desfășurarea procedurilor de achiziție publică, se suportă de la bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, de la poziția distinctă menționată la alin. (1), în situațiile prevăzute la alin. (4).

(3) Sumele recuperate atât în cazul proiectelor finalizate care la data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe sunt contestate sau în litigiu, cât și în cazul proiectelor aflate în implementare la data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe, în urma stabilirii corecțiilor financiare, în aplicarea prevederilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 66/2011, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 142/2012, cu modificările și completările ulterioare, pentru neregulile constatate în desfășurarea procedurilor de achiziție publică, se suportă de la bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, de la poziția distinctă menționată la alin. (1), în situațiile prevăzute la alin. (4).

(4) Prevederile alin. (1)-(3) se aplică:

a) numai în cazul contractelor de achiziție publică, a căror procedură de atribuire a fost inițiată înainte de data de 10 iunie 2011 de beneficiarii prevăzuți la art. 1, care a făcut obiectul verificării Unității pentru coordonarea și verificarea achizițiilor publice/compartimentelor de verificare a achizițiilor publice, denumite în continuare UCVAP/CVAP, și pentru care nu există un aviz consultativ emis de acestea, în conformitate cu art. 4 lit. d) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 30/2006 privind funcția de verificare a aspectelor procedurale aferente procesului de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, valabilă până la această dată;

b) numai în cazul contractelor de achiziție publică, a căror procedură de atribuire a fost inițiată în perioada 10 iunie 2011-1 octombrie 2011 de beneficiarii prevăzuți la art. 1, care a făcut obiectul verificării UCVAP/CVAP și pentru care a fost înscrisă opinia fără observații de către UCVAP/CVAP, în conformitate cu art. 4 alin. (3) lit. b) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 30/2006, astfel cum a fost modificată prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 52/2011;

c) în cazul contractelor de achiziție publică, încheiate de beneficiarii prevăzuți la art. 1, a căror procedură de atribuire a fost inițiată începând cu data de 1 octombrie 2011, pentru care documentația de atribuire a fost evaluată și aprobată de Autoritatea Națională pentru Reglementarea și Monitorizarea Achizițiilor Publice, denumită în continuare ANRMAP, în conformitate cu atribuțiile sale prevăzute la art. 71 alin. (3) lit. a) din H.G. nr. 525/2007 privind organizarea și funcționarea Autorității Naționale pentru Reglementarea și Monitorizarea Achizițiilor Publice, cu modificările și completările ulterioare, cu excepția contractelor de achiziție publică la care, prin modificările aduse documentației de atribuire intervenite după data publicării anunțului/invitației de participare în Sistemul electronic al achizițiilor publice, au fost constatate abateri de la prevederile legislației privind achizițiile publice."

Din coroborarea textelor legale de mai sus rezultă că verificarea procesului de atribuire a contractelor de achiziție publică se realiza în mod selectiv de către Ministerul Finanțelor Publice, pentru fiecare procedură în parte, prin structurile sale specializate de la nivel central și teritorial, iar în speța dedusă judecății, procedura de achiziție publică atribuită de reclamantă, nefiind selectată pentru verificare de către UCVAP/CVAP.

Pentru a putea fi suportate de la bugetul de stat, sumele reținute în sarcina solicitantului trebuie să îndeplinească cumulativ, următoarele condiții:

- sumele să rezulte din corecțiile financiare aplicate conform prevederilor O.U.G. nr. 66/2011;

- procedura de achiziție publică să fie inițiată înainte de data de 10 iunie 2011;

- procedura de atribuire să facă obiectul verificării Unității pentru coordonarea și verificarea achizițiilor publice/compartimentelor de verificare a achizițiilor publice, denumite în continuare UCVAP/CVAP, și pentru care nu există un aviz consultativ emis de acestea, în conformitate cu art. 4 lit. d) din O.U.G. nr. 30/2006.

Din analizarea conformității solicitării formulate de către UAT Timișoara în raport de dispozițiile O.G. nr. 14/2013, rezultă faptul că suma solicitată de recurentul-reclamant pentru a fi suportată din bugetul de stat a rezultat din aplicarea unei reduceri procentuale conform prevederilor O.U.G. nr. 66/2011, procedura de achiziție a fost inițiată înainte de data de 10 iunie 2011, respectiv în data de 22.09.2009, această procedură de atribuire nefăcând obiectul verificării UCVAP/CVAP, și pentru care nu există un aviz consultativ emis de acestea, în conformitate cu art. 4 lit. d) din O.U.G. nr. 30/2006, aspect pe care recurentul nu îl neagă.

Având în vedere faptul că documentația de atribuire nu a făcut obiectul verificării UCVAP/CVAP, neexistând un aviz consultativ emis de acestea, în conformitate cu art. 4 lit. d) din O.U.G. nr. 30/2006 și nefiind reglementată de O.G. nr. 14/2013, Înalta Curte constată că aceasta nu intră sub incidența prevederilor acestui act normativ.

În cuprinsul prevederilor art. 2 din O.G. nr. 14/2013, legiuitorul a reglementat anumite situații, detaliate expres, respectiv situația în care atribuțiile privind verificarea aspectelor procedurale aferente procesului de achiziție revenea și altor instituții - UCVAP/CVAP.

Legiuitorul a vizat astfel numai procedurile determinate de un anumit prag valoric cu privire la care UCVAP/CVAP avea atribuții de verificare, iar orice altă situație, nefiind reglementată în cuprinsul actului normativ, nu face obiectul acestuia.

Prin urmare, nu se poate invoca de către recurent îndeplinirea condițiilor cumulative prevăzute de art. 2 alin. (4) lit. a) din O.G. nr. 14/2013 prin nereglementarea situației de față (lipsa atribuțiilor de verificare din parte UCVAP/CVAP a contractelor de achiziție aflate sub pragul valoric prevăzut de art. 124 din O.U.G. nr. 34/2006), chiar dacă aceasta a transmis către UCVAP o notificare privind procedura de achiziție publică pe care urma să o organizeze.

Indiferent dacă recurentul contestă oportunitatea solicitării de către legiuitor a existenței observatorilor UCVAP/CVAP pentru verificarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziție publică, pentru a se da curs solicitării acestuia privind suportarea de la bugetul de stat a sumelor aferente corecțiilor financiare aplicate pentru abaterile de la legislația în domeniul achizițiilor publice, acesta trebuia să îndeplinească condițiile cumulative solicitate imperativ de lege prin dispozițiile art. 2 alin. (4) lit. a) din O.G. nr. 14/2014.

Înalta Curte constată că instanța de fond în mod corect a apreciat faptul că suportarea de la bugetul de stat a unor creanțe stabilite prin corecții financiare, urmare a constatării unor nereguli, reprezintă, deci, o excepție de la regula astfel instituită și rațiunea edictării ei o constituie tocmai faptul că legiuitorul a înțeles să transfere răspunderea pentru o astfel de creanță în sarcina statului, reprezentat prin Ministerul de Finanțe, în considerarea faptului că prin O.U.G. nr. 30/2006 acestui organism îi sunt instituite obligații de a veghea asupra legalității procedurilor de atribuire a contractelor de achiziție publică, sub aspect procedural.

Faptul că UCVAP nu și-ar fi îndeplinit obligația de a efectua verificarea în urma notificării asupra inițierii procedurii de către autoritatea contractantă nu reprezintă o împrejurare de natură a se putea deroga de la dispozițiile imperative ale art. 2 alin. (4) lit. 1 din O.G. nr. 14/2014.

Prin urmare, instanța constată că susținerile și criticile recurentului sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală, motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., fiind nefondat.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul Municipiul Timișoara, prin Primar împotriva sentinței civile nr. 145 din 14 mai 2014, pronunțată de Curtea de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 21 octombrie 2016.