ÎCCJ, Secția a II-a civilă, Decizia nr. 645/2011

Deliberând asupra recursurilor de față, din actele și lucrările dosarului, constată următoarele: I. Cererea principală si soluția primei instanțe Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului București, secția a Vl-a comercială, la data de 26 august 2005, reclamanta SC V. SA în contradictoriu cu pârâții C.N.A. P.M. SA Constanța și S.R., reprezentat prin M.F.P., a solicitat instanței ca, prin hotărârea ce o va pronunța, să dispună obligarea acestora la plata sumei de 5.000.000 dolari S.U.A., cu titlu de despăgubiri și a dobânzii legale aferente, începând cu data introducerii acțiunii, până la data stingerii debitului principal. În ședința publică de la 25 noiembrie 2005, Tribunalul a admis excepția prematurității acțiunii formulate în contradictoriu cu pârâtul S. R., reprezentat prin M.F.P., constatând că procedura de convocare la conciliere, prevăzută de art. 720 C. proc.

civ., nu a fost efectuată în contradictoriu cu această parte iar la data de 13 aprilie 2007 prima instanță a dispus introducerea în cauză a S. R., prin M.F.P. în temeiul art. 58 C. proc. civ. Prin sentința comercială nr. 10619/08 iulie 2009, Tribunalul București, secția a Vl-a comercială, a admis acțiunea, a obligat pârâta C.N.A.P.M. SA Constanța la plata sumei de 5.000.000 dolari S.U.A., în echivalent în lei la data plății, cu titlu de despăgubiri pentru profitul nerealizat de către reclamantă, precum și la plata dobânzii legale aferente, începând de la data pronunțării hotărârii și până la achitarea efectivă a debitului principal. S-a reținut în considerentele sentinței că, la data de 27 ianuarie 1997, R.A.A.Z.L.

Constanța Sud și SC C.F. SRL s-a încheiat un contract de concesiune a unei suprafețe de 15.966,77 m.p. teren proprietate publică de stat, pe o perioadă de 50 de ani, iar la data de 21 mai 1999, R.A.A.Z.L. Constanța Sud a acceptat transferul drepturilor și obligațiilor concedentului către reclamanta SC V. SA; la data concesiunii erau în vigoare dispozițiile Legii nr. 84/1992 care stabileau facilități în promovarea schimburilor internaționale, atragerea de capital străin pentru introducerea tehnologiilor noi menite să sporească posibilitățile de folosire a resurselor economiei naționale, sens în care au fost evocate prevederile art. 14 alin. (1) din legea evocată, potrivit cărora pentru activitățile desfășurate în zonele libere, agenții economici erau scutiți de la plata impozitului pe circulația mărfurilor, a accizelor și a impozitului pe profit, pe toată durata activității.

In același sens au fost prezentate și alte facilități de natură similară, înserate în art. 16, 17 și 18 din Legea nr. 84/1992, precum și de art. 130 alin. (2) C. vam. Reclamanta a preluat contractul de concesiune în considerarea facilităților fiscale care erau atunci reglementate și a speranței legitime că acestea urmau să fie menținute pe întreaga perioadă de derulare a convenției la scurt timp după preluarea de către SC V. SA a drepturilor și obligațiilor născute din contractul de concesiune, facilitățile care au reprezentat cauza încheierii contractului au fost abrogate, aspect care a condus la perturbarea activității comerciale a reclamantei astfel că, în condițiile unor costuri din ce în ce mai ridicate și retragerii unor parteneri de afaceri, reclamanta a înregistrat numai pierderi, pe care fosta R.A.A.Z.L.

Constanța Sud le-a recunoscut, aceasta fiind de acord cu reeșalonarea redevențelor. Înalta Curte de Casație și Justiție, în decizia nr. 3718 din 21 noiembrie 2006, a statuat asupra caracterului determinant al facilităților fiscale garantate de Legea nr. 84/1992, pentru încheierea contractului, apreciind că înlăturarea facilităților prin norme ulterioare și succesive, O.U.G. nr. 217/1999, Circulara nr. 14935 din 14 mai 1999 a D.G.V., a schimbat condițiile de desfășurare a contractului, ceea ce a făcut ca ambele părți să solicite și să obțină rezilierea acestuia; dată fiind încetarea convenției înainte de termenul agreat de părți reclamanta a fost lipsită de posibilitatea realizării profitului preconizat la încheierea actului.

Pârâta C.N.A.P.M. SA Constanța este succesoarea R.A.A.Z.L. Constanța Sud, astfel încât aceasta trebuie să răspundă atât pentru conduita proprie, cât și pentru cea a S.R., pe care îl reprezintă. Prin abrogarea prevederilor legale care instituiau facilitățile fiscale, statul a comis o faptă culpabilă, pentru care Compania este ținută să răspundă, aspect pe care l-a apreciat a fi fost statuat cu autoritate de lucru judecat în cauzele ce au avut ca obiect rezilierea contractului de concesiune. Prima instanță a înlăturat susținerea pârâtei C.N.A.P.M. SA Constanța, potrivit căreia nu ar datora despăgubirile, motivat de lipsa culpei sale în abrogarea facilităților fiscale, întrucât legislația în materie de concesiuni, în vigoare la momentul încheierii contractului, a consacrat obligația concedentului de a despăgubi pe concesionar pentru toate prejudiciile cauzate acestuia prin contract, indiferent de existența unei culpe.

De asemenea, a reținut că obligarea acestei pârâte la plata despăgubirilor pentru abrogarea facilităților nu este realizată ca urmare a unei fapte proprii, ci ca urmare a faptei Statului, pentru care Compania este ținută a răspunde. S-a apreciat că suprimarea regimului fiscal de către S. R. constituie o faptă intenționată, motiv pentru care a luat act de lipsa incidenței în cauză a art. 1083 C. civ. În materie de concesiune, legiuitorul a instituit un principiu derogator de la dreptul comun, cel al răspunderii obiective, independente de culpă, pentru prejudiciile cauzate concesionarului, context în care, au fost evocate dispozițiile art. 31, 32 și 35 din Legea nr. 219/1998 (în vigoare la data încheierii contractului) și cele ale art. 69 și 70 din Normele Metodologice de aplicare a Legii nr. 219/1998, aprobate prin H.G.

nr. 216/1999, prima instanță apreciind că intenția legiuitorului a fost aceea de a asigura un echilibru între puterea concedentului și cea a concesionarului. Astfel, legiuitorul a instituit în sarcina concedentului obligația de a-l despăgubi pe concesionar în toate situațiile în care acesta suferă prejudicii în legătură cu concesiunea, fie că acestea sunt rezultatul faptei culpabile a concedentului, fie că nu-i pot fi imputate; S-a mai apreciat că abrogarea de către Stat a actelor normative care instituiau un regim fiscal favorabil în zonele libere a constituit cauza pentru care reclamanta nu a mai fost în măsură să achite redevențele, așa încât instanțele care au dispus rezilierea contractului de concesiune au stabilit, cu autoritate de lucru judecat, că reclamanta nu are nici o culpă pentru neîndeplinirea propriilor obligații, aspect care a fost apreciat ca decurgând din neîndeplinirea de către concedent al obligațiilor asumate.

De asemenea, a mai reținut că aceleași instanțe au statuat că pârâta C.N.A.P.M. SA Constanța datorează reclamantei despăgubiri pentru construcțiile din zonă, iar în speța de față, reclamanta solicită plata unor despăgubiri pentru beneficiul nerealizat. S-a apreciat că prin hotărârile judecătorești de reziliere au fost acordate reclamantei SC V. SA despăgubiri care acoperă paguba efectivă, însă principiul reparării integrale a prejudiciului presupune și acordarea beneficiului nerealizat, sens în care prima instanță a evocat practica C.E.D.O. în materie, evocând pe larg înțelesul noțiunii de „bun” la care se referă Protocolul nr. 1, situație în raport cu care reclamanta este îndreptățită să primească de la C.N.A.P.M.

SA Constanța și echivalentul beneficiului nerealizat. În acest sens, instanța de fond a stabilit că expertiza a propus trei variante de calcul, potrivit cărora reclamanta ar fi îndrituită să obțină o despăgubire situată între 11 și 13 milioane de dolari americani și cum aceasta a pretins doar suma de 5.000.000 dolari S.U.A., a fost admisă acțiunea reclamantei în limita acestei sume și a obligat pârâta și la plata dobânzii legale aferente acestei sume, cu începere de la data pronunțării hotărârii și până la achitarea efectivă a debitului principal. II. Apelul împotriva acestei sentințe, C.N.A.P.M. SA Constanța a declarat apel, solicitând anularea sa și, în subsidiar, schimbarea în tot, în sensul respingerii cererii; de asemenea, a solicitat suspendarea executării sentinței până la judecarea apelului.

În motivarea apelului s-a susținut că în conformitate cu art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, contractul de concesiune încheiat între părți are natura juridică a unui act administrativ, ceea ce impune concluzia ca litigiul dintre ele, având ca izvor executarea necorespunzătoare sau neexecutarea convenției, să fie supus jurisdicției speciale a contenciosului administrativ potrivit art. 19 din aceeași lege, nicidecum celei comerciale, instanța competentă fiind Tribunalul Constanța, dacă se are în vedere sediul său, ca autoritate administrativă locală sau Curtea de Apel București, dacă se are în vedere împrejurarea că abrogarea facilităților fiscale este imputată în primul rând S.R.; De asemenea, s-a susținut că sentința atacată este lovită de nulitate, întrucât acțiunea nu a fost soluționată, prin dispozitiv, în contradictoriu cu S.R., respectiv deși prima instanță a admis acțiunea în contradictoriu atât cu pârâta-apelantă, cât și cu intervenientul S.R., a obligat doar Compania la plata despăgubirii, ceea ce impune concluzia că dispozitivul nu arată în concret limitele condamnării, pentru a putea fi pus în executare; deși prin încheierea din data de 13 aprilie 2007 a fost soluționată cererea de introducere în cauză a S.R., în sensul respingerii acesteia, totuși, prin dispozitiv, a fost admisă acțiunea și în contradictoriu cu acesta.

Or, în materia răspunderii civile delictuale nu este necesară îndeplinirea procedurii concilierii directe, astfel că încheierea din data de 25 noiembrie 2005, prin care a fost admisă excepția prematurității formulării acțiunii împotriva S.R., este una nelegală.

A mai susținut că societatea pârâtă este lipsită de calitate procesuală pasivă pe fondul litigiului, atât timp cât în cuprinsul contractului, nu este stabilită nici o obligație în sarcina sa referitoare la acordarea sau la menținerea facilităților fiscale, în argumentarea căreia arată că în capacitatea sa de folosință sau în cea a autoarei sale nu a intrat aptitudinea de acordare a unor astfel de facilități, prin urmare nu poate avea calitatea de debitoare într-un raport litigios care decurge dintr-o răspundere civilă delictuală, o atare calitate putând avea cel care a acordat și nu a mai menținut aceste facilități, respectiv S.R., sens în care a mai precizat că nu există vreo clauză legală sau convențională de transmitere a calității procesuale pasive pentru abrogarea facilităților fiscale de către stat; Chiar în ipoteza în care condițiile în care ar fi reținută incidența răspunderii contractuale, în cauză nu erau îndeplinite condițiile pentru angajarea răspunderii sale, apelanta subliniind faptul că nu există faptă ilicită, atât timp cât nu și-a asumat prin contract o obligație de acordare sau de menținere a facilităților fiscale, dar că nici cerința prejudiciului nu este îndeplinită, de vreme ce Legea nr. 84/1992, în raport de care ar fi trebuit stabilită răspunderea concedentului, a limitat cuantumul despăgubirii la care este îndreptățit concesionarul,

la valoarea investiției, ceea ce conduce la concluzia că cererea privind plata profitului nerealizat este inadmisibilă. Ca urmare a lipsei faptei ilicite, apelanta a arătat că nu sunt întrunite nici cerința raportului de cauzalitate între faptă și prejudiciu, dar nici cea a culpei sale, în această din urmă situație, fiind evocate și considerentele reținute de către instanțele care au judecat cererea de reziliere a contractului. În continuare, apelanta a prezentat argumentele care, în opinia apelantei, demonstrează greșita aplicare a Legii nr. 219/1998 (în acest sens, susținându-se că motivarea hotărârii este străină de natura pricinii) și a incidenței răspunderii obiective. Prin sentința comercială nr. 131 din 30 septembrie 2009 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a Vl-a comercială, s-a dispus suspendarea executării vremelnice a sentinței atacate, până la soluționarea cererii de suspendare formulate în apel.

La termenul din data de 21 ianuarie 2010, când instanța de apel a pus în discuția părților cererea de suspendare a executării sentinței atacate, în urma consemnării cauțiunii stabilite, apelanta a invocat excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 280 și art. 720 C. proc. civ. Curtea de apel a apreciat că excepția a fost abuziv invocată și, în consecință, a respins cererea de sesizare a Curții Constituționale, considerentele fiind expuse în practicaua încheierii de la acea dată. La același termen avocatul apelantei a declarat recurs împotriva încheierii de respingere a cererii de sesizare a Curții Constituționale, iar acesta a fost înaintat, spre soluționare, Înaltei Curți de Casație și Justiție, având atașat un duplicat al dosarului de față, care cuprinde fotocopii de pe toate înscrisurile depuse în dosar până la acel moment.

Recursul nu a fost judecat până la data pronunțării deciziei. Prin Decizia nr. 207 din 22 aprilie 2010 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a Vl-a comercială, a fost admis apelul declarat de către apelanta - pârâtă C.N.A.P.M. SA CONSTANȚA împotriva sentinței comerciale nr. 10619 din 08 iulie 2009 pronunțată de Tribunalul București, secția a Vl-a comercială, în dosarul nr. 30837/3/2005, în contradictoriu cu intimații SC V. SA Constanța și S.R., prin M.F.P. și în consecință: A fost anulată sentința comercială nr. 10619 din 08 iulie 2009 pronunțată de Tribunalul București, secția a Vl-a comercială și s-a dispus trimiterea cauzei, spre competentă soluționare în primă instanță, la Curtea de Apel București, secția a VIII- a de contencios administrativ și fiscal.

În considerentele deciziei s-a reținut că, la data de 06 ianuarie 2005, a intrat în vigoare Legea nr. 554/2004, care în art. 19 a atribuit instanțelor de contencios administrativ competența de soluționare a cererilor de plată a despăgubirilor născute din executarea necorespunzătoare sau din neexecutarea actelor administrative; Or, contractul pe care părțile l-au încheiat are natura juridică asimilată, a unui act administrativ, întrucât a fost încheiat de o autoritate publică, în vederea punerii în valoare a unui teren aflat în proprietatea publică a S.R., fondul acestor aspecte nefiind contestat.

S-a invocat Deciziei nr. XIII din 2006 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, constituită în Secții Unite, potrivit căreia, ori de câte ori o lege ulterioară modifică efectele viitoare ale unor specii de contracte sau le exclude, pentru satisfacerea unui interes de ordine publică, trebuie să se considere că dispoziția modificatoare sau prohibitivă a legii ulterioare se aplică și la efectele nerealizate ale contractului încheiat anterior, pentru motivul că ordinea publică, astfel cum legiuitorul o stabilește, trebuie să aibă, prin esența ei, un caracter de unitate și de uniformă obligativitate pentru toți, neputând prevala legea privată a contractului asupra dispozițiilor legale de interes public.

O asemenea motivare este în totală concordanță cu speța de față, chiar dacă Decizia evocată mai sus, în sine, nu are incidență în cauză, ea interpretând în interesul legii un alt aspect, esențial în cauză fiind să se verifice dacă prima instanță a fost sau nu competentă material să soluționeze în fond litigiul părților. Având în vedere că normele de procedură sunt de imediată aplicare, singura derogare de la regula de drept comun înscrisă în art. 725 C. proc. civ., fiind cea cuprinsă în art. 27 din Legea nr. 554/2004, în sensul că pricinile aflate pe rol la data intrării în vigoare a legii noi vor continua să se judece potrivit legii aplicabile în momentul sesizării instanței, per a contrario, pricinile înregistrate după intrarea în vigoare a legii noi urmează să se judece potrivit regulilor noi de procedură.

Legea nr. 554/2004 nu cuprinde o prevedere similară celei din art. 19 al Legii nr. 29/1990 potrivit căreia legea nu se aplica actelor administrative emise anterior intrării sale în vigoare, în consecință, de la data intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 sunt supuse jurisdicției instanței de contencios administrativ și actele emise anterior intrării acesteia în vigoare și, evident, cererile de acordare de despăgubiri născute din executarea necorespunzătoare sau din neexecutarea unor asemenea acte. Aceasta este singura interpretare care se poate da art. 27 din actuala lege a contenciosului administrativ, întrucât numai astfel înțeles el poate produce efecte și își poate îndeplini finalitatea avută în vedere de legiuitor; În consecință, instanța de apel, după o motivare amplă, a concluzionat că Tribunalul București, secția a Vl-a comercială, nu era competent material să soluționeze pricina.

III. Recursurile declarate de părți. Împotriva acestei decizii au declarat recurs atât reclamanta SC V. SA Constanța, cât și pârâta C.N.A.P.M. SA Constanța. 1. - Recurenta-reclamantă își subsumează criticile motivului de modificare reglementat de art. 304 pct. 9 C. proc. civ. și vizează, în esență, următoarele aspecte: a. Nelegala schimbare a naturii juridice a contractului în raport de legea contenciosului administrativ aflată în vigoare la momentul nașterii/executării/rezilierii contractului de concesiune al părților și nu Legea nr. 554/2004.

În susținerea criticilor învederează că norma juridică nou instituită de Legea nr. 554/2004 nu putea deveni aplicabilă decât în coroborare cu norma de drept substanțial prevăzută de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, căreia i s-a dat o greșită interpretare și aplicare de către instanță; decizia în interesul legii invocată de către instanță are în vedere o lege ulterioară care modifică efectele viitoare ale unor specii de contracte iar nu specia de contract însăși. b. Instanța de apel a reținut în mod eronat că Legea nr. 554/2004 nu cuprinde o prevedere similară celei din art. 19 din Legea nr. 29/1990 potrivit căreia legea nu se aplică actelor administrative emise anterior intrării sale în vigoare întrucât procedura de judecată nou instituită de Legea nr. 554/2004 se aplică numai contractelor administrative încheiate în regimul noii legi care le asimilează ca premieră legislativă actelor administrative unilaterale.

În consecință, recurenta-reclamantă solicită admiterea recursului, casarea deciziei recurate, cu trimiterea cauzei spre competentă soluționare instanței de apel a secției comerciale pentru soluționarea în fond a cererii. 2. Recurenta-pârâtă își subsumează criticile motivului de modificare reglementat de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

și vizează cenzurarea deciziei atacate sub aspectul soluționării cererii de obligare a reclamantei la plata cheltuielilor de judecată, în argumentarea căruia susține că instanța de apel a tăcut o aplicare greșită a legii cu privire la cererea pârâtei de obligare a reclamantei la plata cheltuielilor de judecată în apel, întrucât obligația de plată a cheltuielilor de judecată constituie o veritabilă sancțiune procesuală și o modalitate de despăgubire a părții care a câștigat procesul pentru costurile pe care a fost obligată să le suporte, și cum, în cauză a făcut dovada suportării acestor cheltuieli, împrejurare în care instanța de apel trebuia să i le acorde. În consecință, recurenta - pârâtă solicită admiterea recursului, modificarea în parte a deciziei atacate în sensul obligării reclamantei la plata cheltuielilor de judecată în cuantum de 276034,48 lei și menținerea celorlalte dispoziții ale deciziei atacate.

Recursurile nu sunt fondate. 1. În ceea ce privește criticile aduse deciziei recurate de către recurenta-reclamanta, subsumate motivului de recurs prevăzut de dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., Înalta Curte constata ca acestea nu sunt întemeiate. Astfel, nu pot fi primite susținerile acestei recurente privind interpretarea si aplicarea greșită de către instanța de apel a dispozițiilor Legii nr. 554/2004 in sensul schimbării naturii juridice a contractului încheiat intre părți si nici cele privind aplicarea noilor dispoziții de contencios administrativ numai contractelor administrative încheiate după intrarea in vigoare a Legii nr. 554/2004. Contractul a fost încheiat de o autoritate publică, în vederea punerii în valoare a unui teren aflat în proprietatea publică a S.R.

, aspecte necontestate în cauză. Se reține că, la data de 27 ianuarie 1997, între R.A.A.Z.L. Constanța Sud și SC C.F. SRL s-a încheiat un contract de concesiune a unei suprafețe de 15.966,77 m.p. teren proprietate publică de stat, pe o perioadă de 50 de ani, iar la data de 21 mai 1999, R.A.A.Z.L. Constanța Sud a acceptat transferul drepturilor și obligațiilor concedentului către reclamanta SC V. SA Contractul a fost reziliat înainte de intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004. Prin decizia nr. 3718 din 21 noiembrie 2006, Înalta Curte de Casație și Justiție a statuat asupra caracterului determinant al facilităților fiscale garantate de Legea nr. 84/1992, pentru încheierea contractului, apreciind că înlăturarea facilităților prin norme ulterioare și succesive, O.U.G.

nr. 217/1999, Circulara nr. 14935 din 14 mai 1999 a Direcției Generale a Vămilor, a schimbat condițiile de desfășurare a contractului, ceea ce a făcut ca ambele părți să solicite și să obțină rezilierea acestuia; dată fiind încetarea convenției înainte de termenul agreat de părți reclamanta a susținut că a fost lipsită de posibilitatea realizării profitului preconizat la încheierea actului. Cererea de acordare a daunelor-interese, ca efect al contractului sinalagmatic încheiat între părți (și nu al rezilierii, fiind vorba, în esență, de o forma a răspunderii contractuale) a fost formulata după intrarea în vigoare a noii reglementari a contenciosului administrativ. Astfel, prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului București, secția a Vl-a comercială, la data de 26 august 2005, reclamanta SC V. SA în contradictoriu cu pârâții C.N.A.P.M.

SA Constanța și S.R., reprezentat prin M.F.P., a solicitat instanței ca, prin hotărârea ce o va pronunța, să dispună obligarea acestora la plata sumei de 5.000.000 dolari S.U.A., cu titlu de despăgubiri și a dobânzii legale aferente, începând cu data introducerii acțiunii, până la data stingerii debitului principal, acțiune ce a fost admisă de prima instanță, care a reținut, în esență, că, prin abrogarea prevederilor legale care instituiau facilitățile fiscale, statul a comis o faptă culpabilă, pentru care C.N.A.P.M. SA Constanța este ținută să răspundă, aspect statuat, in opinia instanței, cu autoritate de lucru judecat în cauzele ce au avut ca obiect rezilierea contractului de concesiune.

Recurenta-reclamantă susține, într-o prima critică, faptul ca s-a schimbat natura juridica a contractului ce face obiectul prezentei cauze, care, astfel, înainte de apariția Legii nr. 554/2004 nu era considerat un contract administrativ, ci comercial, esențial in acest sens fiind, în opinia acestei recurente, faptul ca litigiul privind rezilierea contractului a fost soluționat de instanțele comerciale. Mai susține aceeași recurenta ca dispozițiile art. 19 din noua reglementare a contenciosului administrativ vizează doar contractele încheiate ulterior intrării în vigoare a acestei noi reglementari. Așa fiind, susține recurenta, litigiile vizând efectele rezilierii contractului încheiat intre părți, chiar ulterioare intrării in vigoare a Legii nr. 554/2004 trebuie supuse jurisdicției de drept comun, în speța celei comerciale si nu celei speciale, de drept administrativ.

Înalta Curte observa că, în cauza de față, între părți s-a încheiat la data de 27 ianuarie 1997 un contract de concesiune a unui bun proprietate publică. Litigiile născute din modul de executare a obligațiilor decurgând dintr-un asemenea act administrativ de gestiune erau, la acea dată, în competența instanțelor judecătorești care soluționau litigiile civile sau comerciale și nu a instanțelor de contencios administrativ, în considerarea dispozițiilor art. 2 lit. d) din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, potrivit cărora actele (administrative) de gestiune nu puteau fi atacate la instanțele de contencios administrativ.

Practica judecătoreasca era relativ unitară în această privință, în ciuda unor opinii exprimate în doctrina de specialitate, potrivit cărora art. 2 lit. d) din aceeași lege, nu putea avea în vedere decât actele de gestiune care vizează domeniul privat al statului, actele făcute de organele de stat sau, după caz, de autorități ale administrației publice locale autonome, precum și de către structurile dependente de aceste autorități (regii autonome, societăți comerciale). Actele pentru „gestionarea” bunurilor aparținând domeniului public național, respectiv local nu puteau fi, în această opinie, decât de competenta instanțelor de contencios administrativ. Aceasta pentru că art. 2 lit. d) din Legea nr. 29/1990 trebuia considerat modificat implicit prin Legile nr. 18/1991 și 69/1991, dar și de Constituție.

Trebuie făcută, așadar, distincția între actul administrativ de autoritate și actul administrativ de gestiune, acestea deosebindu-se atât prin calitatea în care intervine administrația publică (ca autoritate sau ca persoană juridică), precum și prin temeiul de drept (legea sau contractul în executarea cărora administrația publica îndeplinește diversele sale acte). Actul administrativ de autoritate determina nașterea, modificarea sau stingerea unui raport juridic, precum și recunoașterea ori suspendarea unui drept al particularilor (persoane fizice sau juridice), pe când cel de gestiune cuprinde drepturi si obligații pentru ambele părți care participa la încheierea acestui act. Daca în cazul primului, executarea este asigurată de puterea publică, garanția executării actelor administrative de gestiune o constituie clauza penală și despăgubirile pentru neexecutare sau executare necorespunzătoare.

În plus, actele administrative de gestiune nu pot fi revocate decât în condițiile prevăzute la încheiere pentru reziliere și nu pot fi modificate decât prin acordul părților care l-au încheiat. Aceasta latura contractuala este cea care a determinat exceptarea actelor administrative de gestiune de la controlul instanțelor de contencios administrativ, potrivit art. 2 lit. d) din Legea nr. 29/1990, cu mențiunea că în situația în care rezilierea s-a făcut ca urmare a aplicării unui act administrativ de autoritate, adoptat sau emis de serviciul public care a aprobat încheierea actului administrativ de gestiune competența revenea instanței de contencios administrativ, fiind considerate litigii născute dintr-un act administrativ de autoritate, partea care se considera vătămată putând cere instanței, în temeiul art. 1 din Legea nr. 29/1990, anularea în tot sau în parte a acestui act și repararea pagubei ce i-a fost cauzată.

Or, împrejurarea ca litigiile ce priveau actele de gestiune ale autorităților statului erau supuse controlului judecătoresc exercitat de instanțele de drept comun nu era în măsură să determine caracterul civil sau comercial al actului de gestiune în sine, contrar celor susținute de recurenta-reclamantă, acesta rămânând în continuare un act administrativ, ce îmbracă forma unui contract și care, chiar dacă are o dublă natură (atât contractuală, cât și reglementară) a fost supus inițial de către legiuitor controlului judecătoresc al instanțelor de drept comun. Așadar, în cauza de față litigiul vizând rezilierea unui act de gestiune a unui bun proprietate publică a fost supus competenței instanțelor comerciale, aspect necontestat în speță, ulterior, la data de 26 august 2005, concesionarul introducând, tot pe rolul instanțelor comerciale, acțiune în justiție pentru recuperarea pretinsului prejudiciul cauzat prin reziliere.

La data de 06 ianuarie 2005, însă, a intrat în vigoare Legea nr. 554/2004, care, pe de o parte, a lărgit sfera persoanelor ce pot ataca actele administrative ilegale în fața instanței de contencios administrativ și, pe de altă parte, a redus în mod substanțial numărul actelor administrative exceptate de la această formă a controlului de legalitate. Potrivit acestui act normativ, pot fi atacate la instanța de contencios administrativ atât actele de autoritate, inclusiv cele administrativ-jurisdicționale, cat și actele de gestiune publica (denumite „contracte administrative”). Astfel,î art. 2 alin. (1) lit. c) din aceasta lege, se prevede că prin act administrativ supus controlului de legalitate pe calea contenciosului administrativ se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ.

Sunt, însă, asimilate actelor administrative, în sensul legii menționate, și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice și achizițiile publice. Se mai precizează că prin legi speciale pot fi prevăzute și alte categorii de contracte administrative supuse competentei de contencios administrativ. Este adevărat că, pentru prima dată după anul 1990, legiuitorul consacra instituția „contractului administrativ” pentru a defini contractele încheiate de autoritățile publice. Asimilarea acestor contracte actelor administrative se face, însa, fictiv, doar „în sensul legii”, adică din punct de vedere procesual (al contenciosului administrativ), în vederea supunerii litigiilor ce au ca obiect contractele încheiate de autoritățile publice instanțelor de contencios administrativ.

O asimilare din punct de vedere material, contrar celor susținute de recurenta-reclamanta nici nu ar fi posibilă, în considerarea principalelor deosebiri dintre actul administrativ și contractul administrativ: caracterul unilateral, respectiv bilateral al actului si calitatea administrației de putere publica sau de „gestionar” al patrimoniului statului. Din terminologia folosita în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 rezulta, așadar, că sunt supuse controlului de legalitate pe calea contenciosului administrativ și contractele de concesiune a bunurilor proprietate publică. În legătură cu natura juridică a acestor contracte, Înalta Curte reține că acestea prezintă o dublă natură, în sensul că, pe lângă clauzele de natură contractuală, cuprind și clauze de natură reglementară.

Concesiunea este evident un act de gestiune a patrimoniului propriu al autoritarii publice concedente și nu un act de autoritate, esența concesiunii constând în administrarea de către un privat, pe risc propriu, a patrimoniului public, în vederea eficientizării economice a acestuia. Partea reglementara a contractului de concesiune vizând patrimoniul comunităților locale sau județene nu poate avea, însă, un alt regim decât cel aplicabil patrimoniului statului, chiar daca în cadrul concesiunii exista și o parte contractuală. Lipsa acestei distincții clare în Legea nr. 29/1990, între actele de gestiune privată și actele de gestiune publică, a determinat soluționarea de către instanțele de drept comun (comerciale sau civile) a litigiilor privind asemenea contracte de concesiune, considerate, altfel, drept reprezentative pentru categoria contractelor administrative.

În privința litigiilor în legătură cu contractele administrative (altele decât cele referitoare la anularea acestor contracte), în art. 8 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 se prevede că pot face obiectul acțiunii în contencios administrativ litigiile izvorâte din încheierea, modificarea, interpretarea, executarea si încetarea contractelor administrative, rară excepție. În ceea ce privește acțiunile având ca obiect contractele administrative, procedura prealabilă are semnificația concilierii în cazul litigiilor comerciale, potrivit dispozițiilor art. 7 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, termenul fiind de 6 luni și începând să curgă, de exemplu, de la data expirării duratei contractului sau, după caz, de la data apariției oricărei alte cauze care atrage stingerea obligațiilor contractuale, în cazul litigiilor legate de încetarea contractului.

Obiectul acțiunii în contencios administrativ îl poate constitui și obligarea la încheierea, modificarea sau executarea unui contract administrativ ori desfacerea unui asemenea contract (art. 8 din Legea nr. 554/2004). În art. 18 alin. (1) lit. e) se prevede posibilitatea pentru instanță să procedeze la obligarea la plata unor despăgubiri pentru daunele materiale și morale provocate de partea în culpă pentru neîndeplinirea obligațiilor rezultate dintr-un contract sau din lege în legătură cu contractul dedus judecații, din interpretarea sistematică a legii contenciosului administrativ și din spiritul art. 28 alin. (1) din același act normativ, impunându-se concluzia conform căreia soluțiile prevăzute de alin. (4) al art. 18 nu sunt limitative.

În sfârșit, în art. 27 din Legea nr. 554/2004 se prevede că pricinile aflate pe rol la data intrării în vigoare a legii noi vor continua să se judece potrivit legii aplicabile în momentul sesizării instanței. Trebuie menționat că în art. 20 al Legii nr. 29/1990 exista o dispoziție similară, de-a lungul timpului în materia contenciosului administrativ impunându-se principiul aplicării normei de la data sesizării instanței.

Legea nr. 554/2004 nu cuprinde, însă, o prevedere similară celei din art. 19 al Legii nr. 29/1990, potrivit căreia legea nu se aplica actelor administrative emise anterior intrării sale în vigoare astfel încât, de la data intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 sunt supuse jurisdicției instanței de contencios administrativ și actele emise anterior intrării acesteia în vigoare și, evident, cererile de acordare de despăgubiri născute din executarea necorespunzătoare sau din neexecutarea unor asemenea acte (conform art. 19 din Legea nr. 554/2004), aspecte reținute în mod judicios de instanța de apel.

In plus, legiuitorul, prin norma de procedura prevăzută în art. 27 din actuala lege, a contenciosului administrativ, de aplicabilitate imediata și derogatorie de la dreptul comun, a urmărit să evite tocmai pronunțarea unor soluții contradictorii față de includerea în sfera cauzelor de contencios administrativ a litigiilor privind contractele administrative care, până la momentul apariției acestei reglementari erau soluționate de instanțele civile sau comerciale. Este de necontestat că din perspectiva dreptului administrativ numai actele administrative unilaterale, ce implica o „decizie executorie” pot fi considerate că emană de la un organism administrativ, actele încheiate de autoritățile publice cu particularii implicând concursul a doua voințe, fiind, așadar, contracte, natura juridică pe care au avut-o și înainte de modificările aduse de Legea nr. 554/2004 și, bineînțeles, și-o păstrează și astăzi.

În ceea ce privește contractele administrative, văzute că acele contracte încheiate de autoritățile publice, unele dintre ele sunt întotdeauna administrative deoarece legiuitorul a dorit aceasta, iar altele pot fi considerate administrative în funcție de diverse criterii jurisprudențiale. Noua lege a contenciosului administrativ asimilează sub aspectul naturii juridice a litigiului (și nu a contractului în sine) actelor administrative și anumite contracte administrative, expres nominalizate, respectiv contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice.

În art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 modificată se precizează, în plus, că prin legi speciale pot fi prevăzute și alte categorii de contracte administrative supuse competentei instanțelor de contencios administrativ, mențiune ce subliniază încă o dată caracterul pur procedural al operațiunii de asimilare și al normei în sine, dar și intenția clară a legiuitorului de a tranșa chestiunea competentei materiale a instanțelor de contencios administrativ în cazul în care litigiile au ca obiect anumite contracte încheiate de autoritățile publice. Aceasta înseamnă că, în legislația româneasca actuală, în final, totul se rezumă la opțiunea legiuitorului de a include un anumit contract încheiat de o autoritate publica în sfera contractelor administrative, ceea ce va atrage competenta instanțelor de contencios administrativ sau, după caz, în sfera contractelor de drept privat, ceea ce va determina competenta instanțelor comerciale.

Așa fiind, Înalta Curte observă că, prin Legea nr. 544/2004, legiuitorul a înțeles să impună instituția contractelor administrative, fără, însă, a introduce o instituție juridică nouă, ci, în esență, „etichetând” astfel contractele încheiate de autoritățile publice, cu intenția clar exprimată de a le supune controlului judecătoresc specializat exercitat de instanțele de contencios-administrativ. S-a urmărit, astfel, în cazul contractului de concesiune, asigurarea unui echilibru rezonabil între interesul concesionarului și interesul public, știut fiind că în cazul concesionarii unui bun sau serviciu public profitul concesionarului nu este un scop în sine, ci un mijloc de realizare a interesului public.

Așa fiind, nu se justifica aplicarea regulilor de drept comercial unor asemenea contracte, ceea ce a determinat intervenția legiuitorului, în actuala reglementare nefiind preluată prevederea similară celei din art. 19 al Legii nr. 29/1990, potrivit căreia legea nu se aplica actelor administrative emise anterior intrării sale în vigoare, aspect subliniat anterior în aceste considerente. Or, recurenta-reclamanta nu a prezentat niciun argument convingător și cu o bază legală solidă din care să rezulte, contrar evidentei, că intenția legiuitorului a fost ca noua reglementare să se aplice numai contractelor de concesiune a bunurilor publice încheiate după apariția Legii nr. 554/2004.

Natura administrativă a acestor contracte nu a fost, practic, contestata de recurenta-reclamanta, care a înțeles, de fapt, să se prevaleze de natura juridică civilă sau comercială a litigiilor ce implicau asemenea contracte, înainte de apariția noii reglementari a contenciosului administrativ, însăși recurenta-reclamanta rezumându-se, așadar, la a invoca aspecte de ordin procesual care ar determina supunerea prezentei cauze competentei instanțelor de drept comun. În lumina argumentelor expuse rămân fără relevanta și criticile aduse de recurenta-reclamanta considerentelor deciziei atacate ce fac trimitere la Decizia XIII/2006 pronunțată de instanța supremă în interesul legii.

În consecință, Înalta Curte constată că prezentului litigiu, ce a fost înregistrat pe rolul instanțelor pe data de 26 august 2005 și are ca obiect obligarea la plata unor despăgubiri pentru daunele materiale provocate de partea considerată în culpă pentru rezilierea unui contract de concesiune a unui bun proprietate publică încheiat în anul 1997 (fiind, așadar, în discuție efectele unui contract reziliat) este de competența instanțelor de contencios administrativ, în considerarea dispozițiilor art. 27 din Legea nr. 554/2004 și a celorlalte dispoziții menționate din acest act normativ. Așa fiind, Înalta Curte, găsind recursul reclamantei nefondat, îl va respinge, ca atare, în temeiul dispozițiilor art. 312 alin. (1) C. proc.

civ. 2. Nici susținerile recurentei-parate nu pot fi primite. Potrivit dispozițiilor art. 274 alin. (1) C. proc. civ., partea care cade în pretenții va fi obligata, la cerere, să plătească cheltuielile de judecată. Or, „a cădea în pretenții” înseamnă a pierde procesul, la baza obligației de restituire, ca temei juridic, aflându-se culpa procesuală. Dacă, însă, se admite apelul și se anulează sentința, cauza fiind trimisă spre competentă judecare unei alte instanțe (cum este cazul din speța de față), chiar dacă, ipotetic, reclamanta ar putea fi considerata în culpă procesuala, pentru că s-a adresat unei instanțe ce nu era competentă să soluționeze pricina, nu se poate reține că aceasta a căzut în pretenții, nefiind întrunite cerințele textului invocat chiar de recurenta-pârâtă.

În consecință, și recursul acesteia, întemeiat pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., va fi respins, ca nefondat, în baza art. 312 alin. (1) C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge, ca nefondate, recursurile declarate de reclamanta SC V. SA Constanța și de pârâta C.N.A.P.M. SA Constanța împotriva deciziei nr. 207 din 22 aprilie 2010 a Curții de Apel București, secția a VI-a comercială. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică astăzi 10 februarie 2011.