ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5150/2019

Ședința publică din data de 30 octombrie 2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 04 august 2016, pe rolul Curții de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Curtea de Argeș, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, Unitatea de Soluționare a Contestațiilor Programul Operațional Regional și Direcția Generală Constatare și Stabilire Nereguli, a solicitat:

- anularea Deciziei nr. 54 din 02.02.2016, prin care a fost respinsă contestația administrativă, emisă de Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice - Unitatea de Soluționare a Contestațiilor Programul Operațional Regional;

- anularea Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x din 06.11.2015, emisă de Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice - Direcția Generală Constatare și Stabilire Nereguli;

- restituirea sumei aferente titlului executoriu nr. x/06.11.2015, în valoare de 6674,72 RON.

Prin sentința civilă nr. 264/F-CONT din 23 decembrie 2016, Curtea de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Curtea de Argeș, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, Unitatea de Soluționare a Contestațiilor Programul Operațional Regional și Direcția Generală Constatare și Stabilire Nereguli.

Împotriva sentinței civile nr. 264/F-CONT din 23 decembrie 2016, pronunțată de Curtea de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Curtea de Argeș, întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanțe.

În motivarea recursului, reclamanta a susținut că prima instanță a apreciat în mod greșit cu privire la aplicarea în speță a principiului neretroactivității legii noi, prevăzut de art. 15 alin. (2) din Constituție și art. 6 din C. civ., întrucât legea nouă nu se aplică situațiilor juridice constituite, modificate sau stinse anterior intrării în vigoare a legii noi și nici efectelor produse de aceste situații juridice.

A învederat reclamanta că, potrivit art. 3 din Legea nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 287/2009, actele sau faptele juridice încheiate, săvârșite ori produse după intrarea în vigoare a C. civ., nu pot genera alte efecte juridice decât cele prevăzute de legea în vigoare la data încheierii sau, după caz, la data săvârșirii sau producerii lor. În cauză, situația juridică s-a născut la data publicării invitației de participare la procedura de atribuire a contractului de achiziție publică, respectiv 27 iunie 2012 și s-a încheiat la data publicării în SEAP a anunțului de atribuire a achiziției nr. 162363/29.11.2012, astfel cum prevăd dispozițiile art. 213 alin. (1) din O.U.G. nr. 34/2006.

Prin urmare, a susținut reclamanta, sunt greșite considerentele primei instanțe, referitoare la posibilitatea aplicării retroactive a H.G. nr. 519/2014, conform jurisprudenței CJUE, întrucât acest act normativ nu era în vigoare în perioada derulării procedurii de achiziție publică și o astfel de aplicare contravine prevederilor legale anterior invocate.

Cea de-a doua critică formulată de reclamantă privește aplicarea sancțiunii pentru abateri neavute în vedere de legiuitor, respectiv nedetaliate în cuprinsul Anexei la H.G. nr. 519/2014, recurenta susținând că nu-i putea fi aplicată o sancțiune stabilită de legiuitor pentru o altă abatere decât cea care i-a fost imputată.

Ultima critică de nelegalitate privește greșita interpretare, de către instanța de fond, a prevederilor art. 200 din O.U.G. nr. 34/2006, reclamanta susținând că prima instanță a încălcat principiul de drept potrivit căruia, acolo unde legea nu distinge, nici interpretul nu trebuie să distingă. Contrar dispozițiilor legale, instanța de fond a reținut că prelungirea perioadei de evaluare nu se poate dispune decât pe o perioadă egală cu termenul inițial, de 20 de zile, considerent pe care reclamanta îl contestă, apreciind că prelungirea poate opera peste acest termen, fără a depăși perioada de valabilitate a ofertelor tehnice și financiare.

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 28 aprilie 2017, intimații-pârâți au invocat excepția nulității recursului, iar în subsidiar au solicitat respingerea recursului, ca nefondat, reiterând, în esență, argumentele expuse în faza procesuală a fondului.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Curtea de Argeș este nefondat, pentru următoarele considerente:

II.1. Înalta Curte va respinge, ca nefondată, critica recurentei-reclamante privitoare la încălcarea principiului neretroactivității legii noi, din perspectiva aplicării prevederilor H.G. nr. 519/2014 la momentul emiterii notei de constatare a neregulilor.

Sub un prim aspect, Înalta Curte constată că argumentele reclamantei privesc exclusiv prevederile C. civ., incidente dreptului civil, omițând împrejurarea că prezentul litigiu este guvernat de regulile dreptului administrativ, în general și de legislația specifică în materia acordării ajutorului financiar nerambursabil din fonduri europene, în special. Așadar, în speță trebuie avută în vedere, cu prioritate, legislația europeană în materie, transpunerile acesteia în legislația națională, dar și jurisprudența CJUE, astfel cum a reținut și instanța de fond, având în vedere și prevederile art. 11 alin. (1) din Constituția României, potrivit cărora statul român și-a asumat obligația de a îndeplini întocmai și cu bună-credință obligațiile ce-i revin din tratatele la care este parte, iar România este membră a Uniunii Europene începând cu data de 01 ianuarie 2007, prin semnarea Tratatul de aderare între Statele membre ale Uniunii Europene și România.

Pe de altă parte, Înalta Curte constată că legislația specifică și jurisprudența CJUE nu contravin principiului neretroactiviății legii civile noi, prevăzut de art. 15 din Constituție și art. 6 din C. civ., pretinsa neconcordanță sesizată de reclamantă fiind datorată unei confuzii pe care aceasta o face cu privire la calificarea, ca neregulă, a faptei săvârșite, pe de-o parte și aplicarea sancțiunii pentru această abatere, pe de altă parte.

Astfel, la stabilirea existenței neregulii, constând în prelungirea excesivă a procedurii de evaluare a ofertelor și încălcarea principiilor stabilite de art. 2 alin. (2) din O.U.G. nr. 34/2006, autoritatea ministerială a avut în vedere prevederile O.U.G. nr. 34/2006, în vigoare la data desfășurării procedurii de achiziție publică, constatând încălcarea principiului transparenței prevăzut de art. 2 alin. (1) din acest act normativ, dispoziții care reprezintă transpunerea în legislația națională a prevederilor art. 2 din Directiva 2004/18/CE, potrivit cărora:

"Autoritățile contractante tratează operatorii economici în mod egal și fără discriminare și acționează potrivit principiului transparenței."

În ceea ce privește sancțiunea aplicabilă neregulii, aceasta a fost stabilită în raport de cadrul legislativ în vigoare la data efectuării verificărilor și întocmirii Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x din 06.11.2015, respectiv O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora și H.G. nr. 519/2014 privind stabilirea ratelor aferente reducerilor procentuale/corecțiilor financiare aplicabile pentru abaterile prevăzute în anexa la O.U.G. nr. 66/2011.

Prin urmare, în cauză nu se poate decela vreun caz de aplicare retroactivă a legii noi, ci, dimpotrivă, se constată că, atât la stabilirea neregulii, cât și la aplicarea sancțiunii, au fost avute în vedere dispozițiile actelor normative incidente și în vigoare la acel moment.

În acest sens s-a pronunțat și Curtea de Justiție a Uniunii Europene, care a statuat, în Hotărârea din 26 mai 2016, pronunțată în cauzele conexate C-260/14 și C-261/14 (§ 57), următoarele:

"(...) principiile securității juridice și protecției încrederii legitime trebuie interpretate în sensul că nu se opun aplicării de către un stat membru a unor corecții financiare reglementate printr-un act normativ intern intrat în vigoare după ce a avut loc o pretinsă încălcare a unor dispoziții în materia atribuirii unor contracte de achiziții publice, cu condiția să fie vorba despre aplicarea unei reglementări noi la efectele viitoare ale unor situații apărute sub imperiul reglementării anterioare, aspect a cărui verificare este de competența instanței de trimitere, care trebuie să țină seama de ansamblul împrejurărilor relevante din litigiile principale."

Sunt edificatoare considerentele Curții de Justiție a Uniunii Europene cuprinse în hotărârea menționată anterior, conform cărora:

"53. [...] instanța de trimitere solicită, în esență, să se stabilească dacă, în împrejurările din cauza principală, principiile securității juridice și protecției încrederii legitime trebuie interpretate în sensul că se opun aplicării de către un stat membru a unor corecții financiare reglementate printr-un act normativ intern intrat în vigoare după ce a avut loc o pretinsă încălcare a unor dispoziții în materia atribuirii unor contracte de achiziții publice.

În cauză, aplicarea corecției, ca expresie a principiului proporționalității, reprezintă un efect viitor al situației juridice (neregulii) apărute sub imperiul reglementării anterioare. Concret, deși procedurii de atribuire a contractului de achiziție i se aplică prevederile O.U.G. nr. 34/2006, efectelor viitoare, generate de nerespectarea acestor prevederi, li se aplică dispozițiile O.U.G. nr. 66/2011 și ale H.G. nr. 519/2014, fiind îndeplinită condiția menționată expres în hotărârea CJUE, respectiv aplicarea unei reglementări noi la efecte viitoare ale unor situații apărute sub imperiul reglementărilor anterioare.

II.2. În ceea ce privește argumentul reclamantei vizând inexistența, în cuprinsul H.G. nr. 519/2014, a unei sancțiuni pentru neregula reținută prin nota de constatare, Înalta Curte îl apreciază a fi neîntemeiat.

Autoritatea ministerială a aplicat reclamantei o corecție financiară de 5% (redusă de la 25%) din valoarea aferentă contractului de servicii de asistență tehnică nr. 29043/27.11.2012, apreciind că, prin prelungirea excesivă a perioadei de evaluare și neaducerea la cunoștința tuturor ofertanților a solicitării de prelungire a garanțiilor și ofertelor, a fost încălcat principiul transparenței prevăzut de art. 2 alin. (2) din O.U.G. nr. 34/2006.

Corecția financiară a fost aplicată în temeiul Anexei la H.G. nr. 519/2014, Partea 1, lit. A), tabelul "Evaluarea ofertelor", pct. 4, care prevede tipul abaterii/neregulii constatate, respectiv:

"În timpul evaluării nu sunt respectate principiile transparenței și tratamentului egal". Așadar, fapta reținută ca neregulă în sarcina reclamantei (încălcarea principiului transparenței) a fost sancționată în concordanță cu dispozițiile anexei la hotărârea de guvern menționată, fiind neîntemeiate susținerile recurentei-reclamante referitoare la aplicarea unei sancțiuni aferente altui tip de neregulă.

Este reală susținerea recurentei-reclamante că detalierea, în cuprinsul tabelului, a tipului neregulii, în sensul că abaterea privește erori în acordarea punctajului în etapa de evaluare, nu este identică cu neregula săvârșită de recurenta-reclamanta, dar această împrejurare nu poate conduce la concluzia inexistenței unei sancțiuni în cazul încălcării principiului transparenței.

Detalierea neregulii de către legiuitor are caracter general, neputând acoperi toate situațiile în care acest principiu este încălcat. Totodată, nu poate fi acceptată ipoteza că legiuitorul a acționat selectiv în cazuri similare, nesancționând anumite nereguli, deși prin aceste abateri s-a încălcat principiul transparenței.

În consecință, Înalta Curte apreciază că neregulii sesizate de autoritatea ministerială îi sunt aplicabile, sub aspectul sancțiunii, prevederile Anexei la H.G. nr. 519/2014, Partea 1, lit. A), tabelul "Evaluarea ofertelor", pct. 4, criticile de nelegalitate formulate de reclamantă fiind nefondate.

II.3. Prin cea de-a treia critică de nelegalitate, recurenta a repus în discuție aspectul privitor la perioada pentru care, în temeiul art. 200 din O.U.G. nr. 34/2006, se poate dispune prelungirea perioadei de evaluare.

Argumentele reclamantei sunt circumscrise, în totalitate, inexistenței în textul actului normativ, a mențiunii perioadei maxime pentru care autoritatea contractantă poate dispune prelungirea perioadei de evaluare.

Deși susținerile reclamantei sunt corecte din perspectiva redactării textului de lege, Înalta Curte achiesează la interpretarea instanței de fond, în sensul că prelungirea poate fi dispusă doar o singură dată, pentru o perioadă egală cu cea inițială în care trebuia finalizată evaluarea ofertelor, respectiv 20 de zile. O altă interpretare ar fi de natură a oferi autorității contractante un drept absolut de a amâna sine die evaluarea ofertelor și finalizarea procedurii, ori de a stabili un termen de evaluare excesiv și nerezonabil, prejudiciabil pentru interesele ofertanților și chiar ale autorității înseși. Totodată, având în vedere termenul scurt, de 20 de zile, stabilit pentru evaluarea ofertelor, nu se poate susține că voința legiuitorului este respectată prin prelungirea acestui termen cu o perioadă de peste patru ori mai mare.

Această ipoteză nu are un caracter pur teoretic, scolastic, conduita autorității contractante afectând procedura de achiziție derulată speță. Prelungirea nejustificată și excesivă, cu 90 de zile, a evaluării ofertelor, a condus la retragerea garanției de participare de către agentul economic care a depus oferta cu cel mai bun preț (criteriu în raport de care se atribuia contractul), astfel încât contractul a fost atribuit următorului ofertant, a cărui propunere financiară era cu mult peste prețul ofertat de societatea retrasă.

În consecință, procedând contrar scopului legii și principiilor care ghidează procedura de achiziție publică, expuse în prevederile art. 2 alin. (2) din O.U.G. nr. 34/2006, autoritatea contractantă nu a valorificat oferta cu cel mai bun preț, afectând interesele participanților, precum și mediul concurențial.

Pentru considerentele expuse, nefiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Curtea de Argeș, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Curtea de Argeș împotriva sentinței civile nr. 264/F-CONT din 23 decembrie 2016, pronunțată de Curtea de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 30 octombrie 2019.