ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4946/2019

Ședința publică din data de 22 octombrie 2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, la data de 05.03.2019, sub nr. x/2019, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Podari a chemat în judecată pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - Direcția Generală Programe Infrastructură Mare - Autoritatea de Management POS Mediu, solicitând suspendarea următoarelor acte administrative, în valoare totala de 6.047.079 RON, până la soluționarea acțiunii pe fond:

1) Procesul-verbal de constatare a neregulilor si de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale in cadrul obiectivului convergenta nr. x/30.12.2016 pentru suma de 1.519.992 RON;

2) Procesul-verbal de constatare a neregulilor si de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale in cadrul obiectivului convergenta nr. y/30.12.2016 pentru suma de 72.416 RON;

3) Procesul-verbal de constatare a neregulilor si de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale in cadrul obiectivului convergenta nr. z/30.12.2016 pentru suma de 3.534.699 RON;

4) Procesul-verbal de constatare a neregulilor si de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale in cadrul obiectivului convergenta nr. w/30.12.2016 pentru suma de 813.300 RON;

5) Procesul-verbal de constatare a neregulilor si de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale in cadrul obiectivului convergenta nr. s/30.12.2016 pentru suma de 106.672 RON,

Soluția instanței de fond

Prin sentința nr. 124/2019 pronunțată în data de 25 martie 2019, Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal a admis cererea de suspendare provizorie formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Podari, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - Direcția Generală Programe Infrastructură Mare - Autoritatea de Management POS Mediu, având ca obiect "suspendare executare act administrativ", dispunând suspendarea executării proceselor-verbale de constatare creanțe bugetare nr. x/30.12.2016, nr. y/30.12.2016, nr. z/30.12.2016, nr. w/30.12.2016 și nr. s/30.12.2016, întocmite de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - Direcția Generală Programe Infrastructură Mare - Autoritatea de Management POS Mediu până la soluționarea definitivă a contestației în dosarul x/2017

Cererea de recurs

Împotriva sentinței nr. 124/2019 din data de 25 martie 2019 a Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal a declarat recurs pârâtul Ministerul Fondurilor Europene, invocând motivul de recurs prevăzut de dispozițiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

A susținut, în esență, recurentul că instituția a înțeles să invoce prin întâmpinarea formulată pe fondul cauzei excepția lipsei de interes a cererii de suspendare formulată, prin raportare la faptul că, în dosarul nr. x/2017, înregistrat pe rolul Curții de Apel Craiova, intimata - reclamantă a solicitat anularea proceselor-verbale a căror suspendare face obiectul prezentului dosar, precum și a deciziilor de soluționare a contestațiilor introduce împotriva acestora, iar prin prezentul dosar a solicutat suspendarea executării proceselor vebale " până la soluționarea acțiunii pe fond", soluționare care în speță s-a realizat în cadrul dosarului nr. x/2017

Prin sentința atacată instanța de fond a respins în mod nelegal excepția invocată, apreciind faptul că ar subzista interesul juridic al suspendării efectelor actelor până la soluționarea de către instanța de recurs" chiar dacă a fost admisă acțiunea de către instanța de fond".

Apreciind astfel, consideră recurentul că instanța de fond înfrânge practic principiul disponibilității și dispozițiile art. 14 și 15 din C. proc. civ., câtă vreme solicitarea intimatei-reclamante din prezentul dosar este de suspendare a executării proceselor-verbale " până la soluționarea acțiunii pe fond", o astfel de soluționare având deja loc în cadrul dosarului nr. x/2017

Totodată, instanța de fond a apreciat în mod greșit, raportat la jurisprudența invocată de autoritatea publică, în sensul că aceasta ar avea ipoteze de fapt diferite față de cele din speță, prin raportare la faptul că, în respectivul dosar cererea de suspendare ar fi fost întemeiată pe dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrative, cu modificările și completările ulterioare.

Or, în speța invocată ca practică judecătorească, Înalta Curte de Casație și Justiție a înțeles să invoce din oficiu excepția lipsei de interes raportată la faptul că " Suspendarea executării actului administrative contestat nu putea fi dispusă decât până la momentul soluționării pe fond" iar în prezenta cauză intimata-reclamantă a solicitat suspendarea actelor administrative atacate tot până la " soluționarea acțiunii pe fond".

În continuare, susține recurentul pârât că, prin întâmpinarea formulată, s-a arătat instanței de fond că, potrivit dispozițiilor art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene, sau a fondurilor publice naționale aferente acestora, cu modificările și completările ulterioare" Deciziile pronunțate în soluționarea contestațiilor pot fi atacate de către contestator la instanța judecătorească de contencios administrative competentă, în conformitate cu prevederile Legii nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare"

Aceste prevederi legale se coroborează cu dispozițiile art. 50 alin. (7)-(9) din O.U.G. nr. 66/2011, care dispun:

"(7) Introducerea contestației pe cale administrative nu suspendă executarea titlului de creanță,

(8) Prevederile alin. (7) nu aduc atingere dreptului contestatorului sau al împuternicitului acestuia de a cerere suspendarea executării titlului de creanță, în temeiul Legii nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare".

(9) Instanța competentă poate suspenda executarea dacă se depune o cauțiune de până la 20 % din cuantumul sumei contestate".

Având în vedere aceste prevederi legale, direct aplicabile speței de față, susține recurentul că, judecarea cererii de suspendare a executării actelor administrative atacate este condiționată de plata de către intimata-reclamantă a unei cauțiuni de " până la 20% din cuantumul sumei contestate", astfel încât, a solicitat instanței de fond să stabilească în sarcina intimatei-reclamante plata unei cauțiuni în cuantumul determinat de lege, urmând ca, în funcție de conformarea acesteia, să se procedeze la judecarea cererii de suspendare.

Din relatarea dezbaterilor de la termenul din 25.03.2019, astfel cum au fost redate în sentința civilă recurată, reiese în mod evident faptul că instanța de fond nici măcar nu a pus în discuție reprezentantei intimatei-reclamante prezentă la termen apărările invocate de autoritate referitoare la necesitatea aplicării dispozițiilor O.U.G. nr. 66/2011 și obligării intimatei - reclamante la plata cauțiunii, cu încălcarea principiului contradictorialității, al rolului active al instanței de judecată și al dreptului la apărare al autorității.

Mai mult decât atât, desi prevederile imperative ale O.U.G. nr. 66/2011 sunt direct aplicabile speței de față, prin acestea impunându-se un adevărat fine de neprimire a cererii de chemare în judecată având ca obiect suspendarea unui act administrativ în situația nedepunerii de către reclamantă a unei " cauțiuni de până la 20% din cuantumul sumei contestate", instanța de fond înțelege să înlăture cu desăvârșire aplicarea acestor dispoziții legale imperative și să dea eficiență unei reglementări legale inaplicabile în cauză, respectiv prevederilor O.G. nr. 22/2002 privind executarea obligațiilor de plată ale instituțiilor publice, stabilite prin titluri executorii, cu modificările și completările ulterioare, care reglementează procedura privind executarea obligațiilor de plată ale instituțiilor publice, stabilite prin titluri executorii.

O.G. nr. 22/2002 este legea specială în materia executării obligațiilor de plată ale instituțiilor publice, stabilite prin titluri executorii, astfel că, în baza principiului specialia generalibus derogant, se aplică cu prioritate în această materie, adică în caz de contestare a actelor de executare/de suspendare a executării silite prevăzute de art. 712 și următoarele din C. proc. civ., iar nu a celei în contencios administrativ.

Instanța de fond, înlăturând în mod nepermis prevederile art. 50 alin. (7)-(9) din O.U.G. nr. 66/2011, înțelege să se prevaleze de prevederile art. 7 din O.G. nr. 22/2002, în încercarea de a justifica scutirea intimatei - reclamante de la obligativitatea plății cauțiunii a cărei stabilire intra în sarcina acesteia, întârite de jurisprudența CEDO cu privire la aplicabilitatea scutirii în accepțiunea sa.

Consideră recurentul că aceste prevederi legale nu sunt aplicabile în cauză și nu pot în nici un caz să prevaleze obligației de plată a cauțiunii, atunci când se solicită suspendarea unui act administrative, câtă vreme, astfel cum se reține prin însăși sentința atacată, o astfel de scutire este aplicabilă numai în cazul unor cereri formulate de instituții și autorități publice în cadrul procedurii de executare silită.

Prezenta cauză nu are însă ca obiect o contestație la executare împotriva unor acte emise în cadrul unei executări silite, astfel că nu se justifică în nici un fel deturnarea scopului pentru care a fost instituită obligativitatea plății cauțiunii în cauzele având ca obiect suspendarea executării actelor administrative, prin dispozițiile O.U.G. nr. 66/2011.

Procedând într-o asemenea manieră, instanța de fond s-a subrogat practic în drepturile și obligațiile intimatei - reclamante, construind un raționament juridic care să îi profite acesteia chiar și cu riscul încălcării prevederilor legale.

Pe fondul cererii de suspendare, susține recurentul că, în mod greșit instanța de fond a apreciat îndeplinirea cumulativă a condițiilor imperative cerute de legislația în vigoare pentru admiterea cererii de suspendare a executării actelor administrative atacate.

În concluzie, solicită admiterea recursului, fiind incident cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., casarea sentinței civile recurate și respingerea cererii de suspendare a executării proceselor-verbale contestate, ca neîntemeiată.

Apărările formulate în cauză

Împotriva recursului promovat de recurentul - pârât a formulat întâmpinare intimata - reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială Podari, prin Primar, solicitând respingerea recursului, ca neîntemeiat și pe cale de consecință menținerea sentinței recurate, constatându-se că în cauză sunt îndeplinite toate condițiile legale de admisibilitate a cererii de suspendare.

Procedura de soluționare a recursului

Având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că, procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, a fost fixat termen pentru soluționarea recursului de față.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

Examinând sentința atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse, a apărărilor cuprinse în întâmpinarea intimatei-reclamante și raportat la prevederile legale incidente din materia supusă verificării, Înalta Curte reține că recursul este fondat, în considerarea următoarelor argumente:

Argumentele de fapt și de drept relevante.

Intimata -reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială Podari a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere de suspendare a executării mai multor Procese-verbale de constatare a neregulilor și de stabilire a crențelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergenta, invocând ca și temei de drept al cererii de suspendare dispozițiile art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Prin hotărârea ce face obiectul controlului judecătoresc exercitat de Înalta Curte, instanța de fond a admis cererea de suspendare provizorie formulată de reclamantă, dispunând suspendarea executării proceselor-verbale de constatare a creanțelor bugetare întocmite de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - Direcția Generală Programe Infrastructură Mare - Autoritatea de Managemtne POS Mediu, până la soluționarea definitivă a contestației în dosarul nr. x/2017.

În cadrul acestei hotărâri instanța de fond, înainte de a analiza îndeplinirea condițiilor prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, pentru suspendarea executării actelor administrative ce au făcut obiectul cererii, a analizat admisibilitate acestei cereri de suspendare, din perspectiva plății unei cauțiuni de către titularul cererii, reținând că, în cauză sunt incidente dispozițiile art. 7 din O.G. nr. 22/2002, conform cărora " Cererile, indiferent de natural or, formulate de instituțiile și autoritățile publice în cadrul procedurii de executare silită a creanțelor stabilite prin titluri executorii în sarcina acestora sunt scutite de plata taxelor de timbre, timbru judiciar și a sumelor stabilite cu titlu de cauțiune".

Astfel, reținând că în cauză sunt incidente dispozițiile art. 7 din O.G. nr. 22/2002, prima instanță, apreciind că instituția publică reclamantă este scutită de plata cauțiunii, a constatat îndeplinită condiția de admisibilitate a cererii de suspendare, analizând-o pe fond din perspectiva îndeplinirii cerințelor prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Instanța de control judiciar apreciaza că instanța de fond a greșit, reținând incidența în cauză a dispozițiilor art. 7 din O.G. nr. 22/2002, în condițiile în care actele administrative ce fac obiectul suspendării au fost emise în temeiul O.U.G. nr. 66/2011, aceasta fiind astfel norma specială aplicabilă în prezenta cauză, inclusiv în ceea ce privește cauțiunea și nu prevederile art. 7 din O.G. nr. 22/2002, privind executarea obligațiilor de plată ale instituțiilor publice, stabilite prin titluri executorii, ce reglementează procedura privind executarea obligațiilor de plată ale instituțiilor publice, stabilite prin titluri executorii.

Astfel, în condițiile în care prezenta cauză are ca o obiect suspendarea executării unor acte administrative emise în temeiul O.U.G. nr. 66/2011 și nu o contestație la executare împotriva unor acte emise în cadrul unei executări silite, sunt incidente dispozițiile art. 50 alin. (7) - 9) din Ordonanța de Urgență nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora, potrivit cărora:

"(7) Introducerea contestației pe calea administrativă nu suspendă executarea titlului de creanță.

(8) Prevederile alin. (7) nu aduc atingere dreptului contestatarului sau al împuternicitului acestuia de a cere suspendarea executării titlului de creanță, în temeiul Legii nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.

(9) Instanța competentă poate suspenda executarea dacă se depune o cauțiune de până la 20% din cuantumul sumei contestate."

De asemenea, instanța de control judiciar are în vedere și dispozițiile art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, care prevăd că " (2) Deciziile pronunțate în soluționarea contestațiilor pot fi atacate de către contestatar la instanța judecătorească de contencios administrativ competentă, în conformitate cu prevederile Legii nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare."

Analizând aceste dispoziții, Înalta Curte reține că depunerea cauțiunii este o etapă prealabilă obligatorie pentru analizarea oportunității suspendării actului administrativ. Prin urmare, această condiție, impusă imperativ de lege, trebuie îndeplinită anterior dispunerii măsurii suspendării.

Astfel, făcând aplicarea prevederilor art. 1057 coroborate cu cele ale art. 1062 C. proc. civ., în aprecierea caracterului de urgență și cu precădere a soluționării cererii de suspendare, instanța de fond trebuia să stabilească în sarcina reclamantei obligația de plată a cauțiunii " de până la 20% din cuantumul sumei contestate", ca și condiție de admisiblitate a cererii de suspendare a executării actelor administrative ce fac obiectul judecății, nefiind incidente dispozițiile art. 7 din O.G. nr. 22/2002, ce reglementează o altă procedură, distinctă de procedura ce vizează suspendarea executării unor acte administrative emise în temeiul O.U.G. nr. 66/2011.

Scutirea autorității publice de obligația de achitare a cauțiunii vizează strict etapa executării silite neputându-se aplica prezentului litigiu ce vizează analiza legalității unor titluri executorii, emise în condițiile speciale ale O.U.G. nr. 66/2011, etapă în cadrul căreia s-a solicitat suspendarea executării acestora până la stabilirea de către instanța competentă a legalității actului contestat.

Astfel, Înalta Curte reține că obligația depunerii cauțiunii prevăzută cu caracter imperativ de dispozițiile art. 50 alin. (9) din O.U.G. nr. 66/2011 reprezintă o condiție specială de exercițiu a acțiunii, o primă condiție în analizarea legalității și temeiniciei unei cereri de suspendare, a cărei neîndeplinire ar conduce la respingerea cererii, ca inadmisibilă.

Reținând în mod greșit incidența în cauză a dispozițiilor art. 7 din O.G. nr. 22/2002, și analizând pe fond cererea de suspendare a executării actelor administrative emise în temeiul O.U.G. nr. 66/2011, instanța de primă jurisdicție a nesocotit dispozițiile art. 50 alin. (9) din O.U.G. nr. 66/2011, conform cărora "Instanța competentă poate suspenda executarea dacă se depune o cauțiune de până la 20% din cuantumul sumei contestate."

În condițiile în care îndeplinirea obligației de achitare a cauțiunii, concepută ca garanție pentru dezdăunarea creditorului pentru prejudiciile cauzate prin încuviințarea măsurii pentru care aceasta s-a depus, reprezintă o veritabilă condiție de admisibilitate a demersului judiciar având ca finalitate temporizarea punerii în executare a titlului de creanță iar instanța de fond în mod greșit a apreciat ca fiind incidente dispozițiile art. 7 din O.G. nr. 22/2002, ce prevăd scutirea de la plata acestei cauțiuni, Înalta Curtea constată că se impune casarea hotărârii atacate și, pentru respectarea dublului grad de jurisdicție, trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe, căreia îi revine obligația ca, înainte de a proceda la analizarea îndeplinirii de către reclamantă a condițiilor prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, să stabilească în sarcina acesteia o cauțiune " de până la 20 % din cuantumul sumei contestate", conform art. 50 alin. (9) din O.U.G. nr. 66/2011, ca și condiție de admisibilitate a cererii de suspendare a executării actelor administrative ce fac obiectul judecății. Găsind întemeiată critica recurentului referitoare la incidența în cauză a dispozițiilor art. 50 alin. (9) din O.U.G. nr. 66/2011 și neaplicabilitatea art. 7 din O.G. nr. 22/2002, instanța de control judiciar nu va mai analiza celelalte critici ale părții legate de fondul cererii de suspendare, respectiv de îndeplinirea condițiilor prevăzute la art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, acestea urmând să fie avute în vedere de instanța de fond, după achitarea cauțiunii de către reclamantă, ca și condiție de admisibilitate a cererii de suspendare.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, reținând incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința atacată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - Direcția Generală Programe Infrastructură Mare - Autoritatea de Management POS Mediu împotriva sentinței nr. 124/2019 din 25 martie 2019 pronunțată de Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 22 octombrie 2019.