ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3966/2020

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 14 februarie 2017, sub nr. x/2017, reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate, a solicitat anularea adresei nr. x din 29.09.2016.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 2986 din 24 iulie 2017, Curtea de Apel București a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate, și a anulat adresa nr. x/29.09.2016.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. I.2 a declarat recurs pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței atacate și, în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată formulată de reclamantă, ca neîntemeiată. În motivarea recursului arată că, prin sentința civilă nr. 1594/2014 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal au fost anulate adresele nr. x/31.10.2012 și y/07.12.2012 emise de CNAS reținându-se două motive de anulare: determinarea în mod netransparent a datelor comunicate și includerea în valorile comunicate a TVA. Prin această hotărâre, rămasă definitivă prin decizia civilă nr. 87/2016 a ÎCCJ-SCAF, reclamanta nu a fost scutită de plata contribuției trimestriale aferente trimestrului III 2012. CNAS a pus în executare hotărârea judecătorească și a emis o nouă notificare, adresată reclamantei, privitoare la trimestrul menționat. Instanța a reținut greșit că emiterea noii notificări contestate a avut loc cu neobservarea motivelor de nelegalitate reținute prin cele două hotărâri judecătorești, respectiv cu încălcarea puterii de lucru judecat Aceste considerente ale sentinței recurate sunt criticate, arătându-se că noua notificare conține datele centralizate referitoare la consumul de medicamente pe baza sistemului de raportare instituit de legiuitor prin O.U.G. nr. 77/2011 și prin legislația derivată. CNAS are obligația legală de a pune în executare întocmai prevederile legale incidente, potrivit domeniului său de competență, neputând interveni asupra mecanismului de raportare a consumului de medicamente instituit de legiuitor. CNAS are obligația de a transmite în format electronic persoanelor prevăzute la art. 1 din O.U.G. nr. 77/2011 consumul centralizat de medicamente înregistrat corespunzător datelor din sistemul de asigurări sociale de sănătate, în conformitate cu art. 5 alin. (7) din același act normativ. Înscrisurile la care s-a referit instanța de fond (datele primare) nu se află în posesia CNAS, raportat la prevederile H.G. nr. 1389/2010 pentru aprobarea Contractului-cadru privind condițiile acordării asistenței medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate pentru anii 2011-2012. Pe cale de consecință, solicită să se constate că a depus toate diligențele în vederea asigurării unor date corecte, care să poată sta la baza determinării taxei clawback, în limitele impuse în mod expres de prevederile legale în sarcina sa. Recurenta trimite și la deciziile Curții Constituționale care au confirmat constituționalitatea dispozițiilor O.U.G. nr. 77/2011, inclusiv în privința modalității de raportare a valorilor consumului de medicamente (deciziile nr. 144/2015, 789/2015 și altele).

Apărările formulate în cauză Intimata-reclamantă A. S.R.L. a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat. În motivare, trimite la considerentele sentinței nr. 1594/2014 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, din care rezultă să instanța a fost în imposibilitate de a administra proba cu expertiză și de a verifica motivele de nelegalitate invocate de reclamantă referitoare la corectitudinea datelor care au stat la baza centralizării consumului de medicamente (a valorii vânzărilor), în lipsa datelor primare pe baza cărora s-au înregistrat datele centralizate de către CNAS. Sentința a fost menținută în totalitate de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, prin decizia nr. 87/2016. Or, prin adresa nr. x/29.09.2016. CNAS a comunicat din nou valorile VTt, Vit, VT2011 și Vi2011 necesare calculului și declarării contribuției aferente trimestrului III 2012, cu încălcarea flagrantă a autorității de lucru judecat a celor două hotărâri anterioare (pe care pretinde că le-a pus în executare). Încălcarea puterii de lucru judecat a fost corect constatată de instanța de fond întrucât prin hotărârile anterioare s-a reținut existența mai multor nereguli, care nu permit emiterea unui nou act, cu reiterarea aspectelor deja invalidate de instanțele de judecată. CNAS nu putea proceda la recomunicarea datelor în aceeași modalitate și formă, deja infirmată pe cale judecătorească. Neregulile reținute țin de fondul actelor administrative anulate iar pentru recomunicarea datelor pârâta trebuia să respecte toate motivele reținute prin hotărârile judecătorești anterioare. Odată cu anularea notificării inițiale aferente trimestrului III 2012 instanțele au reținut în mod definitiv că acestea au fost emise nelegal, motiv pentru care datele comunicate nu mai pot fi impuse reclamantei. Prin urmare, măsura de a elimina în mod arbitrar o parte a consumului, în timp ce o altă parte este recomunicată cu încălcarea hotărârilor judecătorești referitoare la imposibilitatea justificării acestui consum, este vădit nelegală și reprezintă o încălcare a obligațiilor recurentei-pârâte de a pune în executare în totalitate hotărârile judecătorești. Înalta Curte a reținut în cauze similare că lipsa documentației care să permită instanței verificarea legalității calculului efectuat de CNAS nu poate rămâne nesancționată întrucât ar deschide calea abuzului de drept. Prin hotărârile judecătorești menționate s-a stabilit că, în lipsa comunicării unor date concrete și a documentației avute în vedere la emiterea notificării, nu se poate verifica efectiv corectitudinea elementelor de calcul, dar și că notificările nu conțin un minim de elemente de fapt și de drept care să facă posibilă exercitarea controlului efectiv asupra modului în care a fost stabilită baza de calcul a contribuției, ceea ce atrage încălcarea principiului certitudinii impunerii. Noua notificare nu conține elementele de fapt și de drept care să facă posibilă exercitarea unui control efectiv asupra modului în care a fost stabilită baza de calcul a contribuției, ci cuprinde aceleași date centralizate a căror realitate nu poate fi verificată din cauza lipsei datelor primare pe care s-au fundamentat. În concluzie, în mod corect prima instanță a constatat încălcarea puterii de lucru judecat, iar enumerarea de către recurenta-pârâtă a deciziilor Curții Constituționale pronunțate în soluționarea excepțiilor de neconstituționalitate a unor prevederi din cuprinsul O.U.G. nr. 77/2011 nu o exonerează de respectarea obligațiilor stabilite prin hotărârile judecătorești, respectiv de a emite acte administrative motivate în fapt și în drept.

Procedura de soluționare a recursului Prin rezoluția din 23 noiembrie 2018 a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 8 aprilie 2020, cu citarea părților, fără a se mai parcurge procedura de filtrare a recursului, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 109 din data de 20 septembrie 2018. La termenul menționat, cauza a fost suspendată de drept, conform art. 42 alin. (6) din Decretul Președintelui României nr. 195/2020 și, apoi, repusă pe rol, cu termen la 15.07.2020. II. Soluția instanței de recurs Analizând recursul prin prisma criticilor invocate, Înalta Curte îl constată fondat pentru următoarele motive: 1. Argumente de fapt și de drept relevante Intimata-reclamantă a învestit instanța de fond cu cererea de anulare a adresei nr. x/29.09.2016 emisă de CNAS, prin care au fost recomunicate intimatei-reclamante datele (valorile) necesare pentru calculul și declararea contribuției trimestriale prevăzute de O.U.G. nr. 77/2011 aferente trimestrului III 2012. Pentru același trimestru, autoritatea recurentă-pârâtă a emis anterior notificările nr. x/31.10.2012 și y/07.12.2012, care însă au fost anulate prin sentința civilă nr. 1594/21.05.2014 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, rămasă definitivă prin decizia nr. 87/22.01.2016 a ÎCCJ-SCAF. Intimata-reclamantă a solicitat instanței de fond anularea noii notificări pentru două motive de nelegalitate: primul este cel referitor la încălcarea autorității de lucru judecat a hotărârilor judecătorești anterior menționate, iar cel de al doilea este constatarea decăderii autorității pârâte din dreptul de a mai comunica datele necesare stabilirii, calculului și declarării contribuției aferente trimestrului III 2012. Instanța de fond a primit primul motiv de nelegalitate, pe baza căruia a admis cererea și a anulat adresa nr. x/29.09.2016 a CNAS și a respins cel de al doilea motiv de nelegalitate, reținând în mod expres caracterul lui netemeinic. Cât privește motivul de nelegalitate primit, instanța de fond s-a raportat la considerentele sentinței nr. 1594/2014 și ale deciziei nr. 87/2016 și a reținut că pârâta a nesocotit puterea de lucru judecat a hotărârii judecătorești definitive, prin care s-a statuat, în esență, că notificările emise în anul 2012 nu conțin elementele de fapt și de drept care să facă posibilă exercitarea unui control efectiv asupra modului în care a fost stabilită baza de calcul a contribuției clawback. Astfel, notificarea contestată are aceeași formă, conținând tot date centralizate, a căror realitate nu poate fi verificată din cauza lipsei datelor primare pe care s-au fundamentat. Apărările pârâtei potrivit cărora notificarea este emisă în conformitate cu prevederile O.U.G. nr. 77/2011, CNAS neputând interveni asupra mecanismului de raportare a consumului de medicamente, au fost înlăturate cu motivarea că hotărârea judecătorească anterioară este prezumată a exprima adevărul și nu trebuie să fie contrazisă de altă hotărâre. De asemenea, instanța a reținut că obligațiile stabilite în sarcina autorității pârâte prin intermediul hotărârii judecătorești definitive nu mai pot fi puse ulterior în discuție de partea căreia acestea îi incumbă, pentru că s-ar încălca puterea de lucru judecat. Înalta Curte constată că recursul CNAS, întemeiat pe cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., este fondat, prima instanță reținând greșit încălcarea autorității de lucru judecat a sentinței civile nr. 1594/2014, rămasă definitivă prin decizia nr. 87/2016. Prin sentința civilă nr. 1594/2014 au fost respinse motivele de nelegalitate referitoare la nemotivarea în fapt și în drept a notificărilor și caracterul excesiv al contribuției prevăzute de O.U.G. nr. 77/2011. În schimb, instanța a constatat că reclamanta a invocat o dublă impozitare (determinată de includerea în datele comunicate și a unor produse vândute anterior datei de 1.01.2011- când a intrat în vigoare O.U.G. nr. 77/2011) și că nu poate verifica susținerile reclamantei, pe calea unei expertize, întrucât autoritatea pârâtă nu a comunicat datele complete pe baza cărora să se poată stabili dacă un anumit medicament consumat în trimestrul III 2012 a fost vândut de deținătorii de autorizații de punere pe piață reprezentați de reclamantă către distribuitori anterior intrării în vigoare a O.U.G. nr. 77/2011, respectiv în perioada în care erau în vigoare dispozițiile art. 363 1 din Legea nr. 95/2006, perioadă pentru care reclamanta a achitat o altă contribuție. A mai reținut instanța că, tot în lipsa comunicării datelor primare, nu poate fi verificat nici motivul de nelegalitate invocat de reclamantă referitor la includerea în baza de impunere a valorii unor medicamente necomercializate sau comercializate la o valoare mai mică decât cea comunicată de pârâtă. Cu alte cuvinte, un prim motiv pentru care instanța a anulat notificările inițiale referitoare la trimestrul III al anului 2012 l-a constituit impedimentul procedural de a exercita un control efectiv asupra motivelor de nelegalitate invocate de reclamantă referitoare la valoarea vânzărilor, în lipsa punerii la dispoziție de către pârâtă a datelor primare care au stat la baza valorilor centralizate comunicate. Practic, expertiza dispusă nu a putut fi realizată, expertul neputând răspunde obiectivelor încuviințate, în lipsa prezentării documentației primare. Cel de-al doilea motiv de nelegalitate care a condus la anularea notificărilor emise în 2012 a fost includerea în valorile comunicate a taxei pe valoarea adăugată, în condițiile în care Curtea Constituțională declarase deja neconstituționalitatea art. 3 1 alin. (5) din O.U.G. nr. 77/2011, constatând că sintagma "care include și taxa pe valoarea adăugată" este neconstituțională. Prin urmare, instanța a constatat că includerea în valoarea vânzărilor menționate în notificări a TVA este nelegală, fiind făcută în baza unui text de lege declarat neconstituțional. Prin notificarea a cărei anulare se cere în prezenta cauză, nr. x/29.09.2016, CNAS comunică valorile necesare declarării și plății contribuției aferente trimestrului III 2012, fără includerea TVA, respectând astfel cele din urmă considerente care au condus la anularea notificării anterioare. Instanța de fond a reținut, însă, că autoritatea pârâtă nu putea proceda la recomunicarea datelor necesare calculării contribuției aferente trimestrului III 2012 în aceeași modalitate/formă (adică, numai valorile centralizate, fără comunicarea documentației primare pe care se sprijină) pentru că aceasta a fost deja infirmată prin hotărârile anterioare. Cu alte cuvinte, instanța de fond a apreciat că recomunicarea datelor ar presupune, cu respectarea autorității de lucru judecat a hotărârilor judecătorești anterioare, comunicarea datelor primare care au stat la baza valorilor centralizate. Această interpretare a considerentelor sentinței civile nr. 1594/2014 este greșită. Prin această sentință, dimpotrivă, a fost înlăturat motivul de nelegalitate referitor la nemotivarea în fapt și în drept a notificărilor, reținându-se că acestea sunt motivate, raportat la cadrul legal aplicabil, și anume O.U.G. nr. 77/2011. Motivul anulării notificărilor a fost acela al imposibilității, din culpa autorității pârâte, a efectivei analizări a unor critici ale reclamantei la adresa valorilor comunicate. Or, un astfel de motiv de nelegalitate valorificat în litigiul anterior nu poate fi opus cu putere de lucru judecat în cauza care privește noua notificare întrucât el privește un aspect procesual particular al cauzei deduse judecății anterior, iar nu o chestiune factuală sau de drept tranșată și care să se opună cu putere de lucru judecat în noul litigiu. Recurenta-pârâtă susține în mod corect că noua notificare respectă cadrul normativ întrucât, în conformitate cu prevederile art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 77/2011, CNAS are obligația de a comunica datele centralizate pe baza sistemului de raportare a consumului de medicamente instituit prin actul normativ, iar nu obligația de a comunica datele primare care au stat la baza raportării. Sistemul de raportare prevăzut de actul normativ și modalitatea de comunicare a datelor centralizate au făcut și obiectul controlului de constituționalitate, Curtea Constituțională reținând caracterul conform cu legea supremă al modului de raportare și comunicare a datelor necesare calculului contribuției trimestriale (deciziile nr. 144/2015, 789/2015). Din această perspectivă, recurenta-pârâtă s-a referit fondat la aceste decizii ale Curții Constituționale, care vin să confirme că obligația de motivare în fapt și în drept a actului administrativ supus controlului de legalitate în prezenta cauză trebuie raportată la normele de drept substanțial care reglementează modalitatea de raportare și comunicare a datelor. Îndeplinirea obligației de motivare a actului administrativ trebuie analizată în contextul legislativ în baza căruia actul este emis, iar în speță nu s-ar putea cere CNAS să comunice fiecărui contribuabil (deținător de autorizație de punere pe piață sau rerezentant al acestuia) datele primare pe baza cărora s-au centralizat consumurile din fiecare trimestru pentru că aceasta ar fi o sarcină excesivă, disproporționată, pusă pe seama administrației publice și care ar împiedica însăși producerea efectelor O.U.G. nr. 77/2011, care instituie obligația de plată a contribuției clawback. Este adevărat că, din perspectiva principiului certitudinii impunerii (la care s-a referit și decizia civilă nr. 87/2016), criticile contribuabilului la adresa bazei de calcul a contribuției trebuie să poată fi analizate efectiv, iar neprezentarea datelor primare pe care se constituie baza de calcul poate conduce la anularea actului, însă pentru aplicarea acestui principiu este necesar ca instanța să fie învestită cu critici de nelegalitate referitoare la baza impozabilă, așa cum s-a întâmplat în cazul litigiului precedent, dar nu este cazul în pricina de față. Susținerile intimatei-reclamante potrivit cărora datele referitoare la valoarea vânzărilor nu ar putea fi recomunicate pentru că în litigiul anterior s-a constatat imposibilitatea justificării acestei valori sunt nefondate. Ele denaturează considerentele hotărârii judecătorești anterioare, în care nu s-a reținut un astfel de motiv de nelegalitate a actului administrativ, ci s-a reținut că nu se poate verifica justificarea valorii vânzărilor. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru acest motive, în temeiul art. 496 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința civilă atacată și, rejudecând, va respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.R.L., ca neîntemeiată. Intimata-reclamantă prin apărătorul său, în cadrul concluziilor orale asupra recursului, a arătat că, în situația admiterii recursului pârâtei, s-ar impune casarea sentinței cu trimiterea cauzei spre rejudecare pentru verificări concrete asupra valorilor vânzărilor recomunicate. Aceste susțineri nu pot fi primite, dat fiind cadrul procesual obiectiv al cauzei, respectiv motivele de nelegalitate cu care reclamanta a învestit prima instanță. Acestea s-au restrâns la cele două argumente enunțate anterior în prezentele considerente, dintre care unul a fost respins de instanța de fond și nu face obiectul recursului, iar celălalt a fost admis de instanța de fond și este reformat prin prezenta decizie.